大众传媒被称为美国的“第四权力”,在美国的权力监督方面发挥了巨大的作用。对这一问题的关注,可以为我国民主政治的建设提供一些有益的借鉴。新闻自由的理念和强有力的法律保障是“第四权力”形成的前提;公民的政治参与意识和政务公开的法制化是“第四权力”形成的基础;大众传媒的自律是“第四权力”形成的关键。

大众传媒在美国的权力监督方面扮演着极为重要的角色,发挥了巨大的作用。“在美国,没有任何国会的重大立法,任何国外冒险,任何外交活动,任何大的社会改革能够成功,除非新闻界准备好了公众的思想。”[1](P185)”因此,大众传媒在美国被称为是在立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”,新闻记者更被冠以“无冕之王”。是哪些因素使原本属于“弱势群体”的大众传媒成为“无冕之王”和“第四权力” 本文试就此作一浅析。

一、新闻自由的理念和强有力的法律保障是“第四权力”形成的前提

大众传媒是大众传播媒介(Mass media)的简称,西方也称新闻媒介(News media)。大众传媒是传递新闻信息的载体,包括报纸、通讯社、广播、电视、新闻纪录影片、新闻性期刊及近来发展迅猛的互联网等。

在美国,大众传媒能够成为民主的工具,在权力监督中发挥不可替代的作用,是以对新闻自由的法律保障为前提的。美国大众传媒理解的新闻自由包括三个方面,即出版自由、报道自由、批评自由。如果没有新闻自由,在一个实行文字狱的专制社会,大众传媒的监督作用根本无从谈起,正如一位美国学者指出的:“不管民主的定义是什么,没有新闻自由,民主本身就无法存在。”[2](P390)

追求自由是美利坚民族的天性,为了自由,美利坚民族的先辈历经千难万险,从欧洲来到了北美;为了自由,美国人发动了独立战争,推翻了英国的殖民统治;为了自由,建国后的美国人把孟德斯鸠的分权与制衡学说在美国变成了现实,以分权和制衡的政治制度来捍卫自由,防止腐败;也是为了自由,1791年,美国宪法修正案第一条规定:“国会不应通过任何……限制言论或新闻自由的法律”。1925年美国最高法院在吉特洛诉纽约州案的裁决中,又把第一条修正案对言论出版自由的保障适用于各州。宪法是国家的根本大法,美国宪法修正案第一条的规定,为美国的新闻自由奠定了最坚实的法律保障。杰斐逊总统是个新闻自由的坚定拥护者。他说:若要我选择是要一个没有报纸的政府,还是没有政府的报纸,我会毫不迟疑地选择后者。[3](P32)在当代美国,经过数百年民主制度的培育,新闻自由的信念已经深入人心。阿特休尔指出:“的确,对第一修正案思想的信仰之根深蒂固,有如对宗教教义的信仰一般。以至于在美国,人们把它赞誉为‘美国生活方式’的本质性的一部分”,“我们能够很有把握地指出,美国公民的基本假设之一,就是认为民主制度之所以兴旺,某种程度上归因于新闻媒介传播的信息。”[4](P18~19)

由于宪法第一条修正案的保障,美国至今没有新闻法,出版报刊、书籍无须政府批准。在和平时期,政府不得对言论和出版物、对电台和电视台的节目内容进行“事先限制”(即“新闻检查”)。在战争时期,记者随军采访要得到当局批准,当局有权检查涉及军事调动和作战计划等报道。但记者对战事报道受到的限制还是很小的,战争一结束,一切限制随之取消。美国政府只能对言论和出版物进行“事后新闻检查”,追究责任,并根据有关法律禁止已发表的言论和出版物的传播,或以煽动叛乱罪、诽谤罪、诲淫罪等向法院起诉,用司法手段控制大众传媒。然而,特别需要指出的是:享有宪法解释权的最高法院在审理有关言论自由的案件时,对有关言论出版自由的宪法第一条修正案总是做出从宽解释,进一步完善了维护新闻自由的法律体系。

1923年,《芝加哥论坛报》报道芝加哥市政府破产的消息全部失实。伊利诺伊州法院在判决该报无罪时说:“宁可让一个人或报纸在报道偶尔失实时不受惩罚,也不能使全体公民由于担心受惩罚而不敢批评一个无能和腐败的政府。”[5](P132)

1925年明尼苏达州议会制定的一项法律规定:发表“恶意、丑闻和诽谤”或“诲淫”文章的任何报纸、杂志或其他定期出版物,可以由法院发出禁令禁止其继续出版。J·M·尼尔主编的《星期六报》因激烈批评政府官员的腐败和其他错误,被县当局根据上述州法从法院获得禁止该报出版的禁令。州法院认定该州法及法院禁令符合宪法。尼尔不服,向美国最高法院上诉。1931年,最高法院认为明尼苏达州法律禁止报刊的出版,是事先限制,“实质上是新闻检查”。基于这一理由,最高法院裁决明尼苏达州的法律损害第十四条修正案所保障的出版自由,因此违反宪法。

尼尔诉明尼苏达州案意义重大,它第一次宣布一个州的事先限制言论出版自由的法律违宪,从而防止了各州再制定类似的法律。保障了报刊对政府和官员进行批评的自由。

1960年3月29日,《纽约时报》刊登了民权领袖马丁·路德·金对包括蒙哥马利市在内的一些地方镇压黑人的谴责,蒙哥马利市官员沙利文起诉《纽约时报》构成“诽谤”。一审二审皆裁定该报诽谤罪成立,但最后联邦最高法院推翻了前面的判决,理由是:“我们认为,宪法保障要求有一项联邦的规则,来禁止政府官员因涉及其执行职务的行为(的指责)有损其声誉和有失真实而取得赔偿,除非他证明这种指责是出于‘真正的恶意’,即明知其言虚假,或满不在乎它是否虚假。”沙利文陈述的事实并不能证明《纽约时根》刊登那份广告怀有“真正的恶意”。

沙利文案确立了“实际恶意原则”。这一原则的含义是:除非能证明媒体存在着实际的恶意,否则对公职人员的报道即使有不准确的地方,也免受司法追究。而无论官方还是个人要证明媒体抱着“实际恶意”报道,那是极其困难的。

沙利文案为美国大众传媒对官员和政府的监督提供了法律支持。由于有了“实际恶意”原则托底,大众传媒进行调查性报道的胆子也就越来越大。从尼克松的“水门”丑闻,到里根时期的“伊朗门”事件,再到克林顿的性丑闻和今天的美军虐俘事件,大众传媒不断地抛出一个又一个的影响巨大的调查性报道。虽然大众传媒也不时地受到诽谤的指控,但其在法庭内外的败诉率却只有8%。

1971年6月,美国《纽约时报》和《华盛顿邮报》先后发表了美国国防部一批绝密文件的摘录,美国司法部以文件的公开发表会威胁国家安全为由,要求两家报纸停止刊载,但遭到拒绝。美国司法部遂向最高法院提出上诉,因为事关国家机密,多数人认为两报必败,但最高法院却出人预料地判决两报胜诉,理由是联邦:政府无法证明这种报导会给国家安全造成重大的、直接的损害,因此,宪法规定的言论和报导自由优先。最高法院通过“五角大楼文件案”,昭示了其维护宪法、捍卫新闻自由的决心。即使是在涉及国家安全这样一些敏感问题,政府也不能限制新闻自由。

综上所述,美国宪法以根本大法、实体法的形式明确保障了大众传媒的新闻自由,而最高法院的一系列判决,以程序法的形式将大众传媒的新闻自由落到了实处,这就保证了拥有巨大强制力的政府不可能限制新闻自由,从而使得大众传媒能够实实在在地利用新闻自由对政府的权力进行有效的监督。对此我们可以和斯大林时期的苏联作一比较,在字面上看,斯大林为苏联制定的1936年宪法几乎是民主权利的一个典范。但是,由于没有操作性的程序安排,这些“民主权利”全被虚化了,甚至出现集权专制,社会主义民主遭到了粗暴的践踏,公民的“民主权利”几乎被剥夺得一干二净。在这种状态下,大众传媒对权力进行监督是绝对不可能的。

大众传媒能够在美国的权力监督方面发挥巨大作用,还同它的私有特点有直接关系。美国的大众传媒具有四个特征,即私有、独立、集中和追求利润。这四个特征中,私有是最根本的。美国联邦和州及地方政府没有自己的报纸,两大政党也没有自己的机关报,这一点不同于其他西方国家。美国也没官方通讯社,在广播业方面,虽有受到各级政府资助的公共电台电视台,但是它们的数目和影响是不能同商业性私营电台和电视台相比拟的,这一点,也与一些西方发达国家不同。因为私营,所以孕育了独立的特征,由于大众传媒独立于政府和政党,不受政府和政党的控制,因而能成为监督政府的重要力量。

二、公民的政治参与意识和政务公开的法制化是“第四权力”形成的基础

大众传媒之所以能在美国政治生活中发挥权力监督的作用,是因为它是一定权力的代表或延伸。号称“第四权力”的大众传媒,实际上只是一种中介,它本身并没有什么权力。它只是起了一种“信息通道”的作用,即把各种经过其筛选和加工的信息以不同方式传递给广大社会成员。在这一过程中,大众传媒既满足了公众的知情权,也引导了大众的参与权。一般来说,大众传媒的报道引起了大众的高度关注和广泛参与,对公共权力的滥用和腐败现象口诛笔伐,形成巨大的社会压力,引起政府高度关注,促使司法机关秉公办事,对腐败分子及时依法严惩。“不怕你通报,就怕你见报”,就是人们对大众传媒监督作用的一种形容。

美国是一个没有贵族传统的平民社会。作为政治精英的美国政治领袖们都有草根情结,都经历了平民化之路。懂得让自己融入到平民当中,正是这种平民社会、草根政治,使得美国成了一个“参与式社会”。参与式社会特别强调社会成员个体的利益,并进一步认为在这个社会中,每一个社会成员都应该积极地参与决定他或她自身的命运。公民已经养成了广泛政治参与的民主意识,公民个人在不同程度上通过不同的形式广泛参与政治。参与的形式有参加选举投票,参加竞选活动,直接同议员和行政官员接触,参加政治上活跃的社团,以及抗议、示威、游行等。他们更愿意通过大众传媒来了解国家政治生活中的大事小情。据有关统计,美国成年人几乎把一半的业余时间用于看电视、听广播或阅读报刊。在这些所有的媒体工具中,电视最具影响力。60%的美国人说,电视是他们获得有关选举、政府和当前大事的信息主要来源。在所有媒体中,美国公众更加相信电视所发布的信息。目前,电视几乎已经普及到每一个美国家庭。美国人每天要看三小时电视,平均每个家庭每日要收看电视七个小时。晚间电视观众至少在一亿人以上。另据调查显示,美国网络用户已超过7 000万,美国人通过网络获取政治方面信息的比例比三年前多出三倍,这个比例在年轻人中更高。

由此可见,大众传媒监督的威力并不是来自新闻本身,而是来自新闻背后所代表的民意。大众传媒对政治生活的监督或介入其实是公众舆论监督或介入的体现。因此,如果没有人民大众的积极参与,仅靠大众传媒来实现对权力的有效监督是不可能的。正是这亿万观众、听众、读者、网民的政治参与热情,奠定了大众传媒“第四权力”的坚实基础。监督权力的另一基石,是对现实充分、公开的报道,是政治过程的透明化。政治透明度的提高,使得一切权力和掌握权力的人,被置于大众的眼皮底下,从而增强了腐败和滥用权力所面临的道德压力和政治风险,有利于推动政治民主和经济民主,最终消除腐败行为。换言之,大众和大众传媒没有知情权,那么,对权力的监督又从何谈起。正如杰斐逊总统所言:“想要实行自我管理的人民必须获取关于权力的信息,一个民众支持的政府必须将所有信息透露给人民,否则它将只是一个玩偶或一个陷阱。”[6](P281)

美国大众传媒界认为报纸如果无权采访消息、报道消息,那么人民了解的权利和批评的权利就将成为空谈。为此,美国国会参众两院分别在1789年和1795年允许记者列席会议(秘密会议除外),并有采访、报道政府官员的权利,国会专门制定法律以保障报纸“报道权利”。20世纪40年代以来,美国大众传媒界开展的自由采集消息的运动取得了一定的进展。到1970年,45个州制定了法律,要求公开政府记录,公开举行处理公务的会议。1966年美国国会制定“消息自由法”(Freedom of Information Act,简称FOIA ),该法规定:除涉及国家防务、外交政策的文件,根据法律执行的调查档案、私人信息、贸易秘密以及由其他法规保护的秘密外,凡联邦政府掌握的档案可以供任何人检查和抄录(复印),如果拒绝公开某一份文件,可以向联邦法院起诉。1974年又通过了对“消息自由法”的修正案,大大扩大了负有公开义务的行政机关的范围。1977年,国会又制定了《置政府于阳光之下》法,要求联邦政府属下的五十多个委员会和机构的会议公开举行,因某种理由需举行秘密会议,这些理由须得到该单位的首席法律官员或法律总顾问的认可。克林顿政府上台之后,又于1996年通过了“电子的消息自由法”(Electronic Freedom of Information Act,简称为EFOIA),解决了政府记录电子化而带来的电子情报公开问题,及对公众关于情报公开的申请答复迟缓的问题。至此,美国在保障公民知情权方面形成了一个较为完备的法律体系。这些法律,赋予全体国民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权,从而使大众传媒对政府及其官员的监督成为可能。

1964年的沙利文案之后,大众传媒将批评的对象从政府官员扩大到了“公众人物”。最高法院通过1974年的格茨诉韦尔奇公司案,就公共人物涵义做出进一步严格界定,将公共人物限定在“公共官员”、“众所周知的公共人物”、“有限争议的公共人物(自愿或者非自愿的)”等等。作为美国的普通公民,他们有自己的隐私,大众传媒如果侵犯了普通公民的隐私,必将受到法律的惩处。因为普通公民只需证明媒体提供的错误信息的确是出于疏忽,就可以定为媒体侵权。而作为公众人物,他们几乎没有隐私可言。美国第一大报《纽约时报》的执行编辑就公开说过,“美国总统没有权利保守私人秘密,他们的生活,他们的个性,他们的财产,家眷亲朋和价值观念,无一不是新闻报道的对象。”公共人物的一言一行和所作所为必须接受公众和大众传媒的监督和批评,即使大众传媒的批评是错误的,甚至是莫须有的,公众人物也只能向公众作解释和说明,他们一般不会去和媒体打官司,告媒体诽谤罪。因为根据“实际恶意”原则,法院对于涉及到公众人物有关诽谤或名誉侵权的指控,要求原告必须负有“举证责任”,用证据证明报道是虚假的,在举证事实错误的同时,还必须证明言论是出于恶意。公众人物可以证明媒体的报道是虚假的,但很难证明媒体对他们的批评是恶意的。

从政治民主化的角度看,民主政府的最大特点在于公民对政府管理和社会公共事务的管理和参与。民众的参与程度是衡量民主发展的尺度,要实现民主,民众必须有充分参政的权利。人民要行使这些管理国家事务和社会事务的权利,其前提条件是知情,只有知情才能真正谈得上行使民主管理的权利。而保障公民知情权的唯一途径是政务公开,特别是政府信息的公开。没有政府信息的公开,公众和大众传媒对公共权力的监督就无从谈起。通过上面的分析我们可以看出,美国是西方国家政务信息公开制度建设最完善的国家,美国政府信息的公开已经纳入了法制化轨道,政府信息的公开是原则,不公开是例外,这就使得政府行为完全置于公众和大众传媒的监督之下。可以说,正是政府信息公开的法制化奠定了美国大众传媒“第四权力”的坚实基础。

三、大众传媒的自律是其成为“第四权力”的关键

如前所述,新闻自由的理念和强有力的法律保障使美国的大众传媒成了“无冕之王”,但是,绝对的权力产生绝对的腐败,这是绝对的规律。在美国大众传媒的发展过程中,新闻自由的弊端日益显现,主要表现为:新闻自由理念只重视传播者的权利,却没有重视接受者的权利,没有考虑到企业盈利活动的信息传播的性质和影响问题,强调了新闻自由而没有考虑到自由滥用的问题。

追求利润是美国大众传媒的重要特点。19世纪后,随着资本主义的巩固和发展,报业的经营也由服务民主政治转变为以盈利为目的的商业行为。在商业报刊发展成为主流报纸后,一些大众传媒及其从业人员转向了金钱至上。进入20世纪后,资本主义进入垄断时期。新的传播工具———广播、电视发展迅速。为了最大限度地追求利润,大众传媒屈服于大企业广告主的操纵之下,虚假新闻层出不穷,大众传媒里广告泛滥。报道内容常常危及社会公德和个人隐私,甚至在一些时候报刊会对抗社会的变革,报道日益煽情化、刺激化和浅薄化。这些情况使得新闻与原先的自由主义理论所标榜的崇高理想背道而驰,大众传媒往往成为了混淆视听、模糊是非道德标准的罪魁祸首,带来了不少的社会问题,引起了人们对传统的自由理论的不满与反思。这种状况使美国的大众传媒逐渐认识到:滥用新闻自由必将失去公众对大众传媒的信任,在大众传媒市场竞争日益激烈的条件下,这将危及大众传媒的生存。同时可能招致政府严格的干预,使大众传媒失去新闻自由。要克服这些弊端,大众传媒必须进行严格的自律,加强大众传媒行业的道德规范,越自律越自由。

进入20世纪后,整个大众传媒行业性的自律开始出现。大众传媒相继建立了一系列相互独立、各具特色的专业组织。例如,美国报纸编辑人协会、美国报纸主编协会、全国广播工作者协会、美国记者公会、无线电———电视新闻主管人协会等等。所有这些协会都制定了自己的《道德准则》,拥有自己的会员,并通过开展评奖或培训活动来维护本行业的行为规范。

1908年,美国密苏里大学新闻学院创建人和首任院长沃尔特·威廉主持制订了《记者守则》,首次提出一个全面而又系统的新闻道德规范。《记者守则》指出:新闻报道必须真实、正确、公正、符合社会公益;一家大众的报纸必须为大众服务。该守则后来被译成多种文字,并为世界报业协会所采用。1923年,美国报纸编辑人协会在其年会上通过了由《纽约环球报》创办人赖特执笔的《新闻界信条》,强调新闻从业人员必须具有道德责任感。1934年美国记者公会通过的《记者道德律》最为著名。它强调新闻记者的首要责任是向公众报道正确的、无偏见的事实,要求新闻记者遵守正确与公正两大原则,不为政治的、经济的、社会的、种族的以及宗教的偏见所左右,不得在新闻版上刊登宣传性材料,不能因与自己有特殊关系而扣发应该发表的新闻。这些行业性的新闻道德规范的问世,标志着美国大众传媒的自律前进了一大步。

在加强行业道德规范、严格自律的实践中,大众传媒的认识日渐趋同,产生了大众传媒自律的理论基础——社会责任理论。

第二次世界大战结束不久,美国芝加哥大学校长R·M·哈钦斯主持的“新闻自由委员会”经过调查,发表了《自由与负责的报刊》的调查报告,该报告全面阐述了社会责任理论的思想和主张,包括了14个方面的内容。[7](P68)这份报告的发表标志着社会责任思想的问世,从根本上奠定了社会责任论的理论基础。

社会责任论始终强调“思想自由是所有自由中最可宝贵的”,但同时又坚持新闻自由必须承担社会责任和义务,强调新闻自由是权利和义务的统一;大众传媒必须在现存法律和道德的范围内进行自我约束;媒介的新闻报道和信息传播应该符合真实性、正确性、公正性等专业标准;明确提出政府要对媒介进行适当的控制。

社会责任论的提出为大众传媒自律提供了理论基础,推动了大众传媒职业规范、道德守则的建设和自律组织的建立进程,使大众传媒自律制度得以形成。由此,美国大众传媒自律实践进入了组织化、制度化的新时期。开始从多个层面、多个角度构建起较为完善的大众传媒自律体系,这其中包括:新闻督察机构的设立;新闻评议会的建立;媒介评论运动的兴起;新闻职业道德教育的普及和新闻道德研究的进一步深入。

1967年,美国《路易斯维尔信使报》开始雇佣一名监督申诉专员,是全美第一家设置督察员的报社。到目前为止,美国大约有40家报刊都聘用了专职的“督察员”。督察员作为大众传媒与受众的桥梁,其职责是审读报纸的各个版面,接受读者的投诉,并在此基础上通过专栏文章的形式发表自己的独立批评意见。这一具有美国特色的自律机制起到了约束美国报业行为的作用。

新闻道德信条无论多么详尽与完整,却不是完全强制性的措施,个人理解千差万别,如若使之发挥真正的功效,必须设立专门的新闻道德督察机构和人员来解读,新闻评议会正是这样一种机构。1973年,美国全国新闻评议会在八个基金会的资助下诞生。新闻评议会的主要活动是定期或不定期开会评议新闻媒介及其活动,并将评议结果公开发表,在道义上对新闻媒介及其活动施加影响,但不具有强制力。评议会一般仅处理有关报业的问题,任何人或团体,如认为报界对他不公,即可提出申诉。

早在20世纪20年代,美国《时代》杂志就开辟《报界》专栏,专门发表检讨大众传媒及其活动的文章。至60年代初形成了一个声势浩大的大众传媒评论运动。1961年,哥伦比亚大学新闻学研究生院创办《哥伦比亚新闻学评论》,旨在“评价各种形式的新闻报道工作的表现,指出其缺点和力量所在,并协助确定或重新确定新闻工作的正直无私和认真负责的准则。”为大众传媒从业人员提供了一个发表他们所属的报社不敢发表的敏感消息的园地。

20世纪中叶以来,美国新闻教育界日益重视教授新闻道德的新闻伦理学教育。使这一领域发展成新闻教育中的重要环节。1977年,全美两百多个新闻及传播课程中只有68个有关新闻道德科目,但至1984年,全美274个新闻及传播课程中已有114个与新闻道德有关。90年代初,美国高校新闻院系中50%以上均开设新闻伦理学课程。此外,新闻道德问题的研究也已不再是个陌生的课题,不少学术性的基金会增加了研究新闻道德问题的拨款,新闻道德问题研讨会日趋增多,专门研究新闻道德问题的学术研究中心也应运而生,使新闻道德研究呈现出蒸蒸日上之势。这些研究者以学术刊物为阵地形成了对媒体的全方位的监督。通过上述一系列严格自律的措施,美国的大众传媒加强了行业的职业道德规范,大众传媒的公信力不断提高,使其拥有的读者、听众、观众和广告主顾越来越多,这是大众传媒生存和发展的决定性因素,也是其能成为“第四权力”的关键因素。

美国民主制度的不断完善,奠定了大众传媒“第四权力”的地位,而大众传媒的发展,进一步促进了美国政治的民主化进程。当前,我国正在大力推进社会主义民主政治的建设,加强权力监督,防止腐败,是我国政治民主化建设进程中的一项重大课题。我们在充分认识美国的大众传媒维护资本主义制度实质的同时,也要看到它在政治民主化进程中的积极作用,我们有必要借鉴美国大众传媒在权力监督方面的成功经验,加强我国的舆论监督,以推进我国政治民主化的进程。

参考文献

[1]张友伦、李剑鸣主编.美国历史上的社会运动和政府改革[M]·天津:天津教育出版社,1992.

[2](美)希尔斯曼著,曹大鹏译.美国是如何治理的[M]·北京:商务印书馆,1986.

[3]J·赫位特·阿特休尔.权力的媒介[M]·北京:华夏出版社,1989.

[4]J·Herbert . Altschull Agents of Power [M]·New york: longman,1984·

[5]李道揆.美国政府和美国政治[M]·北京:中国社会科学出版社,1990.

[6]Barbrua A·Bardes .American Govenment and Politics Today[M].Wese Publishing Company ,1991 .

[7](美)新闻自由委员会著,展江等译.一个自由而负责的新闻界[M]·北京:中国人民大学出版社,2004.