分析家们试图对正出现于东欧的政治与经济体制提出一种完整的概念性分析。在转型过程的动力机制及结果方面，他们面临着不确定性。这种不确定性已被某些研究后共产主义时期的学者充分表达出来，而他们中最清楚地说明了这一问题的是邦斯和乔纳迪。
更多地了解未完成和未巩固的民主化进程的方法之一是观察和研究民主体制下的活动因子。他们在全球性的制度化政治体系中展开活动、进行争斗并相互竟争。在一些特殊时刻—比如选举或者激烈的社会政治冲突时期，事件与行动的烈度增强，政治舞台上的争夺白热化，而且参与者会面临更大的挑战。与日常显而易见的情形相比，在这样的时期，他们的反应可以更多地显示出他们的目的、资源和战略，以及体制本身的适应性、弹性和可持久性。毫无疑问，社会协定的达成就构成了上面所说的那种有意义的时期。
为说明实际运作中的匈牙利民主体制，我决定去研究1992年的社会协定。我的研究部分地受到悉尼•塔洛下述这一说法的启发：“东欧最近一轮的运动尚未结束，但已存在着这样的危险：随着运动的领袖们开始拥有实际的经验，运动将失去其宝贵的活动手段，而且短暂的群众性政治行动也将消失在人们的记忆或者有选择的回忆之中。东欧最近的运动给研究集体行动的专家提出一个重要的挑战。”
我开始时将考察政府在1992年秋天选择采取紧缩措施时的经济形势与政策环境。之后，我将分析因紧缩措施而产生的困难局面所导致的社会政治冲突。基于我在第五章中所提出的框架，我发现了对拟议中改革的几种不同威胁—即不同的社会经济群体试图用以阻止或改变调整政策的经济和政治手段。我也将介绍领导抗议的组织并评估它们的势力与政治能量。
下面我描述一下由政府、劳工与企业在1992年11月21日所达成的三方协定。分析的重点在于，发现谈判中所提出的不同利益要求，以及由此而达成的协定是以什么样的方式改变了原有政策和补偿方案的。在解释谁得到了补偿以及补偿采取何种形式时，我是以第八章所详细介绍的分析框架为基础的。我接着对协定的后果给予评估，并集中关注其受益者和受损者在此之后的反应与策略。
最后，我会研究有关社会协定的国际文献中的一些资料。我将以所提到的案例为根据，并将特别注意匈牙利民主体制的一些独有特征。基于此，我还会考察由卡洛斯•I•阿库尼亚和威廉•史密斯针对拉丁美洲的情况而提出的有关民主体制的分类学，并研究它是否促进了人们对匈牙利民主化事业的理解。反过来，我也会评估作为例证的匈牙利是如何验证这一分类学并因此而丰富它的经验内容的。
经济形势与政策环境
1992年在匈牙利后共产主义时期的经济史上是最糟糕的年份之一。它是宏观经济指标显示经济受到毁灭性打击的连续第三个年头。持续存在的深度衰退已经造成了创纪录的预算赤字。高企的通货膨胀、下滑的投资、急剧增多的失业以及快速的贫困化都是与转型式衰退相关的社会危害的标志。甚至更为糟糕的是，人们依然看不到经济表现的改善。匈牙利的经济远远不是“在喘一口气”，而是在与结构性危机所立即导致的严重的宏观经济后果进行搏斗。
政治紧张气氛也很浓重。伊什特万，丘尔卡是当时一个主要的联盟政党—匈牙利民主论坛的副主席。从他在1992年8月发布一份政治小册子开始，匈牙利民主论坛内部的日渐扩大的分歧就显现出来。在9月和11月，下述事态都表明政治环境处于白热化状态：右翼及社会一自由派的群众性示威、极端分子与政府对被指控为是支持反对派的大众媒体的不停攻击以及针对匈牙利总统的法西斯式煽动宣传。另外，丘尔卡及其追随者以越来越前后一致的言辞呼吁对政府政策进行根本的改变。具体来说就是，他们敦促解除与以世界银行和国际货币基金组织为首的“国家金融黑帮”“勾结的内部代理人”的权力。世界银行和国际货币基金组织被指在最近几年强制推行了紧缩性的宏观经济政策，而这些政策致使生活水平大幅下降。匈牙利民主论坛内的极端分子日益公开地威胁围绕在财政部长米哈伊•库保周围的改革派技术官僚。
而且，到1992年初秋，匈牙利的政策制定者已经在面临一项有政治风险的事业。高额的预算赤字必须根据国际金融组织批准的指导原则予以削减，以维持该国的信誉以及匈牙利政府作为坚定的改革者的形象。在财政部长于1992年夏季从华盛顿回国后，他宣布将否决任何可能致使1993年预算严重失衡的要求或压力。正是在这种局势下，并在国际货币基金组织的催促下，匈牙利财政部详细提出一套紧缩方案，该方案集中关注预算的收人方面，并以增值税改革作为其核心内容。
根据使匈牙利的体制符合欧共体做法的需要，改革的焦点在于引入一个两级增值税体系：将增值税率合理地定在8%和25%，并以此替换以前的税率。计划中的税务改革也将取消许多税收减免措施，比如对房屋建设与改造的税收减免，并同时提高某些消费税。与用以增加税收收入的调整连带进行的还有数额相对较小但敏感的支出削减：将公共机构的运营和工资成本全面冻结在1992年的水平；大幅减少对就业计划的财政资助；对匈牙利铁路部门的劳动成本进行紧急调整—这意味着要解雇两万名员丁并削减铁路部门提供给其员工的社会服务；以及将给予小孩的家庭补贴冻结在1992年的水平。
毫无疑义的是，政策制定者将必须回答这一至关重要的政治问题：谁应该承担这些政策的负担。因而，从一开始的时候，改革方案就提出一整套的补偿措施，以避免针对调整措施的社会性后果的潜在政治抗议。该计划提供了在下面几种措施中做出选择的机会：增加对有孩子家庭的个人所得税补贴；根据不同的预算来源，直接按照小孩的数量提高家庭补贴；维持支持住宅建造与改造的税收补贴；或者将上述措施与其他补偿措施合理地结合在一起。
抗议的形式
尽管有这些补偿承诺，在紧缩计划宜布之后还是发生了广泛的抗议浪潮。在与财政部的谈判于1992年10月22日失败后，一群人开始在省会城市比奇凯进行绝食罢工。罢工的协调者是一个叫做“生活在贫困线下的人联盟”的公民组织。六个最初的罢工绝食者要求撤销增值税改革计划，并要求基本食品、药品和家用能源继续免于税负。
从一开始，抗议就得到几个公民组织的支持，像群众代表独立联盟、保护失业者利益联盟、法律保护联盟、社会议院和罗马议会。许多其他的公民一与政治组织随后也加人支持者与同情者的队伍，包括匈牙利工会全国联合会之领取养老金人士分部、独立工会民主联盟在鲍索德一阿鲍吉一热目普伦县的机构、匈牙利工会全国联合会之钢铁工人分部、匈牙利社会民主党、自由公民联盟—创业人士党、匈牙利纳税人协会以及匈牙利社会主义党。
绝食罢工很快传遍全国。同时绝食罢工的人以及准备在必要时加人或取代他们的人迅速增加到几十，然后到几百。受绝食罢工运动影响的地区越来越多，包括首都以及乡间大大小小的城镇和村落。随着运动的发展，其要求也更加具体。绝食罢工者找出二十种基本的食品种类，并要求在1993年对这些食品征收的增值税为零。另外，他们多次要求受到更多的公众关注，以及对他们运动的更准确且没有歪曲的报道。开始的时候，媒体对绝食罢工的处理很谨慎，而某些印刷媒体甚至对其有敌意。’
抗议的声势也变得更大了。在谈到某些部门与地方工会组织的充满同情的声明时，绝食罢工者威胁政府可能会发生食物骚乱，而与骚乱相连的还有战略性工业部门同时举行的示威和罢工。绝食罢工者在独立与左倾的印刷媒体中获得更多的同情。
对匈牙利公民社会最近情况的简要介绍可能有助于对绝食罢工的组织者和支持者的说明。就在共产主义政权垮台前后，公民社团和组织的数量与类型都有令人印象深刻的发展。不过，众所周知的是，大部分这类组织的合法性与代表性都令人怀疑，而且政府、政党和工会都以怀疑的态度对待它们(工会自己也在与因它们自身转型而产生的类似问题斗争)。许多支持1992年民众抗议行动的组织也有同样的合法性与支持度不足的问题，而这种不足是整个民间社会的特征。就此来说，“生活在贫困线下的人联盟”也不是完全例外的，但是有一点除外，即他们的下述做法显示他们具有很强的组织能力：策划和发动绝食罢工、在将近两个月的时间内协调罢工、在部分地抱有敌意的媒体中为绝食罢工赢得公众的注意。
“生活在贫困线下的人联盟”成立于1991年8月底。由于其最为知名的领袖费伦茨•范伦斯克，它被当作是“聚集失望的匈牙利民主论坛成员”的组织。这些人中包括匈牙利民主论坛的一名前议员，他认为全国性的领袖们对社会缺乏敏感。因此，“生活在贫困线下的人联盟”的任务就是解决匈牙利日益严重的贫困问题。匈牙利红十字会为该机构提供了一个办公室。它虽然既不要求缴纳会员费，也不提高会员卡，却宣称拥有一个注册会员群。可是，在绝食罢工之前，“生活在贫困线下的人联盟”偶尔的行动是以很小的一群核心活动者为基础的。它主要从事制作与分发有关匈牙利贫困状况的印刷资料和小册子，并试图从企业界募集资金—可以想见，不会有什么成效。在绝食罢工后，未支付的电话账单高达十万福林(约一千美元)，这说明“生活在贫困线下的人联盟”欠下一笔令人震惊的债务。
“生活在贫困线下的人联盟”的历史中没有什么东西能够表明它有能力组织全国性的抗议行动。
在绝食罢工运动蔓延的同时，许多罢工警告显示劳工们对计划中的紧缩措施的不满。教育和保健部门的工会威胁采取协调的抗议行动，包括收集签名、示威和罢工。代表钢铁与铁路工人及矿工的工会也加人进来，一起威胁如果不修正紧缩措施就举行罢工。
对匈牙利后共产主义时期工会地位的简单评述也会有助于评估罢工威胁的背景及意义。匈牙利工会部门的现有结构到1990年夏季时已经成型。工会化水平从1980年代的占劳动力人口的约90%急速降低到1990年代早期的约30%。目前工会会员的数量估计可能在150万左右。在1989-1990年狂飘突进的岁月之后，工会运动也已经变得多元化。人们可以看到三类工会。
虽然匈牙利工会全国联合会只继承了共产主义工会联盟的一小部分成员，但却获得了后者的许多基础的组成部分以及财产和整个领导团队及官僚系统，并以前党中央委员会成员山多尔•纳吉为主席。匈牙利工会全国联合会一直都是匈牙利社会主义党的紧密盟友，而后者是匈牙利共产党组织的承继者。
第二类工会包括从共产主义工会联盟中分裂出来的组织：知识工人，工会群体、自主工会联合会和工会协调论坛。匈牙利工会全国联合会连同从其分裂出来的组织的会员占有组织劳工的压倒性多数。
构成第三类工会的是转型过程中所出现的三个新工会：独立工会民主联盟、团结工人联盟以及工人理事会。由于新工会在转型初期阶段的很长时间内缺乏匈牙利工会全国联合会的基础条件、组织资源和附属机构，并且政府与大多数政党对一会主义本身持一种冷淡(如果不是敌意的话)的态度，它们一直都受到很大的约束。工人们继续由后共产主义时期的联合会所主导。虽然多元主义是一种全国性的特征—比如体现在整个国家所具有的三党结构中，在大多数情况下，产业及工厂层面只存在着一个工会。
总的情况是，工会运动在衰落，并且力量的分布不均匀。由匈牙利工会全国联合会主导的运动似乎在下述这些方面相当无力：会员发展、动员能力、参与范围、活动能力以及对工厂日常劳动关系的影响。不过，工会的能量在宏观的层面上更为突出—在许多机构和委员会中，有经验的领导团队与官僚机构的相对优势能够得到充分的利益。工会还通过下列方式获得丰富的政治经验：内部的争斗、为争夺非劳工团体(指一般意义上的大众部门，尤其是领养老金者)的代表权而与政党和公民组织展开的竞争以及有时因针对他们的严厉经济措施或歧视性手段而发出的带有政治色彩的罢工警告。
即便如此，在匈牙利转型的整个初期阶段，工会的威胁依然基本上是象征性的。停工现象偶尔才发生，并且一般而言都是地方性的。地区性或者全国性的罢工号召很少，而实际的罢工甚至更少。
匈牙利的民主体制似乎以相当快的速度稳定下来，不过这其中的重要代价是其某些本质性特征(如参与性以及自由化成分)受到一些损害。就此而言，它在某种程度上与拉丁美洲的“双重民主体制”相似。少数的几次总罢工号召—总是由匈牙利工会全国联合会最初发起的—通常都以失败告终。罢工警告的频率相对较低，而且与波兰和民主德国不同而与斯洛伐克类似的是，罢工警告的频率远超过实际罢工的频率。
在我这里所讨论的1992年，匈牙利的工人们很有耐性。相关文献的一个基本假设是，罢工活动状况一般并不代表工会的能量，而就匈牙利的实际情况来说，工会极其低调的战斗姿态不能被解释为是工会能量的指标。我想，工会的意愿基本上不能左右匈牙利的罢工是否会发生。
各政党对待紧缩方案草案的态度似乎也不坚定。议会中的反对党在最初的时候就暗示他们对调整方案的细节不满意。而且，执政联盟中的政党甚至比反对派政党持一种更为消极的立场。分裂的民粹派的小持有者党和宣称对社会议题敏感的基督教民主党人，以及匈牙利民主论坛内支持丘尔卡的帮派都声称，如果该项计划维持不变，他们就会否决紧缩方案和所提交的1993年预算。
社会性冲突与寻求解决方法的企图
在这样的环境下，很清楚，政府强制推行紧缩方案的任何企图都不可能成功。为缓和政治紧张局面，政府首先采用的策略是逐个逐个的谈判。议员们试图以访问、请求和信件的方式安抚愤怒的绝食罢工者。事实上，到11月中旬时，政府甚至表示愿意满足运动的要求，并提出如果罢工停止的话，就继续使四种或五种基本食品享受免税待遇。各政党与工会围绕着为穷人争取最大的利益而展开竞争。这有助于政府抑制抗议蔓延的努力。接着，财政部长库保花很多时间走访联盟党派的总部，就对方案可能的修订与这些党派和派别讨价还价，以换取他们在预算投票中的支持。与声势最大的工会持续谈判也显示了政府想要和平推行紧缩计划的意图。
政府的策略似乎奏效了。在政府宣布紧缩补偿方案将非常有可能包含绝食罢工者的要求之后，“生活在贫困线下的人联盟”表示愿意结束绝食罢工，并就解决冲突进行谈判。到11月1日，矿工们不会罢工这一点也明晰起来。政府和矿工工会就某些最有争议的政策议题达成初步的协议，并且各方同意继续谈判到1月初。政府与钢铁业工会也达成类似的有关推迟抗议的协议，而医疗卫生和教育行业的工人似乎在等待有关其要求的进一步协议。不过，与代表铁路雇员的工会的谈判失败了。同时，人们依然怀疑，财政部长库保能够成功地使联盟内的派别相信紧缩措施是不可避免的。虽然一对一的方法取得了部分的成功，依然存在的不和谐足以使得组建反紧缩联盟的前景真实存在着。
在这种社会政治紧张持续存在的气氛中，各工会在11月初呼吁通过政府、劳工与企业的三方谈判来解决所有争端，并达成一项社会协定。对政府来说，这一建议来得正是时候。在经过简短的试探性对话后，各方很快就在利益协调理事会(Cl，下面有更详细的讨论)的现有框架内进行谈判达成协议，而谈判时间预定在11月20-21日。
这一点并不让人感觉意外，即工会倾向于进行谈判，而不是使局势演化成公开的冲突。整个运动队伍，尤其是匈牙利工会全国联合会，肯定清楚地知道，他们通过谈判和妥协能够获得比强制进行罢工多得多的好处。当时，工会的克制态度可能会获得政治上的好处，因为它们在转型时期的角色、严峻的经济形势以及政府的行政风格使得它们严重缺乏合法性与组织性，而它们也因此而仍旧在挣扎之中。
工会也面临着获得重大的制度性收益的前景。以利益协调理事会为谈判中心的三方论坛可能被公众认可为是一个可以实现重大政策调整的机制，而利益协调理事会的成员能够借此提升他们对经济政策决策拥有很大控制力的形象。另一个因素是有关下述问题的共同决定：谈判中会有哪些利益集团的代表，又不会有哪些利益集团的代表。这种三方预选谈判伙伴并排除其他机构(这里指“生活在贫困线下的人联盟”及其他公民组织)的模式有非常重大的意义，特别是因为利益协调理事会在决定哪些社会团体在经济紧缩时期的损失应得到补偿以及补偿采用何种方式时会起到重要作用。为说明利益协调理事会作为紧缩措施的社会调解论坛的重要性，对该机构的历史做一简要的介绍可能是有益的。
利益协调理事会的前身—利益协调全国理事会成立于1988年10月，其宗旨是提供一个论坛，用以在有关工资上涨和工资规定豁免的问题上达成协议。不过，人们很快就期望利益协调全国理事能处理其他方面的问题，如价格、对利润的征税以及个人所得税。一全国范围内的工资谈判与一般性的经济和社会磋商(甚或对一般性社会与经济议题的共同确定)间的冲突依然是替代它的组织—利益协调理事会—的基本问题”。
在1990年后，利益协调理事会经历了一个全面的制度化过程。最初，制度化要求建立起规则与边界，以及控制政府经济政策决策的框架。从组织机构上看，这就要求政府、企业和工人们在利益协调理事会内部建立若干个有关经济政策、劳动市场关系、社会政策、信息、培训和私有化的委员会。
它也要求将三方的现有状况加以制度化。这就意味着将那些被允许参与利益协调理事会活动的组织加以正规化。匈牙利工会全国联合会、知识工人工会群体、自主工会联合会、独立工会民主联盟、团结工人联盟和工会协调论坛代表了工会方面。企业界的参与者有：普通消费合作社全国联合会(AF、匈牙利工业协会一手工业者商会全国联合会(IP、小贸易商全国组织(KISOSZ)、全国雇主联合会(MAOSZ)、匈牙利工业家全国联盟(MGYOSZ)、农产品生产者和合作社全国联盟(MOSZ)、匈牙利工业联合会以及创业者全国联合会(VOSZ)。代表政府的一般都是负责利益协调理事会正在谈判事项的部长。
匈牙利工会全国联合会是工会方面最有势力的组织，而其在企业界最有力的对手是全国雇主联合会，后者的成员包括大部分大型国有或者部分私有化的企业。为解释清楚在利益协调理事会内进行的谈判，指出这一点是重要的：即匈牙利工会全国联合会0%的会员是由全国雇主联合会所代表的企业雇用的。有些观察家已经注意到，全国雇主联合会在利益协调理事会所发挥的功能更像是产业游说，而不是像在代表特定雇主的利益与雇员的利益抗衡。在11月份后期的整个谈判过程中，这种行为模式鲜明地体现在商界奇怪的被动姿态之中。
高级政府官员，比如财政部长，多次强调“维持社会和平”的需要，这表明政府由于来自上述不同来源的压力而不得不进行谈判。不过，至于安托尔政府到底在多大程度上担心社会冲突，这一点是有疑问的。
按道理讲，处于最激烈抗争之中心的“生活在贫困线下的人联盟”应该被邀请参加谈判。可是，有一点是清楚的：政府和工会选择利益协调理事会作为谈判场合的决定已经自动确定，除了商业联合会和工会，代表公民社会的任何组织都不会参与冲突的解决。尽管多次地要求、威胁和抱怨，“生活在贫困线下的人联盟”仍无法在社会协定的谈判中获得哪怕是观察员的地位。政府可能认为，不是劳工罢工，而是绝食罢工对它的紧缩计划与社会和平构成最大的危险。然而，这一解释也有很多不足之处。
首先。政府必须要意识到，工会有效地使经济瘫痪的能力是有限的。仅仅从媒体的报道来看，政府就会知晓罢工问题在工会之间是多么富有争议。正如巴林卡煤矿的一位独立工会民主联盟地方领导人所说的那样：“我们想要通过谈判和协商进行活动。我认为，如果我们提出罢工的号召，今天的人们就只会大声地嘲笑我们，因为匈牙利目前能够轻易地从乌克兰或斯洛伐克进口更便宜的煤炭。”其次，就像我已经提到的那样，在有关社会协定的谈判开始之前，一些罢工威胁已经被摆平。最后，如果政府真的希望协定能够预先避免以后的罢工威胁，那它很快就会失望地明白，三方协议并不是对所有的工会都有同等的吸引力。实际上，就在谈判的那天，铁路工会宣布展开两个小时的警示性罢工。当带领政府代表团的财政部长库保得知罢工号召时，他问了一个合理的问题：“如果在部门的层面上正发生争议，而且社会和平并不存在，那我们为什么应该达成协议？”
我认为，从1992年10月初开始，陷人危险状态的并不是字面意义上的“社会和平”，而是政府、联盟与议会之间的权力的总的平衡。政府实际上可能更为担心的是联盟在紧缩措施与1993年度预算的影响下出现分裂，而不是民众和劳工抗议的前景。改革派技术官僚以及(从更广的意义上讲)政府可能被他们自己的盟友党派以投票的方式赶下台。最有可能的是，政府与财经技术官僚们的实际兴趣在于，利用协定以表明社会认可他们的措施并说服和约束一个脆弱的联盟。在这种情况下，人们更易于理解，工会们的象征性威胁—而它们能够产生真正压力以支持这种威胁的能力是微弱的—如何以及为何被“提高等级”，以赋予它们在协定谈判中一个更为坚实的讨价还价位置。
协定的得益者与受损者
11月21日的社会协定中所批准的紧缩和补偿措施大大不同于政府最初的计划—这使得工会能够合法地宣传取得胜利。它们肯定会从中获益良多：一方面它们的成员获得了补偿性财政救济，另一方面，这些机构本身也获得附带的政治上的好处。前一种收益包括：取消工资控制(这一直是安托尔政府稳定计划的核心内容)，大幅度提高最低工资，维持针对房屋建造与维修的某些税收激励措施，重新实施针对白领雇员的税收优待，提高与家庭中儿童数量挂钩的家庭补贴和税收优惠，承诺增加医疗保健和教育部门的工资，以及取消对药品和家用能源的征税。
有关工会选举及工会财产分割的具有高度干预性的法律草案的撤销可以被看成是上述讨价还价过程所附带的政治好处。根据某些分析的结论，对工会而言，后者才是核心问题。实际上，其中的一个工会—团结工人联盟—是如此不满，以至于它们在谈判结束前就脱离利益协调理事会，并强烈批评它们的工会联合会“牺牲经济利益以换取政治利益”’。在此以后不久，团结工人联盟被赶出利益协调理事会，因为它们不能进行合作，并且它们的目的与方式不能为其他的六个工会所接受。
政府—尤其是库保所领导的改革派人士—可能也在暗暗庆祝他们的胜利。首先，他们已经获得工会对修改后的税收改革与其他严厉措施的认可，包括大幅度提高企业与员工对失业基金的认缴额。其次，联盟内围绕紧缩方案和预算的不同意见因协定而减少，这使得政府能够获得议会对1993年度预算的支持。第三，库保及政府显示出自己的力量，或者至少是处置社会政治危机的能力。通过严肃地对待他们的社会伙伴以及协商行动—而不是强制性地推行政府政策，他们也改善了自己作为政策制定者的形象。
这也难怪，受益者多少会对协定表示热烈的欢迎，而愤怒的受害者—绝食罢工者、公民组织以及支持他们的人民大众一认识到协定有利于那些景况多少会好于他们的人：即中产阶级或者中低收人阶层，他们在政治上拥有更大的发言权并且其利益在谈判中能够得到更好的体现。比如，将基本食品的增值税率降为零是与绝食罢工运动有具体联系的唯一要求，而它却迷失在.三方谈判的迷宫之中。事实上，协议的大部分内容对穷人很少有什么帮助。
协定的后果：呼吁进行全民公决
由于愤怒于被排除在社会协定之外，并且不满于政府的经济政策以及匈牙利民主体制总的结构，“生活在贫困线下的人联盟”很快就发动一场新的抗议行动。在许多其他公民组织的帮助下，这一联盟的活动人士在1992年12月15日开始收集公民们的签名，以迫使举行一场有关解散议会的全民公决，并强制性地要求举行新的大选。他们宣称：“采用目前结构的议会已经证明它无法解决下述问题：约四百五十万匈牙利人生活在最低生存线以下，或者非常接近最低生存线。”
这一行动很快取得显著的成效。“生活在贫困线下的人联盟”及其合作伙伴只花了三个星期的时间去收集为提议全民公决所必需的十万份签名。这一动议不仅在贫困的社会群体中广受欢迎，而且也得到对总的转型过程日益失望的其他匈牙利人的广泛欢迎。根据一项民意调查结果，在1992年晚期，约25%的联盟党派的支持者与40%到50%的反对派选民认同提前于最初预定的时间举行大选的想法。
由于“生活在贫困线下的人联盟”新的抗议活动碰巧与另一个公民组织的类似举措同时发生，政治局势变得更为混乱了。相对有发言分量的政治犯全国联盟在其1992年12月5日的全国大会上提议议会从三个关键的方面对选举法进行修改。它建议.为正式政党体系之外的组织成立另外一个议院，重新引入罢免议员的规则，以及直接选举所有议员。政治犯全国联盟大会威胁道，如果立法者们不考虑他们的提议，他们就去收集公民们的签名。
政治犯全国联盟的动议强化了“生活在贫困线下的人联盟”的行动正取得胜利的总形势。匈牙利民主体制实际的政治与制度结构尚未获得合法性，也没有巩固下来，相反，广泛的社会群体还不时对其提出异议和挑战。
在已经建立起来的政党内部，以及更广泛的匈牙利政治与知识精英内部“生活在贫困线下的人联盟”行动的意想不到的成功激起一种复杂的反应：罪恶感、不确定感以及对全面公决的排斥。他们的罪恶感可能根植于这样一个事实：监控转型过程的精英们没能在宪法中具体提出民众赖以控制政府政策的手段和渠道。不确定感主要源自全民公决的不明确的法律地位。议会的宪法委员会要求宪法法院对全民公决的地位作出裁决。
大部分的联盟党与反对党都排斥全民公决。他们多次指出公民行动的可能的危险，包括政治上的混乱和无政府状态，以及总体上对匈牙利脆弱的民主制度的威胁。无需评价这些担心的合理性，在这里强调指出下述这点就够了：正式的政治体制非常倾向于维持现状，而有碍于民众要求设计新的政治体制。匈牙利工会全国联合会也附和这些体制的维护者，并很快宣布，它反对解散议会，并倾向于以合作的方式克服社会冲突。(大部分党派除了坚守现有的民主规则之外，也感觉到它们尚未为1993年的选举做好充分的准备。
到1993年1月中旬——当时17.2万名公民已经签署支持全民公决的请愿书，宪法法院裁决，虽然全民公决是合法的，全民公决法本身却违反了宪法。法院要求议会在1993年年底前修改该项法律。议会中的党派及现存政治体系的其他势力在得知上述裁决时暗中感到满意。收集签名的运动失去动力，并且后来很快停了下来。许多曾支持抗议行动的公民组织后来解散。“生活在贫困线下的人联盟”自己试图成立一个政党，不过，到1994年的选举开始时，还没有什么关于这方面的音讯。
从上述案例分析中吸取教训的途径之一是回顾研究文献中的某些有关社会协定以及“谈判达成的”、“协商达成的”或者“互动式的”政策的概念与假设，并反思不同类型的民主体制。
政府的力量与工会的力量
对新合作式安排(包括社会协定)的分析通常会强调指出，达成协议的前提条件是，一方面政府要坚守承诺并富有效能，另一方面工会和商界的组织要集中并由中央加以控制，并且能垄断代表权。判断政府是否坚守承诺和具有效能的标准是其提议、详细规划和实施经济政策以及监督与强制实施谈判达成协议的意愿和能力。相应地，工会与商界组织的中央化领导与集中及对代表权的垄断对防止在宏观层面上达成的协议被基层领袖、一般会员或者其他对立组织削弱方面有重要作用。
其他分析家则从政府、工会或者商界力量的角度讨论了同样的一些品质。根据这种更为简略的分析，具有强大的政治与组织能力的政府和工会最有可能取得谈判的胜利并达成社会协定。
在上面的分析中，以要求提供保证—如果谈判要取得成功，参与谈判的各方必须能够提供这种保证—的形式来推导出“能力”或者“力量”的概念这一通常做法很普遍。其中的含义是，参与谈判的各方要具有一种绝对的资格。不过，不管有没有谈判，而且基本上不管具体环境如何，政府和工会都可以被认为是强势的或者软弱的，以及是否有能力设计、实施或者监督政策；它们也可以是垄断型中央集权式的，或者是分权且“分裂”的。我纳闷的是，如果能力或者力量的定义与成功的社会性互动有关，它是否也应包含外部环境的因素。毕竟，协议的谈判和确立是合作性的活动，并意味着合作各方之间有许多的交流，而且各方都在持续地相互评估对方的优势与劣势。
匈牙利的例子可能显示，在给力量和能力下定义时，以及各方将这些能力理解为成功达成协定的条件时，注意“相对的”因素是多么的重要。严格地从上面所给定义的含义来看，匈牙利的政府与工会也许都不能够被视为是有效能的或者是有力量的。对安托尔政府中的改革派技术官僚集团来说，上述说法可能更为真确。然而，他们却能够谈判达成并签署一项协定。从和平解决社会政治冲突与为改革事业提供操作空间的角度来看，这却是一种胜利。
安托尔政府中的财经技术官僚的力量肯定是相对的。也就是说，改革集团的政治能力与组织能力可能较弱，但与它的任一对手相比，它仍然是更有力量，而且有着更好的愿景和专业技能，更为团结的官僚队伍以及更强的能力。对工会的力量也可以有类似的评价。尽管匈牙利工会的力量不强，不过与他们在民间社会中或者处于工会运动边缘地位的激进对手相比，它们—尤其是匈牙利工会全国联合会—要有力量得多。正是它们在政治上与组织上的相对力量使得它们成为冲突解决中的有吸引力的一方。
对政府与工会力量的评估也必须相互参照对方的能力。参与谈判各方对他们自己以及对方力量的感知有重要影响。在它们各自所在的政治与组织环境中，一个弱势但相对能干的政府与一个弱势但组织相对较好的工会运动互相使对方更有力量并具有合法性。安托尔政府的财经技术官僚与匈牙利工会全国联合会是协定中最重要的角色，而且相应地也正是他们从协定中获益最多。换一种说法就是，政府利用其与工会的协定作为挡箭牌，以使其在制订经济政策时免受来自政党及激进公民组织的压力。同理，工会则利用它们与政府的协定以强化它们对会员实施垄断控制的努力，解决工会运动内部的冲突，并排挤对立的公民社团。
政策风格与公民社会的发育
根据一种广为流行的观点—它主要基于第只世界的经验，但在东欧国家的环境中也形成了这样的观点，在经济政策的决策风格与可持续的民主体制的前景之间存在着紧密的联系。这其中的假设是，一种‘“封闭式的”、“命令式的”经济改革方式可能会阻碍公民组织在与决策者互动过程中的成长，并因此而阻挠民主体制的发展。命令式政策被认为是不利于“战略性力量”的发展，而“协商达成”或“谈判达成”的政策则被假想为会以下述方式推进民主化进程：促进公民组织的发展、有助于清晰地表达和提出政策上的要求并有助于社会参与某些方面的经济转型。
对匈牙利的案例研究提供了一个对这些假设进行批评性反思的机会。我认为，对经济政策决策上的‘+命令式”和“协商式”风格以及它们各自对公民社会发育的影响进行简单的、两分法式的比较可能并没有什么意义。然而，这一点可能是对的，即每一种政策风格预先就决定了某些公民组织会取得胜利，并同时使另外的组织导致失败。不过，在不同的条件下，两种政策风格可能都会支持或限制作为制度化民主体制基础的公民社会的发展。
某些新自由主义的调整战略多少会考虑某种人道主义的优先安排：在确定作为政策目标的社会群体时倾向真正的穷人。有许多证据表明，这些战略可能会造成一群组织化的、富有效率且能干的草根组织(GROs)和非政府组织(NGO)，而后者专门用于分配社会性基金—主要是在地方。这可能在经济需求和政治发展方面都会产生积极影响。不过，人们几乎不会怀疑，由于新自由主义的政策一般会限制其他公民组织在再分配决策上的影响力，它们通常对后者—尤其是工会—不利。
可是，正如匈牙利的情形那样，上述策略方式也并非完全不同于互动式的、“新合作主义的”经济决策风格。代表着协商式经济政策决策风格的匈牙利1年社会协定并没有让整个民间社会都参与进来。一些公民组织受到邀请，而另外的人则被排除在能影响经济政策制订的圈子之外。前者获得了合法性、组织化发展的推动力以及代表权，而后者却被“协商式的”方法边缘化。具体而言，通过将行业工会和商业协会这些社会上的传统伙伴纳人谈判过程，协商式的政策方法在有关政策的讨论中只是容纳了组织化的公民社会的其中一部分，却将许多政治势力相对较小的社会团体排斥在外。
这一案例研究为上面描述的第二种观点提供了一些经验事实上的支持。首先，我已经讨论过，即使安托尔政府—它通常都希望自己去主导经济政策—在1年秋天采取措施以展开政策方面的协商，而且还存在着激烈的有组织的抗争，某些民间的要求是如何被置之不理而某些公民组织又是如何被排除在经济政策的讨论之外的。
其次，并不是只有政府才会疏远公民组织及其要求。在它们争取合法性和独占性的斗争以及完全控制会员的努力驱使下，匈牙利的工会们并不欢迎对立的社会代表人物参与经济政策的决策。工会采取措施将他们排挤出去，然后就忘记他们的要求。
再次，后来，人们看到政党也采取了类似的防御性和排他性的做法。
最后，这些研究结果可能确证了分析处于转化过程中的、随局势而变化的政治一制度机制的重要性。而经济政策决策的风格就通过这些机制影响到具体的公民社会，以及广泛意义上的民主化过程与国家一社会的关系。对冲突的态势以及通过谈判达成的解决方法也可以有不同的解释。
“边做边学式的”民主
如果有人提出这样一个问题：我所描绘的事件是否有助于改善匈牙利民主体制制度化和稳固化的前景，那么答案将是积极的。有一点是清楚的，即从1992年11月到1993年1月，巩固过程所面对的危险威胁被消除了。
在解决冲突过程中所获得的第一项成果是，在巩固利益协调理事会作为下述事务主要的制度化论坛方面取得显著进展：重建政府、劳工和商界的关系；讨论和谈判会带来严重分配后果的政策改革事项；以及在必要时解决全国范围内的政治冲突。利益协调理事会的整合有助于稳定成长中的民主体制，因为它在利益集团组织、行政部门和立法机构之间形成一种暂时的权力平衡。不过，它的另一个政治含义在于将政治权力从民主机体中转移出来给予一个合作式机构。
与此类似，如果现有的民主机制受到直接民主—全民公决的诉求—的挑战，宪法法院的经过强化以后的裁决权可以维持现状。而在成熟的民主体制中，宪法法院的这种裁决权比较少见。
上面这两种现象都符合匈牙利的现在看来已成为传统的模式：“以非民主的方式”培育民主体制。匈牙利以谈判方式确定的转型过程中的其他里程碑式的事件有：反对派圆桌会议与共产党在1989年秋天达成的协议，以及匈牙利民主论坛—主要的联盟党—和自由民主人士联盟(SZDsz)—主要的反对党—在1990年选举后达成的协定。匈牙利社会主义党与自由民主人士联盟在1994年选举后达成的联盟协议冲淡了选举结果(它使社会主义者成了绝对的多数党)，并且形成一种共识型治理方式—这种治理方式使得联盟中的小党在所有重要议题上都有否决权。另外，在1994年，一项新的社会经济方面的总协定是可能的，尽管它后来被遗弃。
1992——1993年的社会政治冲突的另一个后果是社会大众认识到，民主体制在排斥与接纳之间形成一种平衡，而且使那些受接纳的人与被排斥的人区分开来的因素是：他们各自相对的政治权力与组织化水平、具体的政治与制度条件以及总的经济形势。公民们也必然认识到，他们并不能按照他们的意愿随时因政府被指控为是缺乏对社会的敏感而惩罚它。
另一个重要的教训是，强化与完善民主体制运作规则有重要价值。
“生活在贫困线下的人联盟”提出的全民公决要求促使匈牙利的政治人物继续维持其对现有民主制度架构的承诺，而这种架构只为直接民主提供了有限的空间。类似地，冲突强化了宪法法院在匈牙利民主体制巩固的过程中作为最终仲裁人的具体的转型作用。显而易见，诸如此类的学习过程是民主体制巩固过程的不可分割的一部分，并有助于引导社会超越因体制性变革而产生的“非系统性”失衡状态以及“变易不居”的局面。
即使人们接受上述这些关于巩固政治体制的看法，他们可能还会问，在匈牙利该当巩固下来的是何种体制。更准确地说，人们可能会质疑：在排斥与接纳间形成平衡的过程是否过于匆忙与缺乏包容性？维持下来的现状是否没有不必要地将人数众多的社会群体排斥在外？以及巩固机制是否足以让“民主体制的自由因子”发挥作用？提出这些问题的人包括奥唐奈，阿库尼亚和史密斯，和其他一些理论家，他们当时在对第三世界国家新出现的各种民主体制进行概念分析。
迈向“双重民主机制”的政权？
1992年秋季讨论最热烈的是下述这些有关包容和排斥的问题：社会大众对经济决策的控制，对民主体制的直接参与或者通过代表机制的参与，以及民主机制的创立过程。毫无疑问，在确定一种分类方法时，某一民主体制所内含的包容性与排他性特征非常重要，足以成为其中重要的决定性因素。
在卡洛斯•H，阿库尼亚和威廉•C.史密斯最近所详细阐明的一种分类方法中，他们基本上按照民主体制的目的、坚持的方向以及包容社会性势力的能力来对后者进行分类。根据民主政府在应对因经济绩效改善而产生的日益恶化的社会冲突时所采用的典型方式，阿库尼亚和史密斯区分了不同类型的民主体制。他们描述了三种具有持久性的场景：分裂且具有排他性的民主体制(在经济上采行新自由主义方针)，具有包容性的民主体制(有强大的势力集团与持积极干预立场的政府)和双重民主体制。我不会评价整个分类方法的适应性，相反，我想要考察该分类标准中的第三种类型：双重民主体制。根据这两位作者的见解，对大部分拉丁美洲国家来说，双重民主体制是最可能出现的结果。
阿库尼亚和史密斯这样解释道，双重民主体制建立于统治精英与具有战略意义的少数反对派所结成的联盟之上。其目的是：“通过分解和摧毁他们集体行动的能力，将剩余的多数社会力量排除在外。”资源分配的不平等强化了这种关于国家权力的双重逻辑；只有作为盟友的部分商界团体及有组织的劳工才会获得好处。这两位作者承认，“所有体制都在某种程度上显示出这一双重特性，因为每一种包容性战略必然都意味着会有排斥。使双重民主体制区别于其他体制的是：被排斥的人数对被接纳的人数的高比值，该体制的稳定性对这一比值的依赖，和主要政治势力想要维持这一比值的意图”。
上述解释似乎相当符合我这里描述的匈牙利的情况。尽管对1年社会协定(经济上的和政治上的)真实后果的准确评估尚需要进一步的深入研究，相关证据似乎支持这样一个论断：该协定只将具有战略意义的少数包容在内，而将大部分社会力量排除在外。无需估计受排斥与被包容的人口各自所占的比例，在这里回想一下以下各点就够了：协定精英色彩，参与者的组织架构，他们各自对其对手的态度以及数量巨大的感觉被“排挤在外”的人。
安托尔政府并没有总是像在1992年那样试图推行包容式政策。在1990年和1991年，其政府没有进行任何重要的社会性对话。相反，它试图将其他社会势力的集体行动能力彻底摧毁。在经过很长的一段时间后，当匈牙利工会全国联合会这一最大的劳工联合组织威胁举行罢工时，其会长山多尔，纳吉才通过与总理约瑟夫•安托尔的个人协商被“接纳进来”。在这种情况下，按照阿库尼亚和史密斯的说法，政府在1992年底之前态度的变化可以被解释为是分裂的排他性的民主体制向双重民主体制的转化。不过，以下几种情况使得双重民主体制的概念可以根据匈牙利的经验加以提炼和修正。首先，在匈牙利的经济局势开始改善之时，匈牙利政府还没有转向“双重民主体制下的”(即有选择性的)包容性做法；相反，它是在严重经济危机时期开始这么做的。其次，虽然社会紧张情势肯定有所加剧，令人怀疑的是，这种紧张局势在多大程度上导致政府改变其态度。尤其是，是什么样的具体的冲突使政府采取一种更有包容性的政治立场？
我们知道，“危机”和“冲突”本身并不是总能解释清楚那些受其影响的人的反应，更为不可能的是，它们会预先决定某种局势的后果。根据对欠发达国家有关经济稳定与调整的政治生态的研究，可能对政府的决定性措施的时机、内容和风格产生更大影响的是对(经济)危机的认知，而不是危机现实本身。对社会冲突以及社会政治危机来说，这也没有什么不同。在将阿库尼亚和史密斯的有关民主体制对社会政治冲突加剧的反应的分类方法作为一种分析工具加以改进时，将对冲突的认知融人这种分类方法可能是有益的。
从比较的观点来看，在直到目前为止的整个转型时期，所有中东欧国家(包括匈牙利)社会政治冲突的总水平相当低。尽管匈牙利的冲突在1992年期间肯定有所增强，它们一定还没有达到安托尔政府无法消解的程度。政府对严重紧张局势的认知及其参与解决冲突的方式依旧没有改变。为什么？正如我前面所说明的那样，政府对危机的认知基本上是政治性的。由于担心在偶尔爆发的社会抗议的同时会伴随着议会中的抗议性投票以及联盟和主要联盟党的分裂，对前者的担优大大升高了。
虽然阿库尼亚和史密斯将民主政府和政府精英的态度作为一种可以解释民主体制所具有的包容性与排他性特征的主要因素，匈牙利的情况表明，决定谁会被排斥以及谁会被包容或者如何以及在多大程度上会出现这种种结果的，并不总是或者仅仅是政府。
在1992年，匈牙利的政府并不完全反对将绝食罢工者的要求纳人补偿一揽子方案中。政府也没有选择将利益协调理事会作为谈判的核心场所，并借此将“生活在贫困线下的人联盟”及其盟友排除在外。相反，从事排挤他人这种“肮脏工作”的是工会，而在全民公决这件事中，政府甚至对将要发生的事都没有多少发言权，而且是政党将它们的对手排挤出去的。
因此，在对“双重民主体制”的概念进行进一步的详细说明和完善时，匈牙利1992年社会协定这一案例可能提供了另一个侧面。如果想要理解双重民主体制的动机、机制及其中受排斥和被包容的人的不同比例组合，将以政府为中心的解释与以社会为中心的解释结合起来可能是至关重要的—后者集中关注相对自主的过程、条件和争斗，及它们在公民社会与民主品格发育中所造成的后果。我已经试图在这整本书内说明，对后共产主义时期现实的社会中心论式的观点是如何可能丰富对其的理解的。
如果一种体制在经济困难的形势下向着民主体制—即使仅仅是一种“双重民主体制”—迈进，这可能意味着，政府精英将试图和那些将来可能会被挑选来与他们分享部分权力的人共同有选择地做出有关下列事项的详细决策：将该国的普通公民及潜在对手排除在外的方法、手段和行动，以及被排除出去的人的比例。来源: 《抗议与忍耐的政治经济分析》节选2009年5月
