国防费是一国政府用于生产“国防”这一纯公共产品的专门投资，其增长速度和规模与一国的政治、经济、军事、文化等基本国情及所面临的世界战略格局密切相关。因此，研究国防与政治经济的关系，探讨国防费增长模式，确定国防费增长规模，首先必须对我国面临的国际国内的战略环境和基本形势有一个准确的估计和判断，并在此基础上正确选择我国国防费支出的增长模式。

一、21世纪初世界战略环境的四大特征

1.美国与西方大国的综合实力优势继续加强，单极与多极“相持”的世界格局不会很快改变

一个时期以来，许多政治家和学者断言当今世界“多极化”格局已经形成，美国独霸世界的企图受挫，然而实际情况却是，美国的实力不降反升，西方大国的实力在继续走高。美国1998年GDP总量已增至87599亿美元，1999年经济增长率为6.2％，大大高于世界平均增长率。 目前美国GDP约占全球GDP总量30万亿美元的30％左右。西方七大国1998 年GDP总量为19万亿美元，约为全球GDP总量的2／3，相当于所有发展中国家的3倍。

另一方面，美国经济已连续9年高速增长，“底气”已有些不足，而日、俄经济有望走出低谷，欧洲、东亚、拉美经济则有望恢复正常水平。据国际评估机构预测，2000年美国经济增长率约为2.3％～2.9％，欧洲2.6％～2.8％，中国6％～6.8％，印度5.5％～6.8％，日本1 ％以上。如果这些预测大体符合实际，将可视为世界经济增长趋于均衡、世界政治格局走向“多极化”的实际步骤。

但是也要看到，在多极力量中，俄罗斯的实力虽有所恢复，但短期内仍难以摆脱“跛足大国”的阴影；日本“地基下沉”，其中央集权式的市场经济体制已为实践所证明是一种失败的模式，在世界经济总量中的份额呈下降趋势；欧盟的政治整合尚未完成，经济乍暖还寒，还不具备大国的行为特征，其独立防务计划能否完成尚须观察。另外，欧盟虽与美国有矛盾，但更多的是利益依赖，指望它们之间严重对立甚至矛盾激化只是一种幼稚的幻想；中国的综合国力虽急剧上升，但总体上仍是发展中国家，其“硬实力”一时还难以与美、欧、日比肩。相对而言，美国经济仍有增长空间，在未来5—10年甚至更长一段时期内， 其综合实力的优势不会发生根本性逆转，世界的单极与多极“相持”的局面不会很快结束，这一点应作为我们认识21世纪初世界战略环境的基点。

2.世界和平与发展的时代主题没有改变，但地区冲突和局部动荡以至战争不可避免

进入21世纪，邓小平的“主题论”没有过时，爆发世界性战争的可能性降至最低点。20世纪两次世界大战的浩劫促使人类普遍厌弃战争，经济全球化发展使各国的依存度不断提高，核、生、化及高技术武器的威力又使大国不敢轻举妄动，大国相互间已基本确立了以和平竞争为主的战略关系框架。美国的“一超”地位不会遇到挑战，也没有迹像表明美国会以武力阻止其他大国的发展。

另一方面，受政治经济发展不平衡、地区国家领土资源争夺、极端宗教和民族分裂主义势力泛滥、历史积怨等因素的影响和西方“新干涉主义”的刺激，地区冲突和局部动荡在所难免，而且在一定时期和一定范围内，有加剧的趋势。冲突与动荡区域将集中于伊斯兰板块、中国周边自朝鲜半岛经东南亚到南亚、中亚的马蹄形地缘战略带及非洲大陆，其中东北亚、南亚、中东等敏感地域的冲突难免使大国卷入，甚至导致高强度的局部战争。

3.国际裁军与军控进程受挫，各国军费明显增加，新一轮军备竞赛已经开始

美国计划在2000年至2005年额外增加军费1120亿美元，其中2000年国防预算高达2888亿美元，比1999年增加120亿美元，创冷战后新高。受美国扩军政策牵动，俄、欧、日、印及其他一些地区和国家也提出了军备扩充计划。俄罗斯军费开支增至GDP总量的3.5％，力图加强核能力和反危机能力；欧盟2000年军费开支增至1400—1500亿美元，约占其 GDP总量GDP总量的2％，今后几年，同比有可能增至3％； 日本军费开支比1999年增加1.6％，早已突破，GDP1％的限制，年额近500亿美元，居世界第二；印度2000年新增军费30亿美元，较上年增加28.2％，印度还表示要使军费达到年GDP的3％。

4.全球地缘战略力量集中于亚太地域，中国战略安全面临巨大压力

中国是一个幅员广阔的国家，直接与之接壤的国家有15个之多，可称作近邻的国家又有十几个。本来，世界上有如此多邻国的情况就极为罕见，加上中国又与10来个国家曾经有过、目前仍然存在着陆地边界和海域划界方面的主权争端，更增加了中国捍卫主权和领土完整的难度与复杂性。目前在中国周边地区存在着这样或那样的“敏感地带”、“潜在热点”，这些战略边界的不稳定因素主要由三层构成：一是沿陆海边疆，“台独”、“藏独”、“疆独”活动猖獗，且各有国际背景，疆独以原教旨主义为背景；二是中国与一些邻国存在领土、领海争端，包括钓鱼岛争端、东海大陆架划分争端、南沙争端、中印边界争端等，涉及中国与印韩、日及东南亚菲、马、文、印尼等国家，美国也保持准备介入的态势；三是朝鲜南北方关系尚在磨合中、印尼有可能发生新的内乱、柬埔寨和平未完全巩固、缅甸政治前景不确定、阿富汗内战仍在进行、印巴克什米尔争端悬而未决，两国核竞赛方兴未艾等等。中国是大国，处于“一大对众小”的微妙位置，有能力化解单一威胁，但如果这些不稳定因素发生连锁反应，一处有事，处处有事，就有可能使中国八方受敌，难于应付。

科索沃战争以来，大国地缘战略竞争的重点明显东移，印度、东盟、韩国、日本皆已卷入新一轮军备竞赛，美国新世纪的战略重点也正在向亚太转移，中国周边地区正在成为世界上高科技军备和热点最集中的地区，中国被迫卷入周边冲突或局部战争的可能性正在增大。

二、中国经济发展水平与国防消费的非均衡状态

20世纪的后20年，是我国改革开放取得重大成就的时期。在这20年里，中国的面貌发生了翻天复地的变化，综合国力大大增强，人民生活水平有了显著的提高，中国的国际地位和在国际社会中的作用日益突出，已经发展成为当今世界不容忽视和不可缺少的一支力量，为中国在本世纪中叶跻身于发达国家行列奠定了坚实的基础。

中国在战略上居于亚大地缘格局的中心位置，政治上奉行社会主义制度，政治、文化体系独具特色，且人口众多，经济规模大，是世界上最大的发展中国家。按汇率计算，中国GDP总量已达1万亿美元左右，居世界第7位。国外有著名经济学家估算，按购买力平价计算，中国GDP总量已超过4万亿美元，居世界第4位。

不论中国的主观意志如何，它的崛起必然要引起本地区以至全球政治、经济、军事格局和大国体系的结构性变化，导致国际政治权力的重新配置。一些国际著名人士预言中国有可能在一、两代人内超过美国，成为世界上经济规模最大的国家。美国则明确认定中国比俄罗斯更有能力向美国进行全面的战略性挑战，是一个“潜在”的对手。

2001年，中国将开始执行第十个五年计划，实施三步走发展战略的第三阶段，要求保持7％的经济增长率和两位数的外贸增长率，并要求到2010年经济总量较2000年再翻一番，达到2万亿美元。显然， 中国正在迅速地实现工业化，它的综合国力达到中等发达国家的水平，可能也就是未来二三十年的事情，真是“指日可待”。

从世界各国国防费保障发展的趋势来看，国防费总需求旺盛与国防总供给不足一直是国防费总量运动的主要矛盾，形成所谓国防费总供给与总需求的非均衡（out-of Equilibrium）状态。从需求方面来看，随着国内经济的发展和国际战略格局的变化，国防系统存在着国防投资扩张的趋向，国防消费基金急剧膨胀；从供给方面来看，国防资源配置的短缺状态，特别是国防科研、武器装备等基础部门的国防供给严重不足，使国防建设受国防费短缺的制约，处于紧运行状态中。

中国的国防建设目前仍处于“跟上”的阶段，国防费总供给与总需求的非均衡状态主要表现为在“跟上”的过程中国防投资扩张与工业化初始阶段生产力发展水平的制约而发生的矛盾。中国处于现代国防建设的初级阶段，国防建设已经落后于世界发达国家。在当前世界“单极与多极相持”、“和平与冲突交织”、“缓和与动荡并存”的格局中，中国不得不加快国防建设步伐，急于赶上世界发达国家的国防现代化水平，这就使中国国防费运动系统内存在着强烈的增长冲动（Growth Excitement），迫使国防费保持一个较高的增长速度，国防费水平不断上升，进一步加剧了国防费需求与供给之间非均衡性的矛盾。

美国政治学家安德鲁•内森和罗伯特•罗斯在《长城与空城计——中国对安全的导求》一书中指出：“中国领导人从1991年的波斯湾战争中看到了人民解放军落后的程度。他们从美国有线新闻的报道中看到，美国及其盟国不仅扩大了它们对中国的领先程度，而且扩大了对苏式武器和军事理论装备起来的所有其他军队的领先程度。……邓小平迅速发展经济的政策为军队的现代化提供了力量，但是这种力量并不是没有限度的。……如果扣除通贷膨胀因素和按它在国家预算总额中所占的比例来看，中国的防务预算从80年代初到90年代中期实际上可能下降了。”（注：（美）安德森•内森等：《长城与空城计——中国对安全的寻求》（中译本），新华出版社1997年版139—140页。）

事情的确如此。我国国防费的绝对额从80年代初期以来呈平缓增长的态势，它的相对额却从1981年的3.45％一路降到了1998年的1.14％，这里还未扣除通贷膨胀物价上涨的因素。然而众所周知，政府是否真正重视某项事业，主要观察其相对数的变化而不是绝对量。

中国国防费支出及其所占比例

国防费 国防费占财政总支 国防费占中央财政 国防费占GDP比

出比例(%) 支出比例(%) 例(%)

1981 167.97 14.75 26.9 3.45

1985 191.53 9.56 24.1 2.14

1990 290.31 9.41 28.9 1.57

1995 636.72 9.33 31.9 1.09

1996 720.06 9.07 33.5 1.06

1997 806.51 8.37 31.9 1.08

1998 909.90 8.97 28.0 1.14

资料来源：历年《中国统计年鉴》

斯德哥尔摩和平研究所研究资料表明， 扣除物价上涨因素， 我国1992年国防费实际水平仅相当于1982年的实际水平。（注：（法）克里斯汀•苏米茨等：《军费经济研究》（中译本），大连理工大学出版社1992年版，24页。）

与世界主要国家和地区相比，我国国防费实际水平也处于低水平。根据1990年—1994年历年人民币与美元的汇率计算，这一时期我国各年国防费折合美元分别为60.6、62.0、73.4、62.6亿美元，综合起来看，在70亿美元上下波动。与世界各主要国家和地区相比，差距极大。1992年美国、英国、法国、德国、意大利、日本、韩国的军费分别为2826.0、374.8、363.6、310.3、221.0、377.3、111.4亿美元。有关资料表明，1993年我国军人人均国防费为2278美元，仅为美国的1／68、英国的1／55、日本的1／30。甚至与台湾110亿美元（1994年数字）相比，也是很低的。（注： Die Wehrestruktur in der Burdesrepublic Deutschland,Bonn:the Wehrestruktur-kommission together withthe Goverment of FR Germany,1994.3.）

改革开放后，中国军队开始大规模地“消肿”，确定了“尽可能地减少军费来加强国家建设”，“在国民经济不断发展的基础上，改善武器装备，加速国防现代化”（邓小平语）。但是，中国军队在武器装备的总体水平上仍然不高，与发达国家的差距是非常明显的。目前中国军队的武器装备总水平与美军的差距要大于朝鲜战争时的差距，那时中国空军的米格喷气式战斗机与美国空军的F86基本上属于同一档次。 目前中国海军在武器装备和综合战斗力水平上与美国海军的差距，恐怕还要大于甲午战争前两军的差距。那时中国拥有世界第一流的新式铁甲舰，并不逊色于美国的军舰，而现在既没有航空母舰和巡洋舰，也没有能够潜伏到可能为敌国的临近海洋实施战略威慑的导弹核潜艇和使地面作战人员抵达境外可能战场的运洋投送能力。（注：喻希来：《新兴世界大国的成长之路：光荣与梦想》，载《战略与管理》1999年6期。）

在我国国民生产总值持续高速增长（目前仍维持7％以上的高水平）、税收每年增收千亿（目前已突破万亿大关），经济总量名列世界前矛、综合国力大大增强的形势下，国防费支出却呈下降的趋势，这不能不引起我们的高度关注。它说明我国国防费增长与国民经济的发展还未达到协调的状态，目前国防费绝对量的增加只是随国民经济发展而呈现的一种相对或平缓的增长。这种情况与我国国防现代化的现实要求是不相适应的，从我国所面临的国际战略态势来分析，低水平的国防费规模也预示着某种危险的因素存在。

综上所述，我们似乎可以得出一个重要的结论：一方面国防费随国民经济的发展而增长，国民经济发展水平决定着国防费的增长水平；另一方面，国家防务任务的加重，也会促进国防费的增长，这是作为“政治国家”的国家性质所决定的。因此，选择国防费增长模式必须遵循这些客观规律，既要充分考虑国民经济的承受能力，又要高度重视我国的战略地位和防务任务。根据我国经济发展水平和面临的世界战略环境以及国防消费的非均衡状态、笔者认为，我国国防建设应走适度发展、有所倾斜的道路。国防费必须实现适度增加（Optimal Growth），这一方面是由上述我国目前所处的战略环境所决定的，在今后一个相当长的时期内，我国的主要防务任务是“准备打一场高技术局部战争”；另一方面，我国现代化建设正处于加速发展时期，经济发展水平不断提高，目前正在发生结构性的变化，已完全具备了承受“一场高技术局部战争”的经济保障能力。目前我国国防费仍存在着较严重的需求大于供给的非均衡性矛盾，历史上遗留下来的国防费欠帐太多的问题还没有很好地解决。因此，当前和今后一个时期，我国应适当加大财政支持国防现代化建设的力度，财政支出适当地向国防倾斜，这是历史赋予我国财政的重任，是我国国防费增长模式的理性选择。

三、中国国防费支出的侧重点和新思路

捍卫国家主权和领土完整，是中国政治家、军事战略家不可掉以轻心的重要战略考量之一。这一战略考量的存在，要求中国的安全防范能力和军事威慑能力随着综合国力的提高而加强，使国防预算在国民生产总值中保持一个合理的比例，使我国的国防现代化水平得到令人满意的提升。毫无疑问，作为一个12亿人口的大国，中国必须拥有一般世界大国应当拥有的武器装备（如航母）和尖端技术（如各种信息战手段），问题只是什么时候、以什么方式获得这些武器装备和技术。不难看出，国防费需求与供给之间存在着一种复杂的函数关系。在资源总量和国家预算给定的情况下，在国民经济总体水平与发达国家尚有相当差距的条件下，如何确定国防费占GDP的份额，是政治家和战略家必须处心积虑思考的重大问题。

1.中国国防费支出的侧重点

在相当长的时间里，核力量是我国在政治上和军事上制约超级大国力量的唯一有效手段，也是支撑我国大国地位的可靠盾牌。目前美国要修改1972年美苏共同签署的反导条约，国会拒绝批准《美俄关于进一步削减和限制进攻性战略武器条约》（STAERⅡ），并批准加大建设NMD（国家导弹防御系统）和TMD（战区导弹防御系统）的投资力度， 同时，俄罗斯也在主张恢复核试验，这些情况表明，世界核裁军形势有可能发生逆转，我国核力量面临严峻的挑战。根据新的形势，调整我国核战略方针，适当加大对核力量的财政投入，确保我国核力量的可靠性以及有效性，已往成为关系我国国家安全的头等大事之一。

着眼于21世纪中叶，中国海军建设必须根据未来国家发展目标和发展战略、国防目标和国防战略、海洋发展目标和发展战略进行全面筹划，再经几代人的艰苦努力，把中国海军建设成为一支亚太地区的强大海军，拥有强大的海军战略运用能力，成为世界和平、地区安全与稳定的主要力量之一。概括而言：21世纪初中期中国海军力量的战略运用功能必须涵盖以下几个方面：能粉碎任何破坏和损害中国领土主权完整和海洋权益的企图；能为国家改革开放和经济建设提供一个安全稳定的海上战略环境；能有效地维护中国的世界大国地位和保持对亚太地区足够的影响力；能遏制来自海洋方向的侵略并打赢针对中国的战争；能有效地保持海上核威慑和核反击能力，等等。基于上述考虑，对从现在起至21世纪中期的中国海军建设，我国财政都将给予足够的重视和充裕的、持续不断的资金投入。

空军是现代战争的骄子，特别是在局部战争中，空军往往是决定战争胜负的决定性因素之一。这一点在海湾战争和科索沃战争中已经表现得十分明显。近年来我国陆续从俄罗斯购买了一些先进的苏—27和苏—30战斗机，并且可能还要继续购买。我国用大量外汇购买这些战斗机，是为了巩固和加强在海上和地面冲突中对假想敌的战略优势，弥补我国空军在技术和装备方面的不足。我国已经把一些苏—27和苏30战斗机中队部署在可以到达台湾的航程之内，有力地震慑了“台独”势力。同时，我国还要投巨资研制和完善自己的先进战斗机，力求尽快建立起一支强大的、足以震慑周边战略地域的空中有生力量。

以上三个方面是我国财政支持国防现代化建设的投资重点，是花钱最多的领域。我国财政必须充分考虑现代战争的特点：战争实际上是综合国力的较量，打仗其实是打“钱”。我们不能坐等战争找上头来再去投资，那就一切都来不及了。财政对我国国防现代化建设必须给予最充分的支持。这是时代赋予财政的重任，机不可失，时不再来。

2.国防费支出新思路：限额军费设计

限额军费设计即利用经济杠杆调节国防要素，是一种突出重点、有限目标发展的举措。国防费就象一块大蛋糕，总额是相对固定的，但分配比例却随着国防建设重点的变化而变化。限额军费设计就是根据国家发展战略、国家安全战略和国家军事战略，论证国防力量结构，特别是武装力量结构，据此排出优先序，然后确定国防费占GDP 的比例和国防费总预算，再按照优先序分配国防费比例。各军兵种和国防部门按照分配的国防费自行制定人员、武器装备、设施和机构的增减方案。这种方法突出了国防重点建设项目的资金需要，确保国防费支出在正常情况下不超支，同时也调动了各军兵种的积极性和主动性。可以看出，限额军费设计实际上就是国防费大包干制度，先限定国防费总额度，再考虑怎么分配这个额度，制定国防费的分预算。

限额军费设计是由美国人发明的，目前已引起世界上许多国家的关注。从这一制度的发展趋势来看，主要有以下三个特点：（1 ）技术性军兵种占用的国防费比例增大，而常规部队的比例则相对减少。海军、空军、航天、导弹、电子战部队等高技术军兵种的军费一般比较高，特别是海军，是最花钱的一个军种。美国海军的军费，历来排在第一位，一般在730—1100亿美元之间，占美国防费的30％以上。近年来， 亚洲一些国家也有这种趋势。主要原因是海军高技术武器装备比较集中，规模大，投资需求比其他军种大。（2）科研费比例增大，装备的采办费减少。美国在这二者上的比例由80年代中期的1∶3、80年代末的1∶2，变为现在的3∶4左右，并且这个比例还在进一步演变。（3 ）严格限制人员费和维持费等其他费用的增长。通过裁减部队员额和提高装备的自动化水平，减少战位值守人员，尽量减少非战斗人员和机构，使人员费不断下降，这是部队精炼化和战斗力增强的标志。此外，通过提高装备标准化、模块化和通用化水平，减少部队的日常维持费，从而将节省下来的国防费用到高技术领域中去，这也是必然的一个趋势。

限额军费设计也可用于大型武器装备的配置。方法是由军方提出装备的型号发展方案，通过招标和竞争机制确定效费比最好的某种方案，限定最高造价，然后与军工企业签订合同，严格规定双方的权利、责任和义务，确保工程质量。

我国应借鉴国外军费设计的先进经验，对我国国防费预算制度进行大胆改革，妥善处理国防现代化建设与国民经济发展的关系，建立健全国防现代化与国家现代化之间的良性运行机制，使中国的军备水平与现代化发展水平保持均衡状态。

【参考文献】

［1］万东铖：《经济增长与国防费规模》，中国经济出版社，1998年10月版.

［2］林力民：《21世纪初中国的国防战略环境与压力》， 《中国国情国力》，2000年3期.

［3］林力民：《21世纪初国防战略环境的六个基本趋向》， 《中国国情国力》，2000年5期.

［4］张召忠：《战争离我们有多远》，解放军出版社，1998年7月版.

［5］王逸舟：《面向21 世纪的中国外交：三种需求的寻求及其平衡》，《战略与管理》，1999年6期.

本文原载《财政与税务》2000年第11期