据媒体报道，北京市计划投资3000亿元筹办2008年奥运会，而这个城市2001年地方财政规模仅为450亿元左右，于是发行“奥运债券”便被提上了议事日程。然而，此项计划却未能获得批准，这3000亿最终出自何处尚不得而知。
事情虽未办成，但城市政府究竟应不应该发行公债以及城市公债的法理性等一些“老调”又被“重谈”，这一次，似乎使人们难以再次回避城市公债问题。
何为“城市公债”
城市公债是城市政府依据借贷原则，从社会上吸取资金来满足城市公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。
随着社会经济发展，许多城市居民直接相关的公益事业不断扩展，城市政府支出规模也随之扩大。特别是城市政府往往面临一些临时性的巨额支出，而这些支出又往往超过该年度正常的财政收入规模。在这种情况下，举债就成为城市政府筹措建设资金、缓解财政资金供需矛盾的一种有效方式。事实上，这也完全符合公共产品的受益原则，因为城市基础设施建设的行政效果是可以延续至将来的，以后年度的居民也能分享到。所以，以借债形式筹集所需资金，用以后年度的财政收入来偿债，实际上就是以后年度的居民负担其应负担的部分。
我国《预算法》第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。”法律虽作如此规定，但我国城市经济的发展和城市政府职能的完善已在客观上提出了发行城市公债的问题，并且我国发行城市公债的各项条件亦已成熟，因此，可以预见，城市公债将在不远的将来成为我国城市政府财政收入体系中的一个组成部分。
中央“转借”非长策
我国城市政府无权发行公债，与目前我国实行的分税制财政体制不相适应，会极大地制约我国城市政府职能的实现和城市经济的发展。
发行城市公债是完善分税制，落实城市政府应有财权的需要。城市政府公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制下各级政府应有的财权。这是几乎所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。
我国已初步建立起划分事权、财权、税收权的分级财政体制，赋予城市政府举债也是必然的。从我国财政运行的现实矛盾看，城市政府缺乏筹集资金的权力，但它却面临艰巨的基础设施建设任务。按照市场经济条件下政府职能的规范，这些建设都是应当由各级政府提供的公共产品，是地方财政份内的事。然而，由于目前我国各级政府间事权划分不清，财政职能不明确，特别是普遍性的财力匮乏，各级地方政府基本无力提供这些公共产品。有的无可奈何地继续“欠账”，有的则不切实际地“把公共产品推向市场”。此乃中国经济转轨时期典型的财政职能缺位现象。当城市政府在现有体制下难以通过努力解决自身的财力问题时，就应通过举债筹集必要的建设资金。
我国财政面临的困境主要是：财政职能弱化，严重缺位；各级财政财力拮据，收支矛盾尖锐化；债务负担沉重，而且全部由中央财政承担。摆脱财政困境的有效办法之一，应是逐步建立地方公债制度，允许城市财政发行公债，这样既可以有效解决城市公用事业建设的资金来源，让财政“把该管的事管起来”，又可以缓解中央财政债务负担压力，真正实现城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府发行特殊公债，再转借给地方政府的办法(如近年中央政府将部分特殊公债转借给地方政府)，实属无奈之举，非长久之策。
“多元化融资”的实质
城市政府投资对城市经济发展历来具有重要作用。在市场经济条件下，城市政府投资主要用于城市基础建设方面，资金的需要量是巨大的。然而，随着市场化进程的加快和金融体制改革的深化，城市政府对银行资金投放方向的约束力已经很小，其资金的唯一来源是财政收入。虽然城市政府的财政收入在逐年增长，但其负担压力远远超过这一增长量。在企业改制中，原由企业承担的社会责任也要交给城市政府。城市政府由于转移支付沉重，不可能拿出很多资金投向城市公用事业和基础建设。如果允许城市政府用发债的方式筹集资金，加快基础设施建设，既可解决建设资金不足的矛盾，又可给城市各项事业带来繁荣，创造新的投资机会与就业机会，并且为日后城市政府收入的增加，城市财政步入良性循环轨道打下基础。
目前，我国债券市场仍处于发展的初期阶段，属于一个年轻的市场体系，特别是债券市场融资方面仍存在不少的问题。在政府债券方面，未来几年，中央财政将面临严峻的偿债压力。1988年以后中央财政的国债规模持续猛增便可证明。另一方面，有效投入占中央政府债务收入的比率很小。1997年中央政府的债务还本付息高达1957亿元，而当年发行的国债总额为2457亿元，其差额仅为500亿元，与当年的财政赤字相当，因此，实际用于建设性投资的余额很小。1998年虽增发1000亿元国债，但占全年债务收入的比率仍仅为20%左右。
我国政府债券发行主体的单一性在很大程度上制约着中央政府的融资、投资能力。此外，实行“分税制”后，收入主体、投资主体的两级体制已经建立，但顾虑于地方政府的管理经验和约束力不够而未能及时实现融资主体中央和地方的分离，致使中央政府债务负担加大，负重前行。城市政府虽无债一身轻，但城市公用事业和基础设施建设资金严重不足，实际上限制了城市的发展。
虽然不允许城市政府发行公债，但城市政府已经自觉不自觉、明里暗里、直接或间接地借了大量债务，名曰“多元化融资”。政府应做的事，财政无能为力、只好“正道不通走邪道”。城市政府不得不以各类公司、基金的名义，“合法”融资，或者以各种集资、摊派等手段“合理”借钱。基础设施和公用事业建设项目尽管有些可以通过市场运作，收回投资，但绝大部分是经济效益不明显的。而这些所谓的融资借款项目，不管是否经由财政部门签字担保，其最终的责任承担者必然是城市财政。于是，就造成政府显性和隐性借债剧增、债务管理失控的局面，成为政府爆发债务危机，乃至引起国家财政危机的潜在因素。
目前城市政府暗中举债的做法，逃避了中央政府和城市人大的监督管理。在毫无约束的条件下，城市政府官员追逐“政绩”的短期行为，造成滥用权力大肆借债的恶果。到底我国城市政府共有多少负债，没有任何一个部门能说清楚。包括城市政府、公用企事业单位借债在内的“民间隐性债务”，长期逃离于中央政府的统计和监管，成为诱发国家债务危机、金融危机的重要因素。这一点，已被韩国、马来西亚等亚洲国家金融危机的事实所证明。
“城市公债”条件已趋成熟
笔者认为，全面清理、整顿、规范城市政府融资已刻不容缓。从长远看，行之有效的办法就是：按照市场经济体制的客观要求，逐步建立规范的城市政府公债制度，允许城市财政发行统一的债券筹集城市公用事业发展资金，以取代目前五花八门、多头管理、无序失控的“政府融资”。
我国城市政府发行公债的条件已趋成熟：
一是已具备良好的资本市场基础，无论在债券种类上还是在发行机构上，基本的骨架已形成；
二是资金充足。巨大的闲散资金和庞大的市场间歇资金追逐于数量有限的债券，使近年的债券价格出现了良好的升势；
三是当前宏观经济形势的需要。市场疲软，有效需求不足，已成为制约我国经济增长的严重问题，对GDP产生贡献的三大需求中消费需求和出口需求的增长难度很大。政府力求通过增加投资需求促进经济回升，实行积极的财政政策已到第四个年头。发行城市公债完全符合当前经济形势的需要；
四是经验具备。中央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特别是东南亚国家金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能。这为城市政府发行和管理城市公债打下了基础；
五是居民响应。城市公债可以说是一种“银边债券”，由于有政府作依托，在居民中必享有很高的信誉。而且，由于城市债券建设项目往往与居民切身利益相关，其发行和推销更能得到当地单位和居民响应与支持。在资信度上居于中央国债与国有企业债券之间的城市债券，作为一个新的投资品种和手段，为城市投资单位和居民个人提供了新的投资机会，必将受到投资者的欢迎。
期待“奥运债券”面世
有人提出，我国发行城市公债可能会带来这样一些负面效应，一是可能会引起货币失控；二是城市政府的偿债能力得不到保证，容易引发债务危机；三是货币的无区域流动可能会导致地区差异加大。
实际上，发行城市公债与货币总量是否失控并没有直接联系。中央政府制定每年的市政债券额度，城市政府向中央申请配额，在规模控制、审批严格的情况下，城市政府公债不但不会引起货币失控，反而会起到执行中央政府宏观调控货币政策的作用。由于实行了严格的审批制度，城市政府的信用风险会大大降低。国外的经验表明，城市政府发行公债需具备一些条件：如当地经济水平较高、城市政府具有一定财政实力、地方官员廉洁等。
同样，担心城市公债会导致地区间的差距加大，也是没有必要的。首先，城市公债的收益率理论上高于国债，但低于公司债券和股票。制约债券市场发展的重要因素还是认识和心理问题。“无债一身轻”，这可能是中国人的处世格言。“儿子债，老子还”的传统观念给城市政府“吃财政饭”提供了舒适的温床。然而，在城市不负债背景下产生的必然是城市政府负债意识的短缺，没有负债意识的城市政府自然也就没有还债的压力和动力。
我国政府至今尚未出台允许发行城市政府公债的决策，原因是多方面的。要迎来城市政府公债的出台，看来还有许多问题需要解决。
笔者相信北京市的“奥运债券”最终将获得批准得以发行，理由还有一条：奥运是北京申请下来的，举办责任理应属于北京市政府和人民，让北京自己想办法，应当的。
(本文原载《南风窗》2002年6月上)
