一、引言
中国的改革始于农村并率先从农村取得突破。农村改革的巨大成就，不仅带来了农村经济社会的历史性变化，而且有力地支持了我国国民经济社会的深刻变革。然而，随着我国工业化和城市化的快速推进，市场化和国际化程度的不断加深，“三农”问题再度凸显，城乡差距进一步扩大，统筹城乡发展、深化农村改革再度成为我国经济社会发展的迫切要求。
30年的农村改革已经触及农村经济政治社会的各个方面，下一阶段的农村改革要适应经济社会发展和改革开放进程的总体要求，着力在广度和深度上全面推进。当前和今后一个时期，深化农村改革的目标和任务是：按照统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的总体要求，协调推进农村经济建设、政治建设、社会建设，逐步实现农业现代化，逐步实现城乡经济社会发展一体化。深化农村改革的总体思路是：通过加强农业基础建设，提高农业生产力水平；通过完善农村基本经营制度，调整农村生产关系；通过改革农村行政管理体制，调整农村上层建筑；通过体制和机制创新，促进农村经济社会协调发展；通过调整工农和城乡关系，促进城乡经济社会一体化发展。
具体来说，深化农村改革应着眼于以下重点领域和关键环节：以稳定和完善农村土地承包关系、探索统一经营有效实现形式为重点，完善农村双层经营体制；以完善农产品市场制度、创新农村金融服务方式为重点，完善农村市场体系；以健全财政支农投入机制、改革农业投资管理制度为重点，完善农业支持保护体系；以推进乡镇机构改革、加强村民自治制度建设为重点，完善乡村治理机制；以发展农村社会事业、完善农村社会管理为重点，强化农村基本公共服务。
二、完善农村双层经营体制
经过30年的农村改革，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，我国农村基本经营制度的框架已经初步形成。家庭承包经营作为一个经营层次已经确立，但农村的土地承包关系还不稳定；统一经营层次虽有一定发展但还需要继续探索有效的实现形式。因此，下一步完善农村双层经营体制的主要任务是：稳定和完善农村土地承包关系，探索统一经营的有效实现形式。
（一）稳定和完善农村土地承包关系
实行农村土地集体所有、家庭承包经营是符合我国经济社会发展实际的制度选择。在现阶段，我国的农村土地具有双重功能：土地是农业最基本的生产要素，劳动者可以在土地上从事农业生产并得到一定的经营收益；在社会保障体系不健全的情况下，土地可以为农民提供最基本的就业保障和收入保障。实行家庭承包经营是实现土地经济功能的有效形式。农业是自然再生产和经济再生产相交织的产业，也是一个生产周期较长而且各种影响因素不断变化的产业，由此也就决定了农业的经营决策者同时也是农业的直接生产者，这样才能保证农业生产具有较高的效率，而家庭承包经营就是适应这一要求的经营组织形式。实行家庭承包经营也是实现土地社会保障功能的现实途径。社会保障是公共产品，而公共产品的分配又必须保证公平，农村土地的集体所有制既保证了农民享有的土地保障权益不会轻易丧失，又保证了社区成员可以公平享有土地带来的保障权益。从当前的情况看，农村土地承包关系是稳定的，保持了承包经营权30年不变，但由于人口增减、土地收益等原因也普遍存在着小规模调整的问题。因此，必须坚持家庭承包经营制度，稳定和完善农村土地承包关系。
稳定和完善农村土地承包关系，一是要稳定农民的土地承包经营权，研究实施土地永包制的可能性，强化对土地承包经营权的物权保护，使农民充分享有各种土地承包权益；二是修改完善有关法律法规，赋予农民享有土地承包经营权的占有、使用、收益、处分权，允许土地承包经营权进行抵押；三是健全土地承包经营权流转市场，规范土地流转中介服务，探索建立土地流转补贴制度，引导农业集约化经营；四是创新土地承包经营制度，探索承包权和经营权分离的有效形式，通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式发展适度规模经营。
发展适度规模经营与稳定土地承包关系并不矛盾，规模经营也可以在土地承包权不变的情况下实现。我国农户平均土地经营规模不仅远远低于欧美一些农业资源丰富的国家，也低于日韩等农业资源短缺的国家。在这一格局下，家庭承包经营虽然可以解决土地的产出效率问题，但却无法解决农户的经营收益问题。进入新阶段以来，我国农村劳动力转移步伐明显加快，农业从业人员绝对减少，整体素质趋于降低。在这一背景下，发展适度规模经营已成为我国农业增长的客观要求。因此，在稳定和完善土地承包关系的基础上，发展适度规模经营是下一步土地制度创新的重点。
如何发展适度规模经营，需要把握和处理好以下几个问题：一是必须坚持流转以不改变农地用途为前提，严格控制农地转为非农建设用地，创新农业经营方式、调整农业生产结构也不能以农地资源的流失为代价；二是必须明确发展适度规模经营要有条件，要根据各地的资源优势、产业基础、市场潜力等方面的情况，选择适当的农业经营方式；三是必须遵循依法自愿有偿的原则，规范土地承包经营权流转，土地是否流转以及如何流转必须按照法律和政策规定由农民自主选择；四是明确发展适度规模经营可以采取多种形式，要立足不同地区、不同产业、不同发展水平，选择规模经营的途径、步骤和方法；五是必须坚持流转要以尊重和保护农民土地权益为核心，土地流转不能损害农民的土地经营收益，更不能损害农民的土地承包权益。
（二）探索统一经营的有效实现形式
高度分散的小规模家庭在市场谈判中通常处于不利地位，在生产经营中面临着许多困难无法解决，而发展统一经营可以有效地解决这些一家一户无力办、办不好的事情。长期以来，人们一直认为只有集体才是统一经营层次，过分强调了统一经营主体的所有制属性，选择的统一经营形式也过于单一。农村改革以后，集体统一经营的主体主要有三类：一是村集体经济组织，二是乡村集体企业，三是国家基层农业经济技术部门等社会化服务组织。从实践来看，三类主体并没有构筑起一个完整的统一经营层次。多数村集体经济组织从其设立之初就同村行政管理组织在职能和人员上严重重叠，没有成为独立的经营主体和服务主体；乡村集体企业虽有支农建农责任，但目前已基本从统一经营层次中退出；各类基层农业社会化服务组织由于客观存在的一些困难和问题，服务职能的发挥总体来看也不尽理想。
建立完善的统一经营层次，目的是适应生产和市场需要，为农户提供各种生产经营和技术服务，帮助农户抵御自然风险和市场风险，扩大经营规模，谋求最大收益，实现共同发展。在统一经营当中，不可避免地要整合土地、资本、劳动力和技术等各种生产要素，但要素整合并不必然地要通过社区集体组织，更没有必要改变生产要素的所有制性质。通过发展农户之间、农户与其他市场主体之间的联合与合作同样可以实现要素整合，也同样可以发挥对农户生产经营的带动、指导和服务功能。由此来看，统一经营实际上可以有多种形式。从多年来的实践看，农业产业化经营和农民专业合作组织，在没有触动家庭承包经营制度的基础上，完成了许多社区集体经济组织“统”不了、政府部门“包”不了、单家独户“办”不了的事情，有效地解决了小农户与大市场的对接问题，不仅弥补了原有农业社会化服务体系的不足，而且履行了延伸农业产业、稳定产销关系等新的职能，对加快农业科技进步、调整优化农业结构、提高农业经济效益、促进农民收入增长作出了重要贡献。因此可以说，正是由于农民专业合作经济组织和农业产业化经营的兴起，使双层经营中的统一经营层次问题在实践中实现了实质性的突破。
进一步完善统一经营层次是当前和今后一个时期农村改革的重大课题。农业产业化经营和农民专业合作在我国起步较晚，在发展过程中还存在着一些矛盾和问题需要解决；统一经营的实现形式多种多样，如何改造和培育各种新的经营主体还需要做更深入的探索和研究。因此，尽管我们初步找到了解决统一经营层次问题的路径，但要真正建立起完善的双层经营体制还需要长时间的探索和实践。当前和今后一个时期，完善统一经营层次要重点解决好以下三个问题：一是在发育多元化农业经营组织方面，要扶持和规范实践中出现的农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农业生产经营服务组织、农村综合服务组织等多种组织形式，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体；二是在农民与各类经济组织的利益联结机制上，要总结各地的有益探索和成功经验，探索通过政策扶持、舆论监督等措施，建立社区经济组织、农民专业合作组织、工商企业和农户之间的利益联结机制，真正解决好农户分散经营与大市场的对接问题；三是在发展农业社会化服务方面，要把发展农业生产性服务业作为农村产业发展的重要领域，突出重点，鼓励支持，加快构建农业社会化服务体系，更好地发挥服务功能。
三、完善农村市场体系
坚持市场化一直是我国农村改革的基本取向。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国农村的市场体系也逐步健全。农产品市场体系发育相对较快，但农产品市场制度建设相对滞后；农村生产要素市场也有所发展，但农村金融服务仍是相对薄弱的环节。因此，下一步完善农村市场体系的主要任务是：完善农产品市场制度，创新农村金融服务方式。
（一）完善农产品市场制度
经过多年的改革和建设，目前我国已经初步建立起了农产品市场体系的基本框架。按照社会主义市场经济体制的要求，借鉴发达国家农产品市场体系发展的经验，现阶段我国的农产品市场体系建设仍存在着明显的差距。随着国民经济社会的发展，农产品市场设施条件较差、交易方式落后的问题比较容易得到解决。相比而言，理顺政府与市场的关系，消除制约农产品市场体系建设的体制、机制和法规、政策等制度性缺陷，是农村改革中值得关注的重大课题。当前和今后一个时期，进一步完善农产品市场体系，要在健全法规制度、改革管理体制的基础上，培育市场主体，加强基础建设，调整市场结构，改进管理方式，完善调控手段。
1.培育农产品市场主体。大力发展流通领域的农民专业合作，提高农户进入市场的组织化程度；大力培育代理商、中间批发商组织，发展农民经纪人队伍，扩大营销规模，提高交易效率，促进农产品市场主体发育；采取股份制形式，培育、建立一批大型农产品营销企业集团，参与国际市场竞争。规范市场主体交易行为，对从事农产品交易的运销商、代理商、中间批发商、零售商实行资格认定制度，建立客户管理制度和客户资料档案，鼓励诚实合法经营。
2.优化农产品市场结构。在规范农产品初级市场的基础上，重点加强农产品批发市场建设，在区域化、专业化、规模化生产基地发展设施配套的专业性产地批发市场；积极推进农产品配送中心建设和农产品连锁经营，提高农产品流通效率；鼓励发展农产品电子商务，减少流通环节，降低流通成本；着力发展农产品期货市场，适时开发期货新品种，完善交易手段和交易机制，发挥期货市场套期保值、锁定价格风险的重要作用。
3.完善农产品市场法律法规体系。抓紧制定《农产品批发市场法》，明确市场建设主体、交易主体、管理主体的权利和义务，规范市场管理行为和市场交易行为。制定农产品分级分类标准，推行农产品包装标识制度，建立农产品质量安全市场准入和责任追溯制度。
4.加强农产品市场管理。在农产品批发市场普遍推行电子统一结算制度，整顿和规范农产品市场秩序，改善农产品市场交易条件，强化配套服务功能。改革国家对农业生产与农产品流通分割管理的体制，适当归并分散在各部门的市场监管职能，提高市场监管的效率和水平。
5.完善农产品市场调控机制。根据各类农产品的不同特点和供求状况，采取不同的调控方式和步骤，完善农产品市场调控机制。对粮食等关系国计民生且供求偏紧的重要农产品，宏观调控的重点是保供给，通过制定相关产业政策促进生产稳定发展，引导需求合理增长。建立和完善对粮食、棉花和食糖等重要农产品的国家储备制度，进一步明确划分中央政府和地方政府的储备责任，完善政府与收储企业的委托代理关系，特别是要建立健全监督机制和问责制度，通过及时有效的吞吐调节，引导企业建立商业性储备，稳定国内农产品市场供应。建立灵活的农产品进出口调节机制，严格调控农产品进口，鼓励扩大优势农产品出口，充分利用国际农产品资源和国际市场来调节国内市场供求关系。完善市场信息收集与发布制度，通过整合信息资源，强化科学分析，健全发布制度，拓宽发布渠道，完善服务网络，逐步形成数据可靠、分析准确、发布权威的农业信息体系，有效地引导农产品产销活动。
（二）创新农村金融服务方式
20世纪90年代中期，我国启动了以构建政策性金融、商业性金融和农村合作金融为主要内容的农村金融体系改革。2003年以后，国家又启动了以加快建立适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系为基本目标的新一轮农村金融改革。经过多年的实践探索，我国农村金融服务体系的框架已经基本形成。当前的主要问题是一些改革政策措施没有落实到位，主要表现在：金融机构的责任和分工仍不明晰，政策性金融缺失问题依然存在；农业银行和信用社改革出现离农倾向，涉农服务能力减弱；农村民间金融缺乏规范，新型农村金融机构发育迟缓；创新农村信贷担保抵押方式进展缓慢，满足农民贷款需求与化解金融组织风险的矛盾依然突出。深化改革的主要任务是：强化金融机构支持“三农”的义务和责任，转变农村金融组织服务理念，改进农村金融服务方式，加快建立新型农村金融服务体系框架。
1.加快推进正规金融机构改革。一是抓紧实施中国农业银行整体股份制改革，通过国家扶持、自身重组，将其改造为按市场规则运作的商业银行，不再承担政策性业务。农业银行要充分发挥贴近农村的传统优势，着力提高为农业产业化龙头企业、地方骨干企业、农村中小企业、农户、农村合作金融组织以及民间金融组织等提供金融服务的能力。二是强化中国农业发展银行的政策性功能，完善财政对农村政策性金融持续投入与补偿机制，扩大业务范围和服务领域，除继续履行粮棉油收购资金供应和管理职能、代理财政性支农资金的拨付外，要在农业综合开发、农村基本建设和技术改造等方面发挥支持作用。三是深化农村信用社改革，完善内部治理结构、转换经营机制，鼓励信用社之间的竞争与合作，特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民资金需求方面要有实质性进展。
2.积极培育民间信贷组织。鼓励在县域内设立多种所有制金融机构。对“只贷不存”的小额信贷组织，进一步放开市场准入管制；对已经进入市场的小额信贷组织，帮助督促其建立可持续的资金补充机制。扩大新型农村金融机构试点范围。允许和引导农民发展资金互助组织。建立健全法律法规，规范民间融资行为。
3.创新农村信贷担保抵押方式。在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，建立专门的担保基金，催生一批专业性的农村信用担保机构，从事农业担保服务；鼓励引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式；完善信用评级制度，建立农户信用记录；发展农户联户担保，降低信用风险。金融机构也要适应农村金融需求的特点，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，降低农村信贷门槛。
4.积极发展政策性农业保险。从特定品种入手，积极探索农业政策性保险的办法和模式。加大国家对农业保险的支持力度，通过保费补贴等手段扩大投保范围。通过税收减免、财政补贴等政策手段，鼓励商业性保险机构进入农村保险市场，发展多种形式、多种渠道的商业保险。通过多种渠道筹集资金，建立农业巨灾风险基金。积极发展农业再保险，通过财政补贴或委托代理方式，鼓励商业性保险公司为农业原保险提供再保险支持。
四、完善农业支持保护体系
改革开放以来特别是党的十六大以来，我国采取了一系列支持农业发展的政策措施，强化了以补贴为主的支持保护手段，初步形成了农业支持保护的政策体系。但与加强农业基础、促进农业稳定发展的要求相比，仍然存在着投入不足、结构不合理、操作方式不完善、投入增长机制不健全等问题，直接影响着支持保护效应的全面发挥。当前和今后一个时期，完善农业支持保护体系，要按照统筹城乡发展的要求，强化支持总量，优化支持结构，突出支持重点，完善调控机制。要调整国民收入分配结构，建立财政支农资金稳定增长机制，改革支农投资管理制度，提高支农资金使用效率。
（一）健全财政支农投入机制
改革开放30年来，我国国民经济保持持续快速发展，但农民收入在国民收入初次分配中的比重仍然较低。进入新世纪以来，国家通过直接补贴和转移支付等手段，加大了对国民收入再次分配的调节力度，但国民收入分配格局并没有得到根本改变，财政支出增量部分重点向农业和农村教育卫生等事业倾斜的政策要求并没有完全落实。因此，要着力健全财政支农投入制度，建立财政支农资金稳定增长的长效机制。一是继续坚持多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的方针，尽快制定出台《农业投入法》、《农业信贷法》等重要法律法规，使国家支持和保护农业的政策措施法制化。二是坚持国家财政支出增量向农业倾斜，提高财政支农资金的比重，特别是要进一步细化财政支农项目，明确界定财政支农投入的范围。三是调整国家基本建设投资结构，大幅度增加农业资金投入。
（二）改革农业投资管理制度
在现阶段我国的农业投资管理体制中，预算管理不严、执行部门分散、政策执行成本较高、效益评估欠缺等问题依然突出，加强监督机制建设势在必行。农业财政投入监督是一个全方位、多层次的监督体系，它以财政监督为主，并辅以审计监督、行政监督、法律监督以及社会监督等一系列其他监督。从当前的情况看，健全农业财政投入监督机制，应着力从以下几个方面深化改革：
1.健全监督法律体系。抓紧修订和尽快出台《财政法》、《预算法》、《财政监督法》、《农业投资法》等有关农业财政投资监督的法律法规，对财政投资的监督机构、职责和监督程序，被监督机构和人员的权利和义务，以及违反农业财政投资监督法规的处罚办法等内容做出明确规定。出台关于农业财政投资监督管理的具体政策，制定切实可行的地方性法规和政策措施。
2.完善监督管理体系。健全人民代表大会的预算监督职能，加强对农业投资预算编制的有效性、合理性和预算审批程序合法性的监督检查。强化审计部门的事后监督职能，依法对农业资金投放和使用单位的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查。在完善财政部门资金管理职能的同时，探索引入非政策执行方和被监督方的行政部门相对独立地参与监督。充分发挥社会监督的作用，由依法享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构等，通过多种方式对农业财政投资从审批立项、投入运作直至最终效益评估进行监督。
3.加强监督检查工作。各级人大、政协和政府部门共同开展经常性的执法检查，做到查事查人相结合。加强农业投资效率评价指标体系建设，充实、发展和完善监管内容。协调好各支农政策执行部门的关系，使其切实加强自我监督。进一步发挥各级农业行政主管部门的作用，利用其专业技术和行业管理的优势，协助有关部门开展监督工作。加强农业投资政策法规宣传，增强民众参与监督的主观能动性。
（三）强化农业补贴措施
2003年以来，国家在减免并最终全面取消农业税的基础上，先后实施了以种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴为主要内容的农业补贴政策，补贴的品种和范围不断扩大，补贴标准逐步提高，有力地支持了农业生产的发展，农业补贴制度已经成为我国农业支持保护体系的重要组成部分。
从当前的情况看，完善农业补贴政策的措施主要有：一是加大补贴资金投入。落实现有法律法规对农业补贴的有关规定，建立补贴资金稳定增长的机制，增加农业补贴资金规模。二是增加补贴品种。为保证主要农产品基本供给，在稳定现有生产性补贴项目的基础上，适当增加对农作物、畜禽、水产品等主要农产品品种的生产补贴，适当增加补贴项目。三是提高补贴标准。考虑到农业生产成本不断上升因素，针对补贴标准偏低、各地差异较大的问题，适当提高补贴标准。四是扩大补贴范围。将良种补贴的覆盖范围扩大到全部主产区和农业大县。五是完善补贴措施。减少直补资金发放的中间环节，简化补贴资金发放手续，降低补贴资金发放成本，实现补贴政策公开、公平、透明。
（四）完善最低收购价政策
粮食最低收购价政策自2004年实施以来，在保护农民种粮积极性方面发挥了重要的作用。随着经济发展和市场环境的变化，最低收购价政策的不足之处也逐渐显现，主要表现在两个方面：一是实施区域范围小，调控力度不大，仅限于水稻、小麦两个品种，仅限于部分主产区；二是最低收购价定价机制还不完善，在近几年农业生产资料价格大幅度上涨、农业比较效益下滑的情况下，政策的效应逐步衰减。
完善最低收购价政策，可从以下四个方面入手：一是扩大实施品种和区域范围。将实施的品种扩展到玉米、大豆、棉花、油料等重要农产品，并将实施的区域覆盖到这些产品的主产区。二是完善最低收购价定价机制。在补偿物化成本的基础上，适当提高最低收购价水平；将最低收购价的制定发布制度化，充分发挥价格的引导作用。三是探索实行粮食目标价格补贴制度。将价格支持政策与收入补贴政策相结合，探索实施主要粮食品种的目标价格补贴。四是探索建立其他农产品价格支持措施。采取托市收购等与保护生产能力相结合的措施，缓解市场波动对农业生产的冲击。
五、完善乡村治理机制
改革以来，废除了人民公社体制，在县以下建立乡镇政府实行行政管理，在乡镇以下设立村民委员会实行村民自治。经过20多年的运行，“乡政村治”治理结构存在的政府与村民自治组织之间权利与责任不清、财权与事权不相匹配问题，导致了县乡关系不顺、乡村债务增加以及农民需要的公共服务严重不足等一系列问题。进入新世纪以来，农村社会结构、社会组织形式和社会利益格局发生了深刻变化，农村社会管理的难度和提供公共服务的压力进一步加大，重建政府与农民的关系、完善乡村治理机制已成为下一步深化农村改革的重要任务。
（一）建立农村公共财政制度
20世纪90年代中期以后分税制改革逐步推开，我国县乡财政收支紧张、乡村债务和农民负担问题凸显。从2006年开始，在全国范围内全面取消农业税，乡级财政和村级财务的可支配收入锐减，乡级财政和村级财务状况更加困难。在基层组织难以正常运转的情况下，公益性支出就更加难以保障。从根本上缓解乡级财政和村级财务收入减少与乡村组织正常运转和农村公益事业发展之间的矛盾，抓紧建立农村公共财政制度势在必行。
1.明确各级政府的支出责任。按照受益原则划清各级财政投入农村公共产品与服务的职责和范围。受益范围遍及全国的，由中央财政提供；受益范围主要是地方的，由相应层级的地方财政提供；多个地方同时受益的，由上级财政提供或各个地方共同分担。在目前县乡财政比较困难的情况下，农田水利设施建设、农村电网改造、乡村道路建设、有线电视网络等方面公共产品的提供，通过中央财政和省级财政对县级财政的转移支付来解决。
2.改革县乡财政管理体制。以增强基层财政保障能力为重点推进县乡财政管理体制改革。继续推进“乡财乡用县监管”的财政管理体制改革试点，在总结经验的基础上进一步完善乡镇财政管理方式。积极推进“省直管县”的财政管理体制改革试点，逐步扩大试点范围。
3.完善财政转移支付制度。进一步调整中央政府和地方各级政府的财权和事权分配关系，健全规范的财政转移支付制度。增加对地方的一般性转移支付，清理整合专项转移支付，完善转移支付方式。
4.加强乡镇财政监督管理。在明确乡镇政府承担职责的基础上，合理增加对乡镇政府的转移支付，严格控制乡镇政府机构编制和经费总额。加强对乡镇财政和村级财务的监督管理，防止以提供公共产品和公共服务为名变相加重农民负担，切实做好农民负担监督管理工作。
5.积极化解乡村债务。深化乡镇机构改革，完善村民自治制度，建立乡村债务化解的长效机制，避免新的乡村债务发生。当前尤其要做好少部分农民的农业税费尾欠问题的处置工作，应当在深入调查研究、总结试点经验的基础上，积极探索研究解决办法。
（二）转变乡镇政府机构职能
最近一次的乡镇机构改革试点工作自2004年开始以来进展顺利，取得了一定的成效，但从多数地区的情况看改革并不彻底，还存在一些问题。多数地区的改革侧重于精简机构、压缩经费、裁减人员等方面，原有的重行政管理、轻社会服务的倾向仍旧没有多大变化；改革措施不配套，与机构改革相关的干部人事制度、社会保障制度等方面的改革滞后；乡镇政府在人员减少、经费压缩的情况下，来自县级以上的任务没有减少；县级推动乡镇工作主要还是依赖传统的行政强制方式，乡镇对村级组织的过度干预现象也普遍存在。深化乡镇机构改革，要从目标、方式、步骤、措施等方面统筹设计、合理安排。深化改革的主要任务是理顺县乡之间、乡村之间的关系，进一步明确乡镇政府职能，完善各项配套措施，切实提高乡镇政府的管理服务能力，更好地发挥政府的行政效能。
1.按照权力、责任相统一的原则，正确划分县与乡镇之间的财权、事权、人权、物权，理清乡镇政府与其上下各级机构的关系。对于行政执法等不必由乡镇政府履行的职能或乡镇政府无法履行的职能，要坚决上收或精简；对必须由乡镇政府履行的职能，要充分给予人员和经费等方面的保障。对于县级政府必须在乡镇单独设立的站所等派出机构，要明确权属，尽量避免县乡双重管理。
2.加快转变乡镇机构职能。随着改革的推进，乡镇政府原来承担的大多数经济管理职能已经弱化或消失，同时又增添了一些新的社会管理和公共服务职能。按照建设服务型政府的要求，乡镇政府的职能应重点转向：贯彻党的路线方针，执行国家法律法规，落实各项政策措施，完成上级交办的各项任务；制定本地区发展规划，促进各产业健康发展，扶持各类经济主体成长，收集发布公共信息，维护当地市场秩序；协调各种利益关系，化解社会矛盾，维护社会稳定，处理各种突发事件，监督并推进农村社区和农村基层民主制度建设；开展科技服务，加强农村基础设施的建设和维护，发展农村社会事业和文化体育事业，组织开展农村民政优抚和扶贫救助等公益福利工作。
在转变乡镇机构职能的过程中，需要注意和把握两个问题：一是新的政府职能与新的干部考核机制要同步建立，避免因体制和机制转换而出现基层干部行为失范；二是政府职能与基层干部工作方式的转变要同步推进，避免用传统的工作方式履行新的职能。为此，一方面要在乡镇机构内部解决好财权和事权的划分问题，使各部门和责任人的权力与义务对等；另一方面要建立健全监督机制，使乡镇干部的行为得到有效监督。
（三）完善社区村民自治制度
经过20多年的试行和推广，我国村民自治制度建设取得了很大进展，在反映农民诉求、普及民主意识、保持农村社会稳定等方面发挥了重要作用。但从运行情况来看，还面临着一些深层次的矛盾和问题，主要表现在以下三个方面：一是乡村关系问题。一些地方乡镇党委、政府对村级事务干预过度，甚至出现控制村委会选举等违法行为。二是“两委”关系问题。一些地方村民委员会和村党支部职能不清，在处理村级事务上有争权现象。三是村民委员会与村民的关系问题。一些地方村务公开等民主制度不落实或流于形式，村干部违法施政的问题还比较严重。进一步完善村民自治制度，要在依法明确和履行好村民委员会职能的基础上，针对当前存在的问题，处理好以下几个关系：
1.理顺乡村关系。依照《村民委员会组织法》，明确乡镇政府“指导、支持和帮助”的内涵和外延，制定切实可行的政策措施，规范乡镇机构介入村级事务的领域、方式和程度。在村民委员会合法权益受到侵害以及乡镇政府不作为时明确寻求行政和法律救助的办法和渠道。
2.理顺“两委”关系。在村级组织结构中，明确村级党组织与村委会的关系是领导和被领导的关系；在村民自治工作中，村党支部在加强监督的同时支持和保障村民委员会依法行使职权。建立村党支部与村委会的协作制度，通过召开村党支部和村委会联席会议等方式，在村党支部和村委会民主协商的基础上对村级重大事项进行共同决策。
3.理顺自治组织与村民的关系。进一步完善村民委员会选举制度，提高村民委员会权力取得的合法性和决策的公信力。进一步完善村民议事制度，积极推行以村民大会或村民代表会议为主要形式的民主议事制度。进一步完善对村民委员会的监督制约机制，健全以村务公开、民主评议、民主理财和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度；突出监督重点，加强对村集体资金管理使用、土地发包承包、土地征用款和公益工程的招标等方面的监督。
（四）发育动员民间组织资源
在目前的乡村治理结构中，仅靠村民委员会提供的管理和服务难以满足村民的需求。事实上，村民自治也不是仅仅依靠一种组织来实现的。我国丰富的农村民间组织资源也可以在不同方面、不同程度上满足村民自我管理和自我服务的需求。发育乡村民间组织能很好地进行多向度的合作，既降低政府直接控制乡村的成本，也使得乡村社会内部充满活力，进而促进整个乡村多元治理机制的形成。而在目前的乡村治理结构中，民间组织的作用较小，村民自治组织和民间组织的关系没有得到较好的处理。一些地方的民间组织动员能力较强，村民委员会功能趋于弱化；另一些地方则是村民委员会权力过大，侵害其他组织利益的情况屡有发生。为此，积极发育引导农村民间组织参与村民自治应当成为完善乡村治理机制的一个重要内容。在规范民间组织运行的基础上，探索民间组织参与、监督村级公共管理和服务的有效途径。在完善乡村治理过程中，积极引入社区外部组织资源以弥补社区自身能力的不足，引入新的管理服务理念，提高村级公共服务的整体水平。动员公益性的NGO组织、志愿者组织等各类服务“三农”的社会组织广泛参与，发挥他们在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用。
六、强化农村基本公共服务
长期以来，由于国民收入分配结构向城市和工业倾斜，以及横亘在城乡之间的体制和制度性障碍得不到消除，我国农村与城市不仅在经济发展水平和居民收入方面存在明显差距，而且在公共服务和社会事业发展等方面存在着巨大反差。以改善农村民生为重点，进一步加强农村基础设施建设、强化农村基本公共服务、加快农村社会事业发展，逐步推进城乡基本公共服务均等化，应当成为今后农村改革发展的重要任务。
（一）加强农村基础设施建设
“十五”时期以来，国家不断加大对农村基础设施建设的投入，取得了很大成绩，但由于历史欠账太多，农村基础设施建设落后的状况仍然没有改观。当前和今后一个时期，要重点做好以下两个方面的工作：一是进一步加大对农村基础设施建设的投入力度。着力加强农民最急需的生产生活设施建设，重视解决农村困难群众住房安全问题。二是创新农村基础设施建设和管护机制。农村基础设施建设项目要按照农民的需求来安排，突出建设重点，坚持把国家支持和农民投工投劳有机结合起来，发挥政府投资的导向作用，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。以明晰产权为核心，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，加快农村小型基础设施产权制度改革。明确小型基础设施管护责任，充分调动广大农民和社会力量投资建设和管好农村小型基础设施的积极性，建立长效管护机制。
（二）扩大农村劳动力就业
合理配置农村劳动力资源，有利于农民收入的持续增长，有利于农业和国民经济的健康发展。要从完善农村劳动力就业市场、调整优化产业结构等方面采取措施，扩大农村劳动力就业。一是进一步改善农民工的就业和生活环境。近年来我国出台了一系列改善农村劳动力就业环境的政策措施，促进了农村劳动力的转移，但有些政策措施的落实情况还不理想。当前要贯彻落实有关法律法规和相关政策，进一步消除不合理的体制和制度障碍，在劳动关系、工资支付、社会保障、户籍管理等方面切实维护农民工权益，进一步优化农民工就业生活环境。加快新型农民培养，提高农业劳动者素质。积极探索建立全国统一、开放、竞争、有序、城乡一体的劳动力市场，促进农村劳动力的有序转移。二是积极扩大农村劳动力就业。大力发展农业生产性服务业，提高农业社会化服务水平。在充分发挥市场机制对劳动力资源配置作用的同时，加强政府对转移就业的宏观调控。积极推进产业结构和区域结构调整，促进劳动力资源合理配置。
（三）提高农村义务教育水平
进入新世纪以来，我国逐步建立起了“分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，农村义务教育进入了快速发展时期。但是农村义务教育仍然是国民教育体系中最为薄弱的环节，依然面临着许多的困难和问题。农村教育投入总量仍显不足，城乡和区域之间的义务教育发展水平仍存在较大差距；农村教师待遇和生活水平仍然偏低，农村教师队伍素质有待提高；农村学校特别是寄宿制学校设施条件较差，安全卫生隐患突出；农民工子女教育问题亟待解决，留守儿童缺乏监护，流出儿童就学困难。加快我国农村义务教育发展，实现城乡义务教育均衡发展，一是落实农村义务教育经费保障机制。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，提高中央和省级财政承担农村义务教育经费的比重，提高农村义务教育阶段中小学教师工资、公用经费和校舍维修经费保障水平，全面落实农村义务教育阶段学生免除学杂费、免费提供教科书、家庭经济困难寄宿生生活费补助政策。二是继续改善中小学办学条件。结合农村义务教育生源变化情况，调整优化农村学校布局；加大投入力度，加强农村中小学校舍建设；开展学校周边综合治理专项整治行动，维护师生健康和安全。三是积极发展农村中小学现代远程教育。四是努力提高农村中小学教师素质。五是促进民办教育发展。鼓励扶持民间力量办学，规范管理民办教育机构行为。
（四）增强农村基本医疗服务能力
近年来，随着新型农村合作医疗制度的建立，农村医疗卫生服务工作不断得到加强，但农村医疗卫生事业依然大大滞后于经济社会发展的要求。与城市相比，农村初级卫生保健水平较低，疾病发生率依然较高，医疗卫生服务的可及性和可得性较差，农民医疗负担沉重，农村医疗卫生投入不足，乡村卫生机构条件简陋、监管缺乏。今后的主要任务是，要合理配置医疗卫生资源，健全农村医疗卫生服务体系。一是要加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设。加大对农村医疗卫生服务财政投入力度，明确各级政府在农村医疗卫生建设中的支出责任，增加县级以上政府对农村医疗卫生服务的预算支出。二是要加强村级卫生机构建设。重点加强乡村医生的技术培训，提高乡村医生的技术水平，对乡村医生承担的公共卫生职能给予足额的财政补助。三是要强化农村医疗卫生机构的公共卫生服务能力。加大农村地方病、传染病和人畜共患疾病防治力度。优先在农村落实扩大免费预防接种范围的政策。强化乡镇卫生院在疾病预防、健康教育、康复治疗等基本农村公共卫生服务方面的职责和能力。完善农村医疗救助制度。开展城市医师支援农村活动，提高农村医疗卫生机构服务水平。四是加强农村药品和医疗器械供应网和监督网建设，规范农村医疗卫生服务行为。
（五）健全农村社会保障制度
长期以来，我国农村实行的是以家庭保障为主，政府、社区适当扶助的办法，虽然对军烈属、五保户和贫困家庭有相应的援助制度，但完整的农村社会保障体系一直没有形成。近年来出台的最低生活保障、农村养老保险等一些重大的社会保障制度目前仍处在初步推行和试点阶段。总体来看，我国农村社会保障项目较少、覆盖范围有限、保障水平较低，与城镇相比差距悬殊。今后的重点应当放在以下几个方面：一是完善农村居民最低生活保障制度。在健全政策法规和运行机制的基础上，将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，中央和地方各级财政要逐步增加农村低保补助资金，提高保障标准和补助水平。二是积极探索农民基本养老保险制度。鼓励各地根据经济社会发展水平，试行低水平、广覆盖的农村养老保险制度，解决农民的后顾之忧。三是加快解决失地农民的社会保障问题。对完全失地的农民应鼓励加入城镇居民社会保障体系。四是完善农村社会救助制度。按照“应保尽保”原则将五保户全部纳入农村基本养老保障体系，落实农村五保供养政策，保障五保供养对象权益。加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度，提高扶贫标准，对丧失劳动能力的贫困人口建立救助制度。五是加强社会保障法制建设。避免各地制度设计的随意性和盲目性。完善农村社会保障服务网络，保障各项制度落到实处。六是多渠道筹集社会保障资金。对于经济较发达、集体经济组织状况好的地区，可以采用集体经济组织和农户分担的方式筹集资金；对于经济较为落后的地区，各级财政应当以转移支付的方式或以奖代补方式增加对农村社会保障的投入。
（六）强化农村社会管理服务
尽管改革以来特别是党的十六大以来我国农村的社会管理服务水平有了比较明显的提高，但与建设社会主义新农村、构建城乡经济社会发展一体化新格局的要求相比还有较大差距。今后，强化农村社会管理服务的重点应放在以下几个方面：一是加强村庄整治和环境保护。完善有利于村庄环境治理和环境保护的产业政策、财税政策、价格政策，建立生态环境评价体系和补偿机制，综合治理土壤污染，防治农药、化肥和农膜等面源污染，加强规模化养殖场污染治理；继续实施乡村清洁工程，推进农村生活垃圾和污水处理，改善环境卫生和村容村貌。二是大力发展农村公共交通服务。完善扶持农村公共交通发展的政策措施，推进农村客运网络化和线路公交化改造，改善农村公共交通服务，推动城乡客运协调发展。三是搞好农村信息化服务。按照求实效、重服务、广覆盖、多模式的要求，整合资源，共建平台，健全农村信息服务体系。四是繁荣农村文化生活。积极开展健康向上的农村群众文化活动。五是推动实施农民体育健身工程，广泛开展农村体育健身活动。六是合理部署警务和消防站点，加强农村警务和消防工作，搞好农村社会治安综合治理。
（七）健全农村应急管理机制
2008年初发生的低温雨雪和冰冻灾害给我国的农业生产和农民生活造成严重影响，凸显出在农村健全应急管理机制的重要性和必要性。抓紧编制应对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的应急预案，对灾害发生时的人员调度、物资供应、后勤保障、避护设施建设、群众生活安置，以及事前、事发、事中、事后等各环节的工作运行机制早做谋划，并要具有现实的可操作性。已经制订修订的各部门应急预案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间要相互协调，特别是要加强主管部门与配合部门之间的协调和衔接。要加强危机教育，提高群众的防范意识。普及各种突发情况下的自救、救护知识，提高群众的自我保护能力。健全法律法规，明确有关部门的责任和义务，规范惩处失当行为。
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