内容提要: 公民监督权是我国《宪法》第41条规定的一项独特的基本权利，也是一个综合而复杂的权利体系。公民监督权的各项权利的同质性决定了其作为同一类基本权利而存在，异质性则蕴含着公民监督权体系的复杂性。作为权利体系独立存在于我国《宪法》中的公民监督权具有重要的宪政价值和现实意义。合理建构这一体系是实现其宪政价值的必要条件。
关键词: 公民监督权/权利体系/宪政价值/权利群/基本权利
2010年国务院《政府工作报告》提出要“创造条件让人民批评政府、监督政府”。[1]批评和监督政府是我国现行《宪法》明确赋予公民的基本权利，也是我国《宪法》所直接规定的一项独特的基本权利。《宪法》第41条规定所包含的批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得国家赔偿权构成了我国公民监督权体系的核心内容。实践中，批评和监督政府的方式和手段是丰富多样的，而且往往被交织行使和综合运用。在这样的背景下，如何认识公民监督权体系及其宪政价值，如何实现这一权利体系的宪政价值就成为值得深入探讨的问题。
一、公民监督权：一项独特的基本权利
在我国，公民监督权的概念并非从来就有。我国宪法和法律中至今也未明确使用这一概念。新中国成立后，我国学者从批评权、建议权等权利中概括出了公民监督权的概念，其通常见于宪法学教科书。[2]使用公民监督权概念的目的是为了同国外和我国近代以来使用的请愿权等概念相区别，因为建国后历部宪法和法律都未再规定请愿权。“这一概念装置确切地表达了一种惟名式的纯真而又豪迈的理念，即：在人民成为国家主人公的时代，承认人民的请愿权在理论上是自相矛盾的，而‘监督权’这一用语则可超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家作主的宪法理想。” [3]可见，作为新中国成立后的一个全新概念，公民监督权充分体现了人民当家作主的制度设计的理想。从我国《宪法》的规定来看，公民监督权与平等权、政治权利和自由、宗教信仰自由、人身自由、人格尊严、住宅不受侵犯、通信自由和通信秘密受法律保护等都是与民主权利密切相关的公民权利，是现代民主国家从宪法的高度赋予处于弱势地位的公民对抗国家权力不法侵害的权利。这些权利相互配合、协调和补充，构成了完整的公民对国家权力的监督和权利救济体系，它们在本质上与宪法规定的民主权利一致、一体，但又有自己独特的内容和价值。美国法学家庞德说过：“在法律史的各个经典时期，无论古代和近代世界，对价值准则的论证、批判或合乎逻辑的适用，都曾是法学家们的主要活动。”[4]将现行《宪法》第41条中的六项权利提炼为公民监督权，作为我国基本权利体系中一项独特的权利，其存在的理由和价值在于其不可取代和不可缺乏性。
与公民监督权概念相近的对《宪法》第41条所规定权利的其他定性和表述还有“参政权”、“请愿权”、“诉愿权”、“陈情权”和“请求权”等。“参政权”说认为，批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权、取得国家赔偿权属于公民的参政权。[5]毫无疑问，批评权等六项权利具有明显的政治参与性，是除了选举权、言论、出版、集会、结社、游行、示威自由之外最能体现公民和国家之间关系的基本权利，但参政权这一概念在宪法学上是一个不确定的概念。我国宪法体系强调狭义的政治权利和自由的概念，并以此与刑法中的剥夺政治权利和自由的刑罚手段相衔接。公民参与政治的手段和途径是非常广泛的，把批评权等六项权利归为参政权系列，忽视了其在救济的目的和监督的效果上与参政权相比的独特性。另外，取得赔偿权和申诉权基本上不属于政治性权利，将其归类为参政权是不周延的。
“请愿权”说认为，批评权等六项权利是请愿权的观念发展形态，也就是在实质上属于请愿权，“从这六项权利来看，‘监督权’基本上仍近似于或相当于传统宪法学上所说的请愿权，即人们对国家或其他公共机关就一定事项而提出希望、不满与要求的一种权利”。[6]在现代社会，请愿权是指公民为了维护自身权益或团体利益、公共利益，就特定事项向有关国家机关表达意见，要求其为或不为一定行为的权利。请愿权在权利的司法救济制度尚未完善、人民的参政权受到限制甚至言论自由也未完全确立的时代曾经具有重要意义，但随着上述权利保障制度的完备，其重要性日渐式微。批评权等六项权利可归为请愿权的范畴，但是请愿权并不限定于这六项权利，从请愿权的定义不难看出，集会游行示威自由也包含在请愿权的范畴之中。显然，请愿权的范畴大于我国《宪法》第41条规定的批评权等六项权利。
广义的诉愿权顾名思义是指公民向国家机关诉说自身的冤屈或愿望，并要求有关国家机关予以处理或解决的权利；狭义的诉愿权是指特定的行政相对人因行政机关之违法不当的行政处分，致其权利和利益受损害时，在一定时间内，请求有权管辖机关依据一定程序，审查该处分的妥当性而为一定解决的权利。就广义的诉愿权而言，批评权等六项权利符合其定义要求，但由于学界几乎都从狭义的角度理解诉愿权，也就是从行政法的角度使用诉愿权的概念，[7]因此，批评权等六项权利不能整体地被诉愿权取代。
陈情权是指公民对于各项权益的维护，认为有向国家机关表达意见，请求国家机关为一定作为或不作为的意思表示的权利。陈情权行使的范围较广，在我国台湾地区，陈情权一般指请愿、诉愿和诉讼以外的人民反映意见和要求的权利。[8]陈情权与申诉权、控告权比较接近，但主要是旧中国和我国台湾地区当今的用法，在我国大陆地区很少使用。
请求权是指公民为自身利益请求国家有所作为或利用国家设施以及要求国家给付的权利。请求权是一个在民法学上广泛使用的概念，公法上的请求权具体包括国家赔偿请求权、国家补偿请求权和裁判请求权。除了取得国家赔偿权外，申诉权和控告权既包含裁判请求权，又可以作为要求国家补偿的手段。但批评、建议和检举权并不包含在请求权之中。
综观上述对《宪法》第41条所涉基本权利的各种概括，并结合我国《宪法》对国家制度和公民基本权利体系的整体安排，可以发现没有一种概括比公民监督权的概念更能够体现出立宪者的充满豪情的制宪意图，并折射出该权利内容的民主理念和人民当家作主的理想。公民监督权是在我国人民代表大会制度基础上的接近于请愿权、诉愿权、参政权等概念，但在内容上明确具体、在行使上开放丰富的更符合中国国情的一项独特的基本权利。
二、公民监督权：一个综合和丰富的基本权利体系
建国以来我国历部《宪法》规定的公民监督权的具体内容不断发生变化。1954年《宪法》在规定了公民的各项基本权利后的第97条规定：“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。” 1975年《宪法》尽管简单，公民基本权利的条文甚少，但也规定了公民的控告权。1978年《宪法》增加了“公民在权利受到侵害的时候，有权向各级国家机关提出申诉”的权利。现行《宪法》将该条款的规定扩展到批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得国家赔偿权等六项权利，并且给国家机关设定了相应的义务，即“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。可以看出，《宪法》对公民监督权内容的规定呈现出强化的趋势，并且逐渐发展为一个综合且复杂的权利体系。这体现出立宪者在公民权利设定时不断加强对公共权力监督和约束力度的取向。公民监督权内容的不断丰富和充实还与公民监督权赖以存在的制度背景密切关联。彭真在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说：“宪法修改草案关于公民的基本权利和义务的规定，是《总纲》关于人民民主专政的国家制度和社会主义的社会制度的原则规定的延伸。我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民享有广泛的、真实的自由和权利。”[9]现行《宪法》对公民监督权的确立较多考虑了与我国人民民主的国家制度的关系。它甚至被当成这种优越的制度在宪法中的自然延伸。随着新中国在民主政治建设上的不断进步，公民监督权的内容自然也不断强化和发展。
公民监督权作为一个综合和丰富的权利体系，还体现在其各项权利在性质上的复杂性。其各项权利在特性上既有相同点，也有不同之处。它们的同质性决定了其作为同一类基本权利而存在，具体表现为：(1)公民监督权就监督主体、监督对象和监督事项而言具有广泛性；(2)公民监督权具有鲜明的参与性特征，公民行使监督权表明了公民对于国事的参与和关心，而国家机关的处理或答复也体现了对公民主体地位的尊重；(3)公民监督权具有目的上的纠错性，公民行使监督权是为了维护自身权益或公共利益而督促有关国家机关予以改正和纠错，通过公民的外部监督和压力，保证国家权力在合理合法的轨道内运行，防止公共权力的专横与腐败。公民监督权因各项具体权利的目的、方式和结果的不同，具有各自的特性，这种异质性蕴含着公民监督权体系的复杂性。它具体表现为以下几个方面：(1)批评权、建议权、控告权、检举权的行使具有公共性，批评和建议的事项可以与公民自身利益有关，也可以无直接关联，而只是出于对国家机关的活动的关心，控告和检举是针对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行的，但并未要求公民是违法失职行为的直接受害者或利益相关者；(2)申诉权和取得国家赔偿权具有明显的目的上的救济性，该公民必须是国家机关及其工作人员相关行为的直接利害关系人，其目的在于公民对自身利益的救济；(3)批评权、建议权、检举权具有政治性；相比于申诉权和取得赔偿权具有明显的目的上的救济性，批评权、建议权、检举权可以是公民参与政治的权利，属于政治性的权利，控告权的政治性处于中间的游离状态，针对国家机关或其工作人员的各种违法或失职行为的控告权属于政治性的权利，针对国家机关或其工作人员对其个人合法权益的不法侵害的控告权则属于非政治性的权利；[10](4)申诉权、控告权、检举权、取得国家赔偿权具有强制性，强制性是就公民权利的行使对受理机关法律上的约束力而言的。申诉权、控告权、检举权、取得国家赔偿权是一种明显具有刚性色彩的特殊表达自由，有关国家机关必须予以受理。
公民监督权的具体内容既有以上性质上的不同，还存在着结构上的差异，即有着政治性权利和非政治性权利、实体性权利和程序性权利等交叉的状况。批评权、建议权：检举权具有政治性，其他三项权利的政治性不明显。在宪法的基本权利体系中，公民监督权的性质具有一定的程序意味，它是为实现其他宪法权利而存在的一种权利，是获得权利救济的权利。《宪法》第41条的公民监督权条款既未紧随第34、35条政治权利之后被当成广义的政治权利或参政权来规定，亦未在各项实体性权利规定之后作为获得权利救济的权利予以规定，原因在于这些权利行使对象的同一性，即都是针对国家机关及其工作人员的监督手段。监督目的、手段和方法上的多样性造就了公民监督权体系的综合性和复杂性。
从权利行使的后果上看，公民行使批评、建议、申诉、控告、检举等权利起到了对国家机关及其工作人员监督的作用，但公民行使这些监督权还需要其他基本权利的配合，在基本权利体系中的言论、结社、集会、游行、示威、通信、罢工（我国现行《宪法》未规定）和文艺创作等自由既是公民行使监督权的途径和保障，也有着与批评、建议等权利相同的监督效果。当公民监督权通过其他基本权利方式行使时，其又呈现为一个开放的权利体系。从宪政层面而言，广义的公民监督权既包括《宪法》第41条所涵盖的权利，还涉及到言论、结社、集会、游行、示威、通信等自由。可见，公民监督权是一个权利群，是集合了诸多相关权利的庞大权利体系。
三、公民监督权体系的宪政价值
作为权利体系而独立存在于我国宪法中的公民监督权具有重要的宪政价值和现实意义。我国在传统上有着根深蒂固的“官本位”意识。就民众而言，数千年来形成的以义务为导向的传统价值体系难以在短时间内得到彻底改变。尽管随着市场经济体制的培养和成熟，我国公民的民主、平等和主体意识有所增强，但保守的文化底蕴同与公民权利全面发展相适应的权利文化在相当长的时期内还存在着激烈的冲突。公民监督权的根本目标即在于以积极的方式对国家权力施加约束或以消极的方式保障公民免受国家权力的侵犯并得到救济，以实现促进社会正义、规范权力运行、保障个人自由、维护政治秩序的宪政价值。然而仅凭某个单一的公民监督权利不足以约束强大的公权力，只有在公民监督权体系范围内的各项权利相互配合并有效行使，正义、秩序和自由等公民监督权的宪政价值才能得以实现。
正义是人类社会普遍认同的价值目标，它具体表现为社会正义，即社会制度的公正性、合理性，其核心是社会分配制度的公正性问题。公民监督权的正义价值在于通过规范政治生活和制度安排达到平等、民主和保障人权的目标，它反映了宪政民主国家的政府和人民对政治正义的要求，具体体现为对人民主权充分实现、国家权力合理配置与制约、强大的国家权力与弱小的公民权利之间平衡关系的维持的强烈愿望。在制度安排上公民监督权的正义价值表现为，每个公民在把国家权力转让或委托给国家机关后，并不意味着被动和单向地受国家权力的支配。国家权力的强大以及行使者的少数性决定了其对社会利益进行分配并不总是公平正义的，甚至多数时候是非正义的。当政治形式是少数服从多数时，社会利益和预见利益的分配，往往能够满足或相对满足大多数人的利益要求，否则，多数人共同行使监督权的压力无疑会导致权力的行使者调整利益分配政策。然而，宪政更高的价值目标是对少数人即弱势群体的公平合理的对待，其终极目的在于重视人的尊严、保障每一个公民的宪法权利。除了建立违宪审查制度对规范性文件的公平合理性进行审查以制止其对弱势群体的法律歧视外，以权利群形式存在的公民监督权可以保证弱势群体借助于国家机关之间的制衡关系，“对抗”国家机关工作人员的违法失职行为，使得权利易受侵犯的弱势群体有自我保护的能力。诸多的公民监督权可以满足公民在行使政治权利和自由以外，以个体的形式影响监督政府、保护自身权益的需要，以保证社会的整体正义和社会成员间利益分配的个体正义。监督权利的行使在客观上也会促进社会公平与正义。
有组织的政治社会必然会产生秩序。政治秩序的产生方式有两种：一是压制型秩序；二是协调型秩序。近现代宪法是为了满足协调型秩序建构的需要而产生的。[11]从理论上来说，宪法秩序应当是一种正义的秩序，即宪法的制度安排应当充分体现正义的要求。宪法通过确立一定的宪政制度和民主机制，构建起以公民民主权利为起点和归宿的宪政秩序，解决宪政社会中权利与权力、社会与国家之间的矛盾，保障宪政社会的平衡、稳定和长期发展。公民监督权的秩序价值主要表现为：(1)公民监督权试图确定人民对政府的主导地位以及公民的自由和权利对国家权力的优势地位，在宪法规定了公民、团体、政府及其各职能部门的权利、权力、义务与职责后，通过公民监督权利和国家监督权力的双重配置方式，来实现各个社会主体在政治社会中的角色定位，这是建立稳定而有序的政治社会的基础；(2)公民监督权的存在可以保证国家权力的行使范围、方式和程序严格遵守宪法和法律的规定，要求政府必须对其权力行使的政治后果向公民负责，及时调整权利、权力之间的制约、协调关系，从而推动宪政秩序的良性发展和进步。
正义的法律制度必然赋予公民广泛的自由，“法律是肯定的、明确的、普遍的规范，在这些规范中自由的存在具有普遍的、理论的、不取决于个别人的任性的性质”。[12]公民监督权是人民对官员行使权力的有效控制，人民将权力委托给国家机关及其官员，并不等于人民对权力的放弃，更不是权力的丧失。人民可以而且应当随时以国家主权者的身份监督国家权力的行使，并运用各种监督手段影响掌权者的行为。公民希望宪法和法律赋予的自由能够如愿地实现，但国家权力和公民权利之间存在的张力不会自动满足个体对自由的愿望。如果国家权力得不到有效的约束，任何人的自由都会化为乌有。当自由得不到制度或政府的保障时，当自由遭到来自国家权力的侵犯时，公民将通过监督权的自觉和频繁使用促进国家制度的创新、国家权力的收敛和国家机关的守法，以捍卫宪政和法律制度的正义价值。
四、公民监督权体系的合理建构
公民任何一项监督权利的行使必然会涉及到公民监督权体系中其他相关权利的运用。缺乏其他权利的配合，公民监督权将会寸步难行。当前我国公民监督不力的原因并不仅仅是《宪法》第41条所规定的监督权利内容本身的问题，而更在于公民监督权体系中的配套权利不够完善和顺畅。只有从权利体系的视角分析公民监督权实现的条件，才能准确把握问题的症结。公民监督权体系由核心权利群和外围权利群构成。核心权利群包括批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得国家赔偿权等，外围权利群涵盖言论自由、出版自由、结社自由、集会游行示威自由、通信自由和文艺创作自由等宪法规定的基本权利。外围权利群既作为独立的宪法基本权利而存在，又是广义的公民监督权内容，更是公民监督权有效实现的最为重要的条件。
在公民监督权行使的目的上，既有为了直接监督国家机关及其工作人员的活动而行使批评权、建议权、检举权，也有为了维护公民自身权益却间接地监督了国家机关及其工作人员而行使的申诉权、控告权、取得国家赔偿权。批评权、建议权和检举权是偏重于实体性的权利，一般需要借助于言论、出版、通信和文艺创作自由予以实现，而言论自由等基本权利行使的目的在多数情况下同公民监督权基本上是一致的，即公民可以通过行使言论、出版和文艺创作自由等基本权利影响和监督公权力的运行。因此，保障公民监督权的实现首先必须进一步加强对言论、出版、文艺创作自由的保障力度。申诉权、控告权和取得国家赔偿权是偏重于程序性的权利，应通过完善相关的程序规则和制度确保公民诉求的渠道通畅。当前公民信访中发生的不符合法律规定甚至偏激和违法的现象往往与申诉、控告机制的不够健全和完善紧密关联。总之，无论是公民为维护自身权益还是出于公共利益考虑而行使监督权，只有激活宪法赋予公民的言论出版等自由，才能保证人民监督政府富有实效。
在公民监督权行使的方式上，既有以个体的方式对国家机关及其工作人员进行监督，也有以群体方式进行的监督。个体监督受人员分散、信息单一、力量单薄、缺乏组织性等因素的制约，往往难以发挥监督的效能。群体监督是一种有组织的监督，其监督效能显然要大大高于前者。在计划经济时代，整个社会处于高度的组织化状态，公民提出的批评、建议等可以通过组织的形式进行。在多元民主理论的代表人物达尔看来，市民社会客观上存在着不同的利益和不同的意见，应当允许各种相互对立的利益集团通过各种途径参与政治生活，影响政治决策。达尔认为，个人在权力面前是无能为力的，个人只能成为组织或利益集团中的一员来参与政治。“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西，至少在大型的民主制中是如此。一旦民主的过程在诸如民族一国家这样大的范围内被运用，那么自主的社会组织就必定会出现。而且这种社会组织的出现，是为民主过程本身运作所必需的，其功能在于使政府的强制最小化、保障政治自由、改善人的生活。” [13]托克维尔则认为，对国家抱有怀疑的态度而且认为自愿者组织以及他们公民参与的能力是公民权利和权力的重要来源。[14]通过组织化、社会化的监督，可以提高公民监督的力度，加强公民的参与意识。组织化的监督，必然依赖于公民的结社自由这一公民监督权体系中的外围权利。因此，在推进我国公民监督政府的过程中，应当本着人民当家作主和以人为本的精神，从我国国情出发，借鉴国外成功经验，进一步完善保障公民结社自由的法律制度，调整与改革政治社团监督的内容和形式，使公民能够通过社团等组织化的形式有效地监督政府。
在公民监督权行使的手段上，既有较为温和、理性和有序的监督行为，也有较为激烈甚至影响社会秩序的监督手段。社会稳定和经济发展的大局要求鼓励公民有理有节有序地行使监督权利并为此创造充分的条件。但是，改革开放以来，我国的经济和社会生活发生了重大而剧烈的变革，公民的权利和利益受到侵害的事件也时有发生，较为激烈并产生一定社会影响的监督行为在逐渐增多。例如，公民通过行使监督权利体系中的外围权利如集会游行示威等自由反映诉求、表达不满。这在2007年厦门市民为抵制PX化工项目和2008年上海市民为磁悬浮铁路项目而进行的“集体散步”事件中有着清晰的表现。这种监督方式有着触发群体性事件并造成社会不稳定的风险，其原因又可以归结为公民监督权体系中核心权利的低效和不畅。其实，与其让公民无奈地借助于集会游行示威对政府进行监督，不如在公民监督权体系中核心权利实现的制度建设上下功夫，切实保障人民群众通过这些有效、温和的途径和方式监督政府的权利。
注释:
[1]温家宝：《创造条件让人民批评政府、监督政府》，资料来源：http://www. chinanews. com. cn/gn/news/2010/03-05/2153745. shtml，访问日期为2010年3月5日。
[2]参见许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1989年版，第408页；俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1999年版，第246、247页；韩大元主编：《宪法学》，高等教育出版社2006年版，第310页。
[3]韩大元等：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第406页。
[4][美]罗·庞德：《通过法律的社会控制法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，商务印书馆1984年版，第106页。
[5]参见魏定仁等主编：《宪法学》，北京大学出版社2001年版，第419页。
[6]韩大元等：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2004年版，第405页。
[7]参见杨海坤：《大陆行政复议制度与台湾诉愿制度之比较》，载《社会科学》1995年第2期。
[8]参见吕丁旺：《论人民陈情权》，台湾“国立中正大学”法律学系研究所硕士论文，2004年提交，第14、15页。
[9]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民日报》1982年12月6日第1版。
[10]参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第232页。
[11]参见朱福惠主编：《宪法学原理》，中信出版社2005年版，第16页。
[12]《马克思恩格斯全集》（第1卷），中央编译局译，人民出版社1956年版，第71页。
[13]刘军宁等：《市场逻辑与国家观念》，生活·读书·新知三联书店1995年版，第164页。
[14][美]海伦·英格兰姆、史蒂文·R．史密斯编著：《新公共政策—民主制度下的公共政策》，钟振明、朱涛译，上海交通大学出版社2005年版，第173页。
出处:《华东政法大学学报》2010年第3期
