现代政治学告诉我们，威权主义（ Authoritarianism）是指统治者将他们的意愿强加给社会成员并不顾及后者意愿的一种权威，是超出有效法律规则之上和人们法定权力之上的权威，是凭借国家权力（主要指武力）进行强制性统治的权威，是凌驾于一切体制之上的权威，包括专制主义（个人能够不受限制地进行专制统治）和官僚权威主义（政治领导的自由裁量权）。

“黄宗羲定律”是由当代学者秦晖等根据明清之际著名思想家黄宗羲对中国历史上频繁出现的“并税式改革”规律的认识和揭示综合归纳而成的 ，它是人们对这种税制改革模式所呈现的某种客观规律的科学概括，反映着中国税制改革在一定的制度和社会条件下发生一定的变化过程的必然联系。最近，“黄宗羲定律”引起了中国高层决策者的注意。新任总理温家宝上任伊始即把关注的目光投向了久拖未决的“三农”问题，他的“我们一定能够走出‘黄宗羲定律’的怪圈” 的话如今已成为一句名言，这也许预示着中国新一届政府在宏观政策和制度改革方面将发生某种微妙的变化。

那么，我们为什么把威权主义与“黄宗羲定律”这两个表面看来并不相干的问题放在一起来研究？他们之间有什么内在的和必然的联系？研究这个问题的现实意义如何？这都是本文所关心和要积极探讨的问题。

一

中国明清交替之际，正是人类社会发展的一个转折点——西方各国反对神权和王权的文艺复兴运动和思想启蒙运动已经开始，而中国也在发生着社会剧变。是时的中国，土地高度集中在地主官宦手中，国家赋税异常沉重，阶级矛盾与社会矛盾极其深重，农民暴动此起彼伏；后金（满族）的入侵并进而入主中原，使中国社会充满了激烈的民族矛盾。在这个动荡的时代里，一批以天下为己任的知识分子纷纷走出书斋，认真反思中国传统的政治制度和文化传统，多方探索中国的出路，并最终将斗争锋芒直接指向了皇权专制制度，黄宗羲是其中最早的和最为杰出的一位“启蒙者”。

黄宗羲（公元1610——1695），字“太冲”，号“南雷”，人称“梨洲先生”，浙江余姚人。其身后与顾炎武、王夫之齐名，并称为“明清之际三大思想家”。他的思想成就体现在对皇权专制主义的批判方面。他指出：人君“敲剥天下之骨髓，离散天下之子女，以供我一人之淫乐”，“为天下之大害者，君而已矣。向使无君，人各得自私也，人各得自利也。” 他进而指出：“盖天下之治乱，不在一姓之兴亡，而在万民之忧乐。” 黄宗羲的观点体现出他具有鲜明的民主主义思想色彩，对中国清末资产阶级思想的发展曾起过一定的积极作用。特别是他认真地反思了中国上自三代下至明朝的历代赋税制度，认为“天下之赋日增，而后之为民者日困于前”，使人民苦于“暴税”之三害：“有积累莫返之害，有所税非所出之害，有田土无等第之害”，主张“重定天下之赋”，而定赋的标准应“以下下为则” 。他对传统帝国千年以来的“农民负担”和“税费改革”等问题的研究和评论堪称深刻，即使在今天看来也颇具价值。

中国皇权专制社会的赋役征收历来有“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”的弊端，专制王朝的财政费用刚性增长，而苛捐杂税丛生、税收中途流失和官吏贪污中饱等却成为专制政府难以克服的弊端，历朝历代都面临着同样的问题。在皇权专制制度的权威必须维护，皇室和封建国家的财政来源必须确保的前提下，并税、除费和简化税则，就成为税制改革的一种主体性的思路。唐中期的“两税法”改革、明中期的“一条鞭法”改革、康熙雍正年间的“摊丁入地”以及民国时期的“田赋三征”等等都是这种“并税式”改革的具体实施形式。这就构成了是时中国皇权专制社会中后期税制改革的一些基本特征：每一次改革都是在财政极端困难的情况下进行的，每一次改革都是在农民负担异常沉重、对苛捐杂税已经无法忍受的时候进行的，每一次改革都是正税杂税合并一体征收，并承诺不在正税之外征收任何税费，而且每一次改革都只是暂时使“向来丛弊为之一清” ，收效于一时而无法从根本上解决问题，其中长期效果甚至无一例外地与初衷完全相反。黄宗羲对这个问题的认识相当清醒和深刻。他指出：

“唐初立租庸调之法，有田则有租，有户则有调，有身则有庸。租出谷，庸出绢，调出缯纩布麻，……杨炎变为两税，人无丁中，以贫富为差。虽租庸调之名浑然不见，其实并庸调而入于租也。相沿至宋，未尝减庸调于租内，而复敛丁身钱米。后世安之，谓两税，租也，丁身，庸调也，岂知其为重出之赋乎？使庸调之名不去，何至是耶！故杨炎之利于一时者少，而害于后世者大矣。有明两税，丁口而外有力差，有银差，盖十年而一值。嘉靖末行一条鞭法，通府州县十岁中，夏税、秋粮、存留、起运之额，均徭、里甲、土贡、雇募、加银之例，一条总征之。使一年而出者分为十年，及至所值之年一如余年，是银力二差又并入于两税也。未几而里甲之值年者，杂役仍复纷然。其后又安之，谓条鞭，两税也，杂役，值年之差也。岂知其为重出之差乎？使银差、力差之名不去，何至是耶！故条鞭之利于一时者少，而害于后世者大矣。万历间，旧饷五百万，其末年加新饷九百万，崇祯间又增练饷七百三十万，倪元璐为户部，合三饷为一，是新饷练饷又并入于两税也。至今日以为两税固然，岂知其所以亡天下者之在斯乎！使练饷、新饷之名不改，或者顾名而思义，未可知也。……嗟乎！税额之积累至此，民之得有其生者亦无几矣。”

黄宗羲的分析是相当精辟的。在中国古代史上，至少发生过4次比较大的“并税式改革”，最早的一次发生在唐代中期。唐初的税制——租庸调制度分为田租（土地税，征谷）、代役金（免役收庸，征绢）和户调（户税，征麻布）三个部分，是为“有田则有租，有户则有调，有身则有庸”。唐德宗建中元年（公元780）宰相杨炎进行两税法改革，将租、庸、调正税和正税之外新出现的地税、户税合并，根据占有土地的数量征收夏、秋两税，取消其他杂税。这是第一次“并税”。人们在两税中已见不到租、庸、调之名，但实际上一样也没少，都并入两税一体征收了。晚唐时藩镇割据，两税之外的杂税蜂起，新法被扭曲，并成为唐王朝衰落进而改朝换代的标志和根本原因。柳宗元的《捕蛇者说》极为形象地揭露了当时苛捐杂税甚于毒蛇猛兽之害。宋代税制称“二税”，也是夏、秋两季征收，性质与唐代两税基本相同，但统治者却故意混淆这种已含有人头税和户税的复合税制与田租（土地税）的区别，在“二税”之外又开征了新的人头税，即“丁身钱米”，这是一种典型的重复征税。事情并没有到此为止，在“田租”、人头税之外又层出不穷地出现了多入牛毛的“杂变之赋”，在征税过程中还出现了“支移”、“折变”等变相增税的措施，并令农民服“差役”。宋神宗熙宁二年（公元1069）王安石变法，制定“免役法”，规定以贫富为标准，将民户分为五等，按等征收“免役钱”，政府用此钱雇人应役，不再征派差役。此举甚得民心，这是中国历史上第二次“并税”。但不久发生“元祐更化”，司马光废止各项新法，苛捐杂税又不断涌现。有史学家称，宋代（包括南宋）究竟有多少苛捐杂税，谁也说不清。到了明代，在二税、丁口税和各种杂税之外，又征劳役（力差）和代役金（银差）。万历九年（公元1581）实行“一条鞭法”改革，把税粮、丁口税、差役和所有杂税全都归并到一起，折银征收，特别是把原来每10年中轮值一年的差役负担分摊到10年的正税里征收，实际上是把银、力二差再一次归并到了两税中。“一条鞭法”推行以后，在一定时期内确实起到了杜绝苛捐杂税的作用，国家财政形势有所好转，一定程度上挽救了明王朝政治衰落的危局。但“好景”仍然不长，新法实行不到40年，因辽东战起，各种田赋“加派”又纷至沓来，出现了“鞭外有鞭，条外有条”的现象。天启、崇祯年间先后加派辽饷500万两，剿饷900万两和练饷730万两，这就是著名的“三饷加派”。明末户部尚书倪元璐又把三饷归并为一，再一次把杂派又并入了“两税”，正是这个“三饷加派”，成为明朝灭亡的导火索。这是“并税式改革”的第三次高潮。顺治元年（公元1644），御史柳寅东向皇帝报告明朝末年于正税之外向农民加派杂税的情况时称：“解京钱粮，头绪纷杂。有一县正额止三千余两，而条分四十余顷。有一项钱粮止一两六七钱，而加费至二、三十两” 。在这样无情的重税压迫之下，农民还能有活路吗？正如黄宗羲所说的：“如税额之积累至此，民之得有其生者亦无几矣。”黄宗羲之后清康熙、雍正年间进行的“摊丁入地”改革也不过是明代一条鞭法的又一次重复，因而有“清代一条鞭法”之说。“摊丁入地”的政策意图就是为了从根本上解决清初以来难以抑制的杂税丛生问题，清初虽然取消了明末的“三饷加派”，订定《赋役全书》，企图减轻农民负担，但不久自己也开始大搞加派，不仅在田赋正税上加派，如“鼠耗”、“雀耗”、“火耗” 等，而且在杂税上也搞加派。康熙十九年（公元1680）给事中许承宣在给皇帝的上疏中称：“今日之农不苦于赋，而苦于赋外之赋；不苦于差，而苦于差外之差。” 鉴于明朝苛捐杂税激起河南、陕西农民大规模武装起义最终导致王朝灭亡，康熙皇帝痛下决心，于五十一年（公元1712）颁令“今后滋生人丁永不加赋”，此后，雍正皇帝于五年（公元1727）在全国实行“丁徭与地赋合而为一，民纳地丁之外，别无徭役”的“摊丁入地”制度 ，并实行“耗羡归公”的政策，在一定程度上减轻了地方官员对农民的滥征。可是，这一系列措施并没有、也不可能完全杜绝苛捐杂税，力役或人丁负担不久就在合并后的“地丁银”之外重复出现。晚清时仍然按照“地丁属地，差徭属人” 的原则征收，一直到民国时，人头税仍然是地方在田赋（国民政府在进行‘国地收支划分’后田赋成为地方政府的主体税种）之外经常征收的一种杂税。

总之，一次次地“并税”，一次次的重复征收，农民负担一次次的加重，每进行一次“并税式改革”，就会催生出一次增税的高潮，黄宗羲精辟地把这种无休止的“并税式改革”称为“积累莫返之害”，是十分正确的。“并税式改革”的目的决不是为了减轻农民负担而是为了不断增加赋税征收，无论税种税目的数量或者税费绝对额都是如此，以确保王朝财政的收入来源，以满足统治者无止境的欲望。上引黄宗羲的话表明，从一条鞭到倪元璐税制改革，并税改革的作用越来越不明显，引发新杂税越来越快，每轮并税改革的周期也越来越短，

农民也一次次地被逼入绝境，这已经成为一种规律了。 唐宋时期的改革尚能够维持三、四十年的正向效应，而清前期从雍正改革到乾隆初期河南巡抚雅尔图抱怨苛捐杂税扰民仅不过十几年时间 。在中国皇权专制社会中发生的千百次大规模的农民的起义和反抗斗争中，几乎没有一次发生在与封建地主阶级之间，而是都直接或间接地与其税费负担过重相关，就是这个道理。理解了这个问题，也就对中国皇权专制社会“并税式改革”的实质有了比较深刻的认识。

二

接下来我们将探讨，中国历史上为什么会频繁地发生“并税式改革”？为什么“黄宗羲定律”在历史上反复地发生作用？我们看到，黄宗羲大师对此并未作出明确的诠释，当初提出“黄宗羲定律”概念的秦晖先生对这一定律背后所蕴涵的制度的和社会的因素似乎也并作深入的阐释，“后人习以为常”或“时间稍移，人们‘忘了’今天的‘正税’已包括了以前的杂派” 等都不能说是很有说服力的答案。而温家宝总理作为政治家在表示要走出“黄宗羲定律”历史阴影的同时，将农民负担过重的原因归结为农村基层行政机构和人员过于庞大 ，这仍然只是说明“现象”而不是指出事物的根源。所以，对于“黄宗羲定律”，我们仍然还有许多不明白、不明确的地方，需要作进一步的研究。

笔者认为，中国历史上根深蒂固的“威权主义”的精神和制度结构是“黄宗羲定律”产生和长期发挥作用的深层次原因。

按照政治学通常的理解，威权主义的基本特征是：过于集中的权力的运作；没有或缺少法律的约束；权威性不是来自被统治者的认可，而是来自被认为来自权威者本身天赋的某种特性，如神的意志、专制君权的嫡传、统治者所具有的超凡品格、国家的神圣使命等。威权主义下的政体通常是绝对的君主专制、封建贵族政治或是大陆帝国的继承国，在当代，它通常是一党体制、军人政权和个人独裁。威权主义反对以法治国，反对权力分散，不接受用法律限定的权力，主张建立一个高度集权的、强有力的中央政府。威权主义的一切政治主张几乎都是从政府的需要出发，基本上代表的是一种官僚系统的力量，维护的是官僚系统的既得利益。在人类历史上，威权政体往往能够创造暂时制造一个和平的经济发展环境，能够充分利用国家政权的力量，集中力量办大事，使社会资源能够迅速、及时、有效地集中于政府手中由政府集中配置以实现经济增长。但威权政体也有明显的弊病，其权力不受约束的弱点会给经济发展带来强大的副作用，如经济结构失调、政治腐败丛生、社会资源利用的低效和大量浪费、市场缺乏公正性、社会成员贫富两极分化等。或者说，威权主义的高压统治并非能永远消除各种不安定因素，相反，它经常制造出一些新的社会不安定因素。威权主义思想在中国可以上溯到早期的法家，历代皇帝便是威权政体的实践者，在西方，则可以追溯到近代的马基雅维利、本世纪的帕雷托、莫斯卡、米切尔斯等。

不能把威权主义与权威混同起来。威权是建立在强制之上的权力，而权威是建立在自愿基础之上的权力。把威权主义称作权威主义既是对威权的美化，又是对权威的误解。

威权主义的思想和实践在中国古代社会集中表现为皇权专制制度和财政专制体制，自秦始皇时代就确立了“天下事无大小皆决于上” 的统治原则，皇权专制始终是中国传统政治制度的核心。以前人们习惯用“封建主义”来概括中国皇权社会的性质，但如黄仁宇先生指出的：“有些历史学家把中国两千多年来的君主专制，解释成为一个‘封建社会’，极不合理”。 唐中期以后至宋、元、明、清前期，中国封建的中央集权制一步步地发展到“皇权专制”制度，并形成一种具有强烈中国特质的制度文化。通过对这个威权主义的权力体制及其辐射之下的社会文化、经济范型和国民心理的综合考察不难发现：正是中国皇权体制的专制性及其对整个社会的超强控制，造就了财政专制性质的“黄宗羲定律”。

过去人们对中国古代赋税制度改革的研究更多地是作为对一个具体王朝兴衰原因的叙述和分析，而在笔者看来：中国赋税史和农民负担史研究的更大意义，在于它们空前鲜明地昭示了那种因为久远的历史和文化的滋养而发展到极为完善坚固程度的中国专制权力制度，它因为自身不可克服的内在规定性而不断地、一次次地以“税制改革”的名义加重农民负担并把自己完全置于农民阶级对立面直至走向灭亡的完整过程。因此，并税式改革实质上是中国历史特有的一种“财政专制体制”作为，它的历史决不仅仅导致了某一个具体王朝的兴衰，相反，它们更大得多的意义，在于展示了中国皇权专制制度发展演变和最后衰亡过程中的一系列带有规律性的“制度综合症”。

为什么皇权专制的政治制度和财政专制体制下的赋税征收会落入“黄宗羲定律”的陷阱呢？

首先，专制皇权与小农经济的直接对立使得“并税式改革”成为其调节“保税”与“保农”关系的一种制衡性措施。秦汉以来，中国就是一个小农经济的国家，在政府与小农之间缺少一个缓冲地带——中层阶级被消灭了，皇权专制的封建国家与农民阶级处于直接对立的状态。黄仁宇先生曾形象地把这种社会结构称为“潜水艇夹肉面包”（submarne sandwich）。“上面是一块长面包，大而无当，此即是文官集团。下面也是一块长面包，大而无当，此即是成千上万的农民，其组织以淳朴雷同为主。中层机构简单，……上下的联系，倚靠科举制度。” 中国的历史有一个奇怪的现象：农民与地主之间几乎从来没有发生过哪怕是一场象样的战争，而“官逼民反”却比比皆是，历朝历代的农民起义都是冲着皇权专制政府去的。这正是在“国”与“家”之间缺少一个缓冲地带所造成的。从秦始皇开始，皇权专制的封建国家即通过行政的、司法的、军事机构和各级官吏直接实施对农民的政治统治、赋税徭役征发、法律制裁乃至军事镇压，而且都是在“圣旨”、“上谕”的招牌下进行的。中国民间一向把农民向政府缴纳赋税称作“完纳皇粮”就准确地揭示了问题的实质。这与中世纪欧洲的情况是完全不同的。中世纪欧洲封建制度是一种贵族领主制，着重地方分权。在这种制度下，国王是封建等级的顶点，是领主们的共主。国王与农奴不发生直接的关系，征收赋税是通过领主这个中间环节进行的，王室责成领主向国王缴纳赋税和贡纳，其采邑内部的处理，由他们自行裁夺 。这是因为，欧洲封建国家的法律规定农奴隶属于领主，领主对农奴拥有直接的政治统治权、经济剥削权以及司法审判权 。在中世纪西方农民（农奴）的心目中，真正的对立面是领主和收税官吏，并不十分痛恨国王。中国的情况则正好相反。黄仁宇先生说：“中国的传统是皇帝派遣官僚到各处向全民抽税，我们称之为‘官僚主义’（bureaucratism）,这是一种中央集权的特殊办法”。 它较之西方的封建制度更为严密、更为强化，也更为残酷。这一点，我们可以从中国几乎每个皇权专制朝代（秦以后）都发生的全国性的大规模农民起义的起因上得到验证。

由于中国皇权专制制度的行政权力不经过任何缓冲地带直达普通农户，统治者在每一次改朝换代之后所做的第一件事就是整顿户籍，收集编户齐民，以之作为征发赋税徭役的依据。中国皇权专制社会的赋税征收不是以基层行政单位（村）为单位，而是以户为单位。这与欧洲封建社会的赋税征收是完全不同的。这就决定了在中国，政府与农户之间的财政分配关系不能用西方国家的一般理论来解释。瑞特弗戈（Karl A. Wittfogel）指出：东方专制政府“持续不断地向全部平民提出财政上的要求”，黄仁宇先生对此解释说：“这也就是说大部分税收都是直接税，既不象封建制度一样由诸侯附庸进贡的方式支持皇室，也不象现代政府一样以公司所得税、间接税、累进税作收入的大宗。向中央政府直接供应人力物力的负担的乃是全部平民。这种特点，也是中国历史上顶有决定性的因素之一。……现在看来，这种措施是最近几百年来最能妨碍中国进步的一大主因。” 在皇权专制与农民的对立关系中，农民阶级从来就只有义务而没有任何权利。这是理解中国皇权专制的政治制度和财政专制体制的关键。 中、西方封建制度之所以有如此明显的区别，在于中国文化对“国家”的一种独特的理解。中国的“国家”二字是无法用英语作准确翻译的，state、nation、country、motherland都不准确，它只有在中国的语境中才能被准确地解读。“国”，指的是皇权专制和财政专制的国家，“家”，就是小农户籍。除了“国”，就是“家”，它们之间没有一个具有过渡或缓冲意义的中间阶级或阶层。因此，中国古代社会最核心的伦理道德观念几乎都是建立在“家”的基础上。“三纲”作为国家法律的基本原则，其中有两“纲”建立在“家”的基础之上，另一项则同“家”有十分密切的联系。在世界上，还没有哪一个民族这样把伦理关系和法律关系完全建立在家庭伦理的基础之上。在中国，国家与农户关系的核心是赋税关系。国家之所以极为重视户籍和编户齐民问题，是因为有田就有税，有丁就有赋，统治者拥有充裕的财政来源，专制国家才能生存和稳定，皇室和各级官僚才能维持严密等级制度下的丰厚待遇和奢侈生活。这就是中国传之既久的“有家才有国”的传统观念。所以，中国历代“明君”都明白一个起码的道理，保护小农就是保护国家的税源，对农民必须实行低税政策，如汉代曾长期实行“三十税一”的低税率。这就是“保农”。但另一方面，赋税是各级官吏依照皇帝的“圣旨”行事，依靠从上至下施加压力、“完成政治任务”式的办法征收。无论是轻税还是重税，目的十分明确，这就是维护皇权专制制度。所以在中国，赋税问题首先是政治问题，其次才是经济问题。“保税”第一，“保农”是为了“保税”。这样一来，皇权专制下的赋税征收实际上又是毫无限制的，这就给正税之外出现各种杂税留下了极大的空间。如北宋时期“中书官民，枢密管兵，三司主财，所有重要的数字已经不能对照，而下面则是亿万不识字的农民，社会上又缺乏普遍的中层机构”， 造成赋税征收过程极强的随意性。地方官员打着“圣旨”、“上谕”的旗号“畅行无阻”地征税，征收多少全凭一时一地的需要，全然不顾农民的承受能力，对纳税农民亦不承担任何法律和道义上的责任。《宋史•食货志》称：宋代田赋征收“既以绢折钱，又以钱折麦，以钱较绢，钱倍于绢；以钱较麦，麦倍于钱。辗转增加，民无所诉”，就是征税权毫无限制的结果。明代税制规定，纳税人须将所缴税粮运送至指定地点、指定仓库，目的地有的远至千里之外，“因之计及运费及加耗‘米一石’，实质上因时不同，因地不同，其价值千差万别。有时也可以折布折银，其折换率不因时价而高低，而系由政府凭己意而增减” 。《天下郡国利病书》亦称“自永乐北都，挽输道远，加号滋多” ，也是这种随意性的反映。从技术上说，这种“政府直接面对农户”的税收模式也存在弊端，如黄仁宇先生所说：“这种体系包括过广，下面的单位过于琐碎，在传统的交通、通讯条件下，官方无法确悉每一纳税人的资产，尤其无法追究其转卖顶当。至于抽累进税，更是技术上为难的问题。于是只有鼓励小自耕农各安本业，又竭力防制兼并，更以极低的税率，扁平地向全国征收。而且小民收入浅薄，也不能供应法庭审判的费用，于是民法长期没有进展” 。随着时间的推移，人口膨胀，土地相对减少，大量土地更通过大土地所有者疯狂的兼并活动急遽地集中于极少数人手中，加上专制国家的机构和官吏的数量越来越多，也越来越腐败，从而对农业剩余的汲取也越来越多，引发诸多社会矛盾并使其越来越激化。在这时候，最高统治者经常处于两难的境地：一方面要维护专制皇权的威严和既定的赋税收入总额，另一方面又不得不对其与农民之间的关系作出调整，以缓和农民阶级激烈的对立情绪和一触即发的社会矛盾。也就是说，是要“税”，还是要“农”？社会不稳定，皇权已然受到威胁，实行轻税政策、减少征税数量已不可能，而任苛捐杂税把农民逼上绝路、皇权立马倾覆亦不可取，于是，实行“并税式”的税费改革便成为一种无奈的也是最佳的选择：在既定的税收总额的前提下，将所有的正税、杂派合并在一起征收，同时向农民作出“除此之外不增税”的承诺，以达到“保税”和“保农”两全的效果。应当承认，农民是欢迎“并税式改革”的，因为政治与经济重压之下的小农面对最高统治者的哪怕是星点的“让步”也会感到“知足”的，他们世世代代所祈求的只是一小块土地和起码温饱的生活。统治者做到了这一点，天下又会重新安定下来。这是历代“并税式改革”之后社会经济和政治秩序有所恢复的主要原因。但问题不会这样简单。由皇权专制的本质所决定，这种改革收效是极为有限的和难以持久的。并税改革之后，多则三、四十年（明代），少则十来年（清代），“正税”之外又层出不穷地出现各种杂税、杂费，甚至已经并入“正税”的一些旧名目的杂税再度出现，最终农民无法再承受任何税费负担，最后一棵稻草终于把骆驼（尽管可能已是瘦极了的骆驼）压趴，社会由此走上“官逼民反”的绝路。所以说，“黄宗羲定律”是皇权专制制度恶性发展的必然结果。

由于皇权专制制度“并税式改革”不可能有效地保护小农经济（即皇权专制政府的赋税来源），当时过境迁，皇权专制政府在遇到新的财政危机、进行新一轮“并税式改革”的时候，那些新的杂税就会再一次被并入“正税”中“一体征收”。而农民直接面对的是打着皇帝的旗号、代表专制皇权的各级官吏，处于绝对的劣势地位，没有任何发言权，只能“听天由命”。皇权专制社会也没有任何一种力量处于政府和农民之间起一种“缓冲”作用，或者有某种法律可以起到保护小农利益的作用（如西方社会约翰王时代的大宪章）。这种无休止的“并税”严重破坏了社会再生产过程，构成对小农经济的一种极大的杀伤。我们知道，中国的经济结构是分散经营、“男耕女织”的自然经济为主体成分。历史发展过程中总是有这样一条规律在起作用：如果农民有一块稳定的土地可做生活资料的来源，他决不会造反；如果他失去了小块耕地，不得不去为人作佃，交纳高额地租，他决不会造反；如果他佃户也做不成，那他会逃荒要饭，半饥半饱只要能维持生存，他也不会造反。但如果一切机会都没有了，再下去就是死路一条了，那他也就只有“揭竿而起”了。造反是死，饿死也是死，既然都是死，不如起来革命，也许能闯出一条活路来。这样，连最分散和最难以团结一致的农民阶级都组成起义大军与政府作对，这样的政府还能生存下去吗？所以，“并税式改革”救不了皇权专制政府；所以，中国历史上一次次地爆发全国性的反抗苛捐杂税、要求均平赋税负担的农民起义（只要皇权专制社会存在，这种农民的反抗斗争就不会终止）；所以，中国历史上一次次的改朝换代，形成一个循环往复的怪圈，而且中国皇权专制社会始终没有能够依靠自己的力量走出这个怪圈。

其次，皇权专制的政治制度和财政专制体制制造的“无限政府” 形态促使“黄宗羲定律”产生和持久地发生作用。无限政府指的是那种自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩展、不受法律和社会有效制约的政府。现代政治学告诉我们，无限政府是建立在威权主义的精神与制度结构之上的，由于得不到任何有实质效力的限制与监督，政府的权力和规模呈无限扩展的趋势，越来越多地承担起那些本来应由市场和社会去做的事情。长此以往，一个国家的民众和社会将逐渐失去自主管理的意识和能力，人们做任何事情都要到政府那里找个“说法”，却从来不会思考自己应当如何去做，不会想到去抵制政府对社会、对私人领域的任意干预，更不会有意识和力量去抵制国家的横征暴敛行为。中国历史上称政府征收的赋税为“皇粮国税”，纳税者被称为“小民”、“平头百姓”，片面强调纳税人的义务而完全忽略其权利等都是这种思想和制度的反映。

中国皇权专制社会的政府就是一种典型的无限政府。中国在皇权专制制度逐步定型的春秋战国时期已初步形成了政治上的皇权专制制度和财政专制制度。是时统治集团中的王公权贵们已拥有比较充分的税权 ，正是这种对财政赋税的高度集权和控制，为唐、宋代以后皇权专制和财政专制制度强化到极端奠定了基础。皇权专制的政治结构意味着皇帝拥有一种不受限制的权力建立一个庞大的行政体系，包括众多的行政机构、专职官吏和职业军人，以充分体现皇权的威严和高度控制整个社会的需要。钱穆在《国史大纲》中称唐朝“政权无限制解放，同时组织亦无限制扩大”， 其实这种政府无限扩张的趋势也相次继续于宋以后各代。但问题是，这样一个庞大的并且越来越庞大的政府却是建立在低下的社会生产力发展水平和的脆弱的小农经济基础之上的。用胡如雷先生的话说：高度集中的皇权专制制度以及这种制度所制造的庞大的政府“就好象一个还没有成年而且身体羸弱的人勉强穿上了一套不胜负担的铠甲” ，表现出政治上的高度集中与经济上的极端落后分散这一对中国皇权专制社会永远无法调和的矛盾。政治上的集中要求有大量的官员和军队为之服务，要求有大量的财政经费以供其消费，而自给自足的和脆弱的小农经济却难以承受如此沉重的负担，如果这时候皇帝的征税权能够得到一定程度的限制事情也许还不会发展到不可收拾的地步，可偏偏中国皇帝建立的政府是“无限”的，他所拥有的征税权也是“无限”的，得不到任何有的效制约。于是，赋税、徭役征发便随着政府的无限扩张而“无限”发展，越征越多，越征越重，成为破坏社会再生产能力、导致财政危机和政治危机、引发周期性社会动荡的基本因素。明清时期就很典型，此时高度集权的财政体制更加完备和成熟，国家财政权几乎全部集中于皇帝一人手中，专制的财政体制构成对小农经济和市场的严重威胁。以明清时期中国工商业最为发达的松江地区为例，明初，“各地赋则每亩不过升斗”，但苏、松、嘉、湖等地有“每亩课至七斗五升的。宣德中加至一石以上，正统中又加至二石以上。以弘治十五年松江府纳粮百余万石，多于金闽八府一州五十七县之输将；嘉靖间松江府纳粮一百二十余万石，举北直隶八府十八州一百十七县之粮，庶几近之。这还只是就正供而言的。此外，漕运则有加耗，征缴则多悉索；松江本无桑蚕而多赋农桑折绢；已有粗布、细布之解京，又有内号外号之织造。徭役之繁，冗费之多，实属不可悉数。到了清代，赋额有增无减 ”。结果是极其严重的：农业生产物不足以缴税，不得不以手工业生产来补充，因受赋税重压而破产的农民一旦进入城市却发现城市工商业也被破坏殆尽，他们“无事可干”，难以生存，这不仅延缓了小生产者的分化过程，商业资本向再生产过程的转移之路被阻塞，中国的资本主义生产关系因此而无法产生，反而使男耕女织的自然经济结构更加牢固，中国的皇权专制社会因而长期延续。

西方的情况则有所不同。西方封建中央集权制形成的时候，也曾设置了大量的官吏和军人，行政、军费也曾大幅度增加，但当时西方的社会生产力的发展已达到相当高的水平，而且有一个富裕的中等阶级在支持着王权。更重要的是，西方的王权始终是受到某种力量限制的。如安德森所说：“‘专制制度’是个误用的名词，在不受限制的意义上，没有一个西方君主曾对其臣民有过绝对的权力。” 这种限制主要表现在对君主征税权力的制约上。在英国议会制度确立之前，赋税征收已形成事先征求王国社团意见的原则。1215年《大宪章》特别强调了这一原则。 为了确保《大宪章》的贯彻实施，英国议会又于1297年迫使爱德华一世签署了签署了《大宪章确认令》，规定“如无全国公众之同意并为了王国之共同利益，除了古代应交纳协助金外，将不再征收协助金、税金等”。此后，税权便牢牢地掌握在议会手中了，即使是威行天下的爱德华三世也不得不屈从于议会，承认它有决定征收直接税和间接税的权力。1362年，他签署法令，保证以后“没有议会的同意不征收补助金和其他赋税” 。法国赋税也必须经议会的批准方能征收。腓力六世于1338年签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税” 。到了专制王权时期，君主的征税权虽然明显强于此前的国王们，但这种权力仍受到各种形式的制约，其中主要是来自地方村镇居民的抗税运动。英国革命、法国革命都是从抗税开始的 。

我们看到，中国的情况完全不同。自秦始皇确立了“天下事无大小皆决于上”的原则以来，皇权专制始终是传统政治的唯一核心，虽然为了维持庞大宗法体系内的和谐与平衡，这个制度在其自我调整空间比较充裕的时候，也会对自身过分专制化的趋向加以一定抑制，有一些对君主权力的法定限制手段，如议、封驳、台谏制度等。这些制度的基本内容其实就是马克斯•韦伯所说的，在理性化方面取得进步的社会中，“合法的”统治权威必须是“非私人”的，它需要恪守统治规则和制度程序。用比较通俗话说，皇上虽是万民万物的“圣上”，但也得守一点“王法”，不能想干什么就干什么。所以在沦入生命末期以前，中国政体一方面始终保持着皇权专制，另一方面却又建立了一套抑制皇权过分专制的制衡机制。但正如德国哲学家雅斯贝斯指出的：“一旦建立了独裁制，便不可能从内部把它消除。……这部机器几乎自动地保持它自己。” 中国皇权制度对自身过分专制的自我抑制只能局限在很有限的范围之内，其专制性不仅不可能从根本上铲除，相反会随着自身逻辑规定的方向恶性发展。宋代以后，皇权专制制度走向极端化，君权实现了其对整个社会的超强控制，以至任何力量都不足以丝毫地动摇君权的威势。相权被一分为三，进而在明代被取消，以“内阁大学士”代之。国家征税还是征兵这样的大事都不再听从宰相的安排，而是有皇帝说了算。在明代，皇帝之“敕”（个人意志）高于国家之“律”（法律规范）的制度特征发展到极端 。从皇帝到各级官吏都可以玩弄法律于股掌之上。时人甚至认为本朝政治统治之严密到了骇人的程度 。顾炎武称之为 “权乃移于法” 。显然，在这样的制度下，一方面是专制皇权需要大规模的行政机构和官员以维护自身的统治，另一方面皇帝的征税权又得不到任何有效的限制，这就必然走上一条无限政府的路径，“并税式改革”只是这一路径演化过程中的一种暂时性的政策调整，它不说明皇权专制和财政专制制度有任何的改变，也根本无力改变无限政府沿着其特定的路径继续一路演化下去。

无限政府最明显的一个外在特征是机构膨胀、官员冗多，机构和官员均呈直线上升的趋势，并且任何改革和整顿措施都无法真正扭转这种趋势，最终成为社会和人民的一项无法摆脱的极为沉重的负担。为了巩固皇权专制，历代王朝不断地分散削弱各级官僚机构的事权，使之上下相制，内外相维，叠床架屋，官僚机构和官僚队伍的规模因而越来越庞大，以至达到无法控制的程度。宋英宗高皇后曾惊叹：“官冗之患，所从来尚矣” 。需要指出的是，这里所说的“官冗”决非某一王朝的特殊现象，而是皇权专制制度的通病。下面一组数字可作证明：

唐代贞观初年（约公元627—630）中央政府文武官员643员，高宗显庆年间（公元656—661）九品以上官员达13465员，至玄宗开元年间（公元713—741）达到369787员。

北宋太祖时（公元960—976）内外官约13000员，仁宗时（公元1023—1064）为20000员，至徽宗宣和元年（公元1119）达48075员。

明初洪武年间（公元1368—1398）官员为24000员，宪宗时（公元1465—1487）为100000员，世宗时（公元1522—1566）达120000员。

于是，官俸便成为历代财政数一数二的大项开支。唐代国家财政支出中，“最多者兵资，次多者官俸，其余杂费，十不当二事之一” 。宋人蔡襄认为宋代“兵冗为大，其次又有官冗” 。北宋太宗至道末年（公元997），全部财政收入为2224万贯，盈亏对半；仁宗皇祐元年（公元1049），全部财政收入为12625万贯，无结余；英宗治平二年（公元1065）财政总收入为11613万贯，支出为12034万贯，加上非常支出1152万贯，财政赤字达1573万贯。可见，从太宗到英宗不到70年的时间，赋税收入增长了5倍多，财政却出现了严重的入不敷出的局面，其中主要是“官冗”导致财政支出规模直线上升所造成的。明代同样是“国家经费莫大于禄饷” 。清代也是如此，“官冗”已成为皇权专制社会的不治之症。

这样，社会和人民就不得不用有限的资源来养活一个越来越不受限制的、越来越庞大的政府。过大的政府必然妨碍经济的正常发展，而不良的经济又会带来大量的失业人口和贫富分化的社会结构，在这种情况下，当一名政府官员比从事任何职业都要来得稳妥可靠，于是，人们便会想尽办法挤入官员的行列，“居其官不知其职者十常八九” ；“一职数官，一官数职” ，整个社会形成一种典型的“官文化”。这种文化一旦形成，是很难再用别的文化取代它的。由于政府的无限扩展和官本位文化的蔓延，社会中几乎一切事情都是“官”说了算，腐败便不可抑制了。史载明代“巡按查盘、访辑、馈遗、谢荐多者二三万金，合天下计之，国家遣一番巡方，天下加派百余万” 。在这场巨大的官场贪污受贿的竞赛中，一般说官越大，贪得越多。人们可以说，任何社会制度下都有腐败现象，但人类社会的历史也无情地表明，只有无限政府下的腐败最为严重，是一种不可抑制的腐败。在这样的社会中，官员们关心的，已经不再是什么公共事务或公益事业，而是如何保护自己的职位和利益，即使他去做某件事情，首先也是对他的“乌纱帽”负责；而他的上级在对他提出工作要求时也动辄以官职相威胁，整个社会上上下下都围着“官”字打转，官的利益第一，农民则成为满足权力阶层最大利益的的工具和牺牲品。皇权专制制度对于农民及其一切财产予夺生杀的“天然权力”在唐宋以后发展到赤裸裸的程度：毫无限制的权力体制通过赋税、税外加税、费外加费等名目，不断加重对农民的掠夺，通过五花八门、无奇不有的方式直接牟取暴利，如：通过“鼠雀耗”、“火耗”之类荒唐的名目进行公开掠夺，利用禁榷制度和垄断权如盐、茶、酒、醋课（专卖）等暗中掠夺，利用采办、进御、上供、采造、织造、采木等机会无偿征调和占有农民财富，占据通衢要道开设“皇店”和权贵的“家店”、“官店”以获取暴利，等等。当农民忍无可忍，社会面临动荡、战乱的危机时，统治者不得不进行某种“自救”性质的改革（如‘并税’）运动，但由于整个官僚机器上上下下都“搭”着皇权专制制度的“便车”，官员们不论职位大小都有自己的利益与这个制度牢牢地“栓”在一起，这样的改革也就只能在保持已有的税、费征收总额的前提下进行，也就是说，无论怎么改革，农民总的赋税负担是既定的，得不到任何减轻。从农民的角度来说，由于始终被皇权专制制度压在社会的最底层，他们早已吃够了“旬输月送无休息”的苦头，现在能够在重税、重役的压迫下喘一口气，因此还是欢迎“并税式改革”的，社会秩序由此也能暂时安定下来。但问题是，在皇权专制的无限政府的强力冲击之下，“并税式改革”那一条脆弱的“防线”根本无法阻挡“正税”（已‘并’过的税）之外再次出现新的杂税浪潮，在正税、杂税和不知什么名目的税、费的强力冲击之下，农民哪里还有活路？于是，新的农民革命就又在酝酿之中了，它标志着中国皇权专制和财政专制制度在越来越走向极端的同时也越来越走向灭亡，最后，整个社会无可逃遁地坠入灭顶的深渊。

从古至今，无限政府都无法作到及时和足额地供给各级机构的经费需要，因为它的机构实在太大；无限政府也无法作到 “高薪养廉”，因为它的官员实在太多。因此，无限政府的一个主要的并发症，就是全面的经费短缺，它的财政往往是一种典型的“吃饭财政”，它的财政税收秩序必然是紧张和混乱的。各级官僚机构在预算外谋求收入，于是设卡收费、乱罚款和乱摊派等违反民意的行为便层出不穷；官员们则谋求俸禄之外的收入，于是索贿受贿、贪污腐败便屡禁不止。这种局面一旦形成，中央财政便会陷入尴尬的境地：征税少不敷庞大预算的需要，征税多则妨碍经济的发展，在轻税和重税的两难之中，政府为了自身的生存，只能也必然选择重税的政策 。这时候，总是会有人向中央政府建议强化中央的税收权，把财政收入更多地集中于中央政府手中，同时极力强调税收的“刚性”原则，即使是在社会经济处于不良状态时也极力主张强化中央赋税的地位与力度。于是，“并税”模式的改革便总是被人们提上议事日程，即无论怎样改革，“皇粮国税”的总量是一分也不能少的，但人们看到，“并税”的结果往往是一种“饮鸩止渴”的效应。由于存在着巨大的体制漏洞，中央政府加大税收力度的做法给地方政府和官员“搭便车”收费提供了良机，于是形成了一种恶性循环：政府收的税越来越多，国家财政却越来越紧张，财政每年增收多少都无法阻止财政赤字的扩大，而官员们的私囊却越来越饱，最后，只好走竭泽而渔之路。无数历史事实证明，竭泽而渔的路无论如何是走不通的。

实际上，财政紧张的真正原因，并不是中央财政的集中能力太弱，而是政府的“摊子”和“盘子”太大，官员们的胃口太大。政府征税的速度总是赶不上政府膨胀的速度，中央政府收多少税、集中多少财政收入都是不够用的。可以肯定地说，中国历史上的每一次农民起义都是由于皇权专制王朝过于庞大而招致苛税重役、把农民逼上绝路而发生的；历史上每一个专制王朝的崩溃都是与政府无限膨胀所造成的严重财政危机直接相关的；历史上的每一次改朝换代也都可归因于过于庞大的旧王朝所带来的压力使整个社会无法承受，进而引发政治危机的。这时候的政府就像一只气球，不断膨胀，一直到它“爆炸”才算完成整个过程。而这一切，都是由于政府无法自我控制、规模过大造成的。但此时对人民贻害无穷的滥征却由于社会的机体被损坏而往往得财有限，根本不敷庞大的财政支出需要，政府为求最后的生机明知不可为却又不得不为的“并税式改革”使其走上了竭泽而渔之路，其结果只是暂时获得一些赋税收入，“保眼前的日子过得下去”，最终不可避免地山穷水尽，全面崩溃。取而代之的新王朝在建国初始往往能够借鉴前朝的教训，励精图治，从“小”做起，缩小政府规模，轻徭薄赋，与民休息，但受皇权专制社会政治经济发展的规律所制约，一般从王朝的中期开始又走“回头路”——政府机构又不断扩大，官员又不断增加，贪污腐败又“一浪高过一浪”，重蹈旧王朝的覆辙。如果此时统治集团内部有人不甘现状，想振作一番，于是锐意改革，挽狂澜于既倒，那么有可能带来一段“中兴”，像桑弘羊、刘晏、王安石、张居正的改革运动都是典型的例证。但这一切都不可能挽救封建王朝必然灭亡的命运。中国历史，特别是唐代以后的历史，就是绕着“小政府—大政府—财政、政治危机—“并税式改革”—更大的财政、政治危机—灭亡”这样一个“怪圈”在一个一个朝代地演进，简言之，就是“治”与“乱”的恶性循环。

总之，“黄宗羲定律”发生作用的根源在于威权主义性质的皇权专制的政治制度和财政专制体制，而其中的关键环节是这种政治和财政制度所制造的“无限政府”因素。一旦无限政府与“并税式改革”联系起来，就会落入“黄宗羲定律”的陷阱。这与其说是“定律”，不如称其为“怪圈”。只要政治制度和财政体制是“专制”性质的，只要政府是一种无限制的政府，中国社会就永远无法走出这个“黄宗羲怪圈”。

更重要的是，它为中国政治与财政制度以后的发展预设了极为危险的模式和自我毁灭的“路径”。对于后人来说，历史的环境和具体的事件可能变更，但是只要是皇权专制和财政专制的制度和文化不改变，无限政府的趋势就不可避免，为维持无限政府的生存苛捐杂税就会层出不穷，财政危机就肯定出现，再往下，“并税式改革”就不能不实行，“黄宗羲定律”就必然发生作用。这是历史告诉我们的一个深刻的道理，不可小觑。

三

近年来我国农村税费改革一直是官、产、学各界和公众关注的焦点。人们从财政政策的角度阐释并实践了许多对策，如并税除费、向农民发放负担卡、压缩基层行政单位开支等， 特别是“并税式改革”，似乎已经成为我国农村税费改革的基本方向，一些学者甚至将其称为治本之策。“并税式改革”被决策层接受是有道理的，因为“税轻费重”之弊在我国长期存在，已成为影响农民收入增长、困扰农村发展甚至是引发农村社会矛盾激化的关键因素。试想，农民负担“减”了这么多年，连税费一体征收都做不到，那就太令人失望了。但正如秦晖先生所指出的，“并税式改革”并非治本之策，并且如果没有其他改革措施的配合，对其“治标”的效果也不可期望太高，甚至在某种制度环境下它的中长期效果还可能是适得其反的 。前已述及，从历史上看，“并税式改革”并不是新生事物，中国自唐代中期以后曾数度进行这种模式的改革，总体上说无一成功。“黄宗羲定律”在中国历史上反复地发生作用，难道现在已经完全退出历史舞台了吗？温总理说“我们一定能够走出‘黄宗羲定律’的怪圈”，这话是不是也可以从另外一个角度理解，即我们现在实际上还没有走出这个怪圈？

走出“黄宗羲怪圈”的关键在于彻底摆脱威权政治的影响，这是本文的核心观点。现在当然早已不是皇权专制社会，但环顾四周感到，威权主义的思想和一些根深蒂固的习惯势力仍然活跃在我们的生活中。现在，有不少学者都认为“三农”问题的关键是“增加农民收入”，或认为减轻农民负担的关键是压缩农村基层行政人员，笔者对此都不以为然。这好比临床医生对着一位感染SARS的病人说“关键是锻炼身体”一样，貌似正确其实荒谬。许多学者对农民负担的成因、现状等进行了深入的研究，提出了一些好的建议，中央政府也将一些税费改革的措施试用于安徽等地，并在稳定或减轻农民负担方面取得了一定的效果。遗憾的是，它们并不是理想的改革模式。一些地方在经历改革数年之后，又出现了“明减暗不减”甚至“明减暗加”的现象，“农民负担反弹”已成为顽固的“老大难”问题，“黄宗羲定律”现象被一些学者不幸而言中了。出现这种现象，原因是复杂的，但人们对威权主义缺乏认识和研究应当是一个重要的原因。我们反复说明威权政治造就的不受制约的权力对农民侵害的残酷性，用意就在这里。

今天的中国并没有完全摆脱威权主义的影响，1993年以来实施的市场化改革具有明显的国家（中央）威权主义导向和市场经济导向藕合的倾向，其结果是中国历史上一直足够强悍的中央集权得到了某种令人吃惊的加强。政府在正确地对金融领域实施严格管制的同时，却进一步把这种管制推广应用于政治经济的全局 。这就使我们多少能够理解，为什么中国政府机构规模急剧地膨胀成为一种不可逆转的趋势，为什么任何“行政机构改革”措施都遭遇顽强的阻力而收效甚微。这在农村基层县乡政权建设中表现得尤为明显。直至今天，人们所能够理解的农村现代化模式，似乎依然是加强对农村、农民和农业的权力控制和强制管理，而这却是一个标准的威权主义主控模式。庞大的党务系统、政务管理系统、税收系统、计划生育管理系统，还有公检法系统，在威权主义主控模式的导向下，可怕地向县乡扩张。由于迟迟未进行政治体制改革，农村行政系统得不到有效监控，特权阶层可轻而易举地将关系网不断编织进各级农村行政机构及公共服务体系，使得机构和人员膨胀的倾向非但未得到有效的阻滞反而不断增强。

“养官”似乎是中国农民的“天职”。中国的政权历史上只建制到县，改革开放后解散了人民公社，但对乡一级组织的定性一直不很确定，现在实际上已经将乡镇政府变成了拥有实体财政的一级政权，甚至还变换形式向村一级延伸。对应着从中央、到省、县政府庞大的机构设置，乡政府逐年膨胀，也设立了条条林立的机构部门，这些部门又派生出大大小小的一批事业单位和所属企业，“吃财政饭”的人越来越多。从1980年代末至今，仅10余年，农村县乡政权的规模增幅竟超过10倍以上。一个乡镇的工作人员在改革开放前一般只有十几人、二十几人，而发展到现在竟达到一、二百人之多。这中间还不包括教师队伍。他们几乎像历史上的“同行”们一样，打着“征收国税”的旗号，强行向农民征收各种费用来养活自己，形成了一个庞大的利益集团。即使是在村一级，也有很多人利用各种关系跻身此列，成了“不穿官服”的官吏与准官吏。某些基层政府的税费收入已经脱离了税收的“取之于民、用之于民”的本质，成了“取之于民，用之于官”了；某些基层政府的职能已经由为农民服务异化成为“内部人”服务了。根据李昌平的估计，我国县、乡、村三级行政机构（或准行政机构）每年至少需要4000亿元才能维持生存。即：县乡“吃饭财政”大约有3200万人，每年需要3100亿元左右；约80万个行政村，460万个自然村，有村级干部、公共品维护员、军烈属、五保户约1500万人，每年需要600亿元左右；县乡村债务约6000亿元，每年需支付利息800亿元左右；全国有2800个县，每个县有60多个科局，平均每个科局每年需支出20万元运转金，共300亿院左右；全国有近5万个乡镇，每个乡约有15个部门，平均每个部门每年需支出3万元运转金，共需支出200多亿元；广大农村地区公共品安排每年至少需要支出1000亿元。以上6大项支出总计需要6000亿元，如果按7折计算（考虑到地区平衡问题），大约需要支出4200亿元。而县乡村从农民身上合法征收800亿元，从工商税收中分成约500亿元，每年的资源补偿收入约200亿元。剩下的2700亿元从哪里出？ 显然，用历史的眼光来看，我们已经越来越像一个“无限政府”了。只要这支庞大的编内、编外官员队伍存在一日，地方政府就必然多方设法摊派。下令严禁摊派，其实往往不过是表面文章，明摆着禁不住。

官员队伍日益庞大已是既成事实，而以威权主义为特色的税制改革却“釜底抽薪”，差点砸了农村基层官员们“吃饭的家伙”，而这也正是1990年代中期以后农民税外费负担急速增加而且总也减不下来的主要原因。1994年推行分税制、加强中央财政汲取力度的税制改革，一直被主流媒体称为中国的一次增强国家财政实力和与西方税制成功接轨的尝试，但其负面效应却往往被忽略：威权主义的改革思路和过份向集权的改革措施路使得中央财政明显宽裕了，但地方财政的份额却相对收缩了，省—市—县—乡行政体制在财政上感受到了极大的压力，其财政收入不足以养活省、县、乡几级政府日益庞大的官员队伍。过去几年中，越来越多的县级财政已不能按时发放工资。在中央集权的体制下，地方财政变得越来越短绌，其结果，必然是省财政挤县财政、县财政挤乡财政，最后造成了县、乡两级财政入不敷出。然而，中国的地方官员自有千百年来的惯例可依，在实践中，县、乡政府成功地把财政困难巧妙地转移到农民身上，用税外摊派的方式强迫农民们养活基层官员。多年来，中国中西部十几个省的农村地区受到了威权主义体制超额的征收，其直接交纳税赋份额实际上已经可怕地超出了中国历史上许多朝代末期。农民被迫以工补农，把农业收入的大部交给政府，而把打工和副业收入用来补贴家用，勉强得以应付苛捐杂税的压力。农民上缴的税赋主要用于吃饭财政和义务教育，国家每向农民收取100元税赋，就有90几元作此用途。其结果，是中国从事着最落后的农业生产的农民，反而承担着最大的重负，占国内经济总值不到15％的农业，却要养活全国70％的人口，每年还要另外承担3000亿的税费，致使在经济高速增长的1990年代，中国农村社会居然发生了明显的停滞现象（全国经济年增长8 ％，而农村只有2 ％，中西部农村不到1 ％），个别地区农民竟再次走向贫困。而中西部县级政权也普遍陷入严重的财政困境，全国县乡村负债达6000亿元，每年光利息就需支出800亿元 ，频临破产的边缘，这些财政窟窿最后还得靠农民的血汗钱来填补。

在现实生活中，人们总是习惯性地把注意力集中在下层官吏的贪污腐化、胡作非为和关系网的扩展上，却看不到威权主义政治运作这一结构性因素对于机构膨胀的首要影响。加强管制的建构取向（威权主义）和不受监控的绝对权力（特权阶层，不过是威权主义中央集权制的另一衍生物）两极藕合，必然导致政府体系（包括政府机构、公用事业和政府控制企业）的结构性膨胀。中央政府实施威权主义中央集权体制的运营成本，以及为推行威权主义中央集权体制所制造出来的连它自己也不愿意接受的怪物——“吃饭财政”的开支，主要压在了中国底层民众，尤其是农民的身上 。这就是中国农民负担过重的问题长期得不到解决的根本原因。

历史上我国农民的组织化程度一直很低，缺乏保护自己利益的能力。现在几乎没有哪一个部门能对农民真正负起责任来，没有哪个部门能与农民结成利益共同体，没有哪个部门能真正有效地保护农民的利益。我们常常看到，农民在与政府和社会对话时往往处于很低的地位，对宏观决策的影响远不如工业。政府在制订与工业有关的政策时，往往比较注意听取企业家们的意见，而在制订与农业有关的政策时，农民的参与程度却很有限。这对10亿农民来说是不公平的。这种状况说明，我国还没有真正形成对损害农民利益行为的抗衡和制约机制，这就难以避免农业被忽视、农民利益被忽视的现象发生。与中国传统的税收体制相一致，基层干部仍然是中央政府向农民征收税费的当然代表，也就是说，地方官员与农民仍然因征收赋税而处于直接对立的状态上。实际上，不管征收什么名目的税、费，在农民的眼睛里都是一样的，干部代表的都是“公家”，“公家”就是党、就是国家。这就是威权主义传统给农民心理带来的影响。因农民缺乏自身的基层组织和政治代表，在农民个体与政府之间几乎没有任何有组织的、有实质意义的缓冲，他们原本已很有限的合法权益也因此根本无法得到有效保障。尤其在内地、贫困地区，经常出现持续普遍上访的现象，或出现农村“空巢化”现象，或出现如河南部分地区的艾滋病泛滥等“人道主义灾难”，农村正常的社会秩序受到严重影响，村级自治在相当程度上已失去意义。如果这种状态得不到改变，农村的税费改革必定步履维艰，将很难跳出“黄宗羲定律”的怪圈。此外，我国农村基层干部历来存在素质不高的问题，他们处于与农民直接对立的地位上，却往往对现行制度成本过高的问题无法对农民作出明确的解释，来自上面的收入指标又必须坚决完成，经常处于两难的窘境。他们与农民的关系一般比较紧张，不再像上世纪五、六十年代那样容易取得农民的信任，工作手段一般比较简单、生硬，经常与农民群众发生摩擦，甚至因税费征收问题酿成悲剧事件；加上农村普遍存在财务管理混乱的现象，部分地区频繁出现农民集体上访和乡村干部遭受报复伤害事件，形成农村社会秩序的不稳定因素。这些问题不解决，中国历史上国家与农户之间的关系，尤其是封建王朝中晚期的那种紧张关系，有可能在未来的若干年内进一步表现出来。

由于现行税费制度受法律保护，“并税式改革”只能被界定在“农业税费征管办法”的框架内，这就决定了此类的改革是不可能从根本上解决农民负担过重问题的。实际上，我国农村的税费改革，并不是政府多收点少收点和怎么收的问题，而是整个制度设计存在问题。像“并税式改革”这种修修补补的改良性措施与历史上“一条鞭”之类的“并税式改革”其实并无本质上的不同，其所代表的仍是一种治标不治本的治理方式。按照“黄宗羲定律”给出的演化路径，它既无法真正减轻农民负担，也根本无法阻止新的杂税再次发生。随着“并税式改革”的推进，基层政府、部门和村级组织的合法收入减少，加上县乡村各级可变现的公共资源的枯竭，基层政府和组织的生存状况的恶化，为了生存，他们终究是会向农民再次伸手的，这就给并税之后新费的出现提供了生存空间和动力源泉。再过若干年，也许我们不得不进行新一轮的“并税式改革”。安徽等地的有一些税费改革试点单位，费并税改革刚刚结束，新的税外费就再次出现，即可作此证明。这不能简单的理解为“好经让歪嘴和尚念坏了”，而是应当引起我们深刻的反思，“并税式改革”这条路究竟能否走通。

问题出在制度和体制上，但我们却没有从根本上对这种制度和体制特别是与农村税费改革密切相关的政治体制进行改革。农村税费改革首先解决的应当是如何清除威权主义的思想与政治结构对农民的伤害问题，本质上是解决国家与农民之间的公平交易问题。纳税问题的实质是公民与国家的关系问题，它表面上是个财政概念实际上却是个政治范畴。减轻农民负担不应当被认为是政治威权对农民的一种恩赐，而是民主法治社会中平等交易的题中应有之意。农村税费改革并不只是“并”起来就行的，而是要确保公平在先，首先要给农民以真正的公民待遇。要消除农民的“身份性贡赋”色彩，破除“皇粮国税”观念，实行公民权利平等基础上的非身份性税法，建立以公民权为基础的现代公共财政制度，强化村民作为纳税人的现代公民意识；要在现代税制的基础上实现纳税人权利——义务的统一。必须根除对农民权益的漠视和强制性抽血行为，取消对9亿农民的制度性歧视，归还农民不受侵犯、不受税外剥削的公民权利，逐步放弃对农业生产征税的政策和制度；必须赋予农民参与市场竞争的完全的经济自由，彻底解放农民，让农民享有真正的和充分的人权；必须从根本上消除施加在农民身上的就业、教育、迁徙和纳税等任何制度性的歧视或宏观政策性的歧视；必须在分配上向农民倾斜，把涉农领域（如金融、保险、水利、供销、批发、农机等等）完全放开，让农民（包括他们的合作组织）免税进入，以发展自发自愿的规模经营，对农民就地从事的非农经营在若干年内免税。我们应设法提高农民的组织化程度，可以鼓励农民成立一个象日本农协那样的组织，称作中国农民协会或别的什么名称。我曾在1996年在《人民日报•内部参阅》上发表文章提出过此建议 。这种组织不是政治性的，不是与政府分庭抗礼，但要真正代表农民利益，成为政府与农民联系、沟通的桥梁。在出现涉及农民的经济纠纷时，它要代表农民出面协商谈判，维护农民权益；它要反映农民的意愿和要求，替农民说话，为农民办事；要有效地制止各种坑农、害农、卡农、伤农的事情发生，为广大农民群众进入市场经济起一种桥梁的作用，在政府与农民之间起一种“缓冲”的作用。

归根结底，我国农村税费改革将寄希望于政治体制改革方面的实质性突破。我们应正确理解“政治改革”，它不是威权体制框架内狭隘的“机构改革”，它的核心，应是在中国构建民主与法治的政治制度，特别是从制度上界定和解决村民自治和国家威权政体之间的关系和结构性矛盾，从法律角度厘定政府与农民之间的关系。我认为，中国实质性的政治体制改革，将从农村率先开始。

一个国家、一个民族如果找不到一种有效的和持久的摆脱威权主义的和无限政府的制度安排，是根本无法跳出“黄宗羲怪圈”的，这种制度安排就是政府的规模、职能和权力以及财政税收的制度与政策受到法律的限制和人民的监督，人民的权利受到法律的保护，形成一种限政的体制。否则，历史上曾经发生过的一切都是无法避免的。这是中国历史上千百次农民革命留给我们的深刻教训，也是我们的精神财富。