农业兴则百业兴，农民富则社会富，农村稳则社会稳。温家宝总理在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时指出，在工业化和城镇化发展进程中，要更加重视农业现代化。必须坚持把解决好“三农”问题作为各项工作的重中之重，进一步加大强农惠农富农政策力度，巩固和发展农业农村好形势。就此，中国经济时报记者日前专访了国务院发展研究中心研究员程国强。
粮食增产难度越来越大
中国经济时报：2011年，我国粮食总产量达到57121万吨，比2010年增产2473万吨，实现了连续8年增长，达到了2020年粮食产能规划水平。即便如此，我国粮食供应仍处于紧平衡状态。这些年粮食发展的道路也表明，我国的粮食生产保障能力还比较脆弱，面临的形势依然不容乐观。正因为此，温家宝总理在今年的政府工作报告中指出，要落实好“米袋子”省长负责制，保障主要农产品供给。对此，你是怎么理解的？
程国强：确保农产品有效供给是我国农业发展的长期任务，更是当前应对国内外复杂形势、确保“稳中求进”大局的基础支撑。必须千方百计保障粮食生产不滑坡、保持农产品价格不大起大落。但是，在粮食“八连增”的高基数背景下，保持粮食继续增产的难度越来越大，粮食生产出现滑坡的风险日益上升。
我国粮食生产“八连增”的经验表明，实现粮食生产稳定发展，必须“政策好、人努力、天帮忙”，而“政策好”是其中的关键。只有有效的政策支持和激励，才能充分调动农民粮食生产的积极性、真正做到稳定粮食种植面积，确保粮食生产稳定发展。为此，温家宝总理在今年的政府工作报告中提出，要“稳定粮食种植面积”，“农业补贴要继续增加总量，提高标准，扩大范围，完善机制”，“继续提高粮食最低收购价”。
创新完善农业支持政策机制迫在眉睫
中国经济时报：“政策好”是我国粮食生产实现八连增的关键。但是，许多代表反映，目前粮价上涨跑不过农资价格上涨，种粮的利润空间越来越小，现有农业支持政策力度还不够，政策效果也不像原来那么明显，难以继续保护和调动农民种粮积极性。对此，你有什么建议？
程国强：进入新世纪以来，中央先后出台实施了粮食最低收购价、临时收储、粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴等一系列支持农业的政策措施，基本形成了以价格支持为基础、以直接补贴为主体的农业支持政策框架体系，为这些年保持粮食生产稳定发展、促进农民持续增收发挥重要而关键的作用。
但是，近年来，一些政策措施的效果出现边际效应递减趋势，个别政策在实际执行过程中，改变了政策设计初衷，由过去支持提高农民种粮积极性、鼓励粮食生产，转变为单纯的农民收入支持措施，政策效能趋于弱化。还有的政策在实施操作上也有较大完善的空间，目前已出现粮食市场政策化趋向逐步增强等问题。
我认为，目前的农业支持政策措施经过8-9年的实施，确实到了需要进一步调整完善的阶段。否则，很难在新形势下保护调动农民种粮积极性，保持粮食生产稳定发展。特别是，要根据农业发展的新形势和新要求，抓紧创新政策机制，进一步增强政策的针对性、指向性和有效性，探索提高农民种粮积极性，增强农产品供给保障能力的新思路、新方式和新举措。
保供给应是农业政策的首要目标
中国经济时报：当前，确实存在政策效能弱化问题，一些政策未有效发挥提高农民种粮积极性作用。在下一步政策制定过程中，应该注意什么？
程国强：最基本的，要把握一点，必须明确现阶段我国农业支持政策的核心目标是“保供给、促增收”。其中，保障粮食安全，确保主要农产品基本供给，是我国农业现代化建设不可逾越的历史任务，是保持国民经济健康持续稳定运行的战略需要。在今后相当长的时期内，耕地、淡水等农业资源对粮食生产的约束日益增强，种粮比较效益持续降低，调动农民生产积极性难度越来越大，促进粮食生产稳步发展、保障粮食供求平衡的任务更加艰巨。因此，必须把确保粮食等主要农产品基本供给，作为现阶段和今后相当长时期内我国农业政策的首要目标。
中国经济时报：记得你以前的研究报告曾经提到过，目前我国农业的基础仍然十分薄弱，需要支持补贴的领域和环节较多。目前要实现“保供给”目标，需要有巨额财政资金的支持。但现阶段我国的国力财力相对有限，政府财力还不能完全承担这些资金需求。那么，创新完善农业支持政策机制，需有怎样的考虑？
程国强：在现阶段我国财力有限的条件下，创新农业政策新机制，需要把握好四点：一是“量力而行、循序渐进”。即必须从我国的基本国情出发，立足当前、着眼长远，量力而行、尽力而为、循序渐进，建立稳步增长的农业补贴投入机制。二是“明确指向、突出重点”。即要紧紧围绕保障粮食安全、增加农民收入和发展现代农业的关键任务，更加注重提高政策措施的针对性和有效性，把有限的农业补贴政策资源集中使用到重点品种、重点地区和关键环节。三是“市场导向、遵循规则”。即选择支持政策措施，要以市场化为导向，注重充分发挥市场机制在资源配置中的基础性调节作用，适应市场规律，一般产品主要靠市场调节，重点产品也应尽量减少市场干预和扭曲。要根据WTO规则和我国的承诺，确保补贴总量、支持结构和政策措施符合WTO规则要求。四是“协调配套、提高效能”。即要注重整合支农政策，发挥价格支持与直接补贴相互配套的政策合力与综合效能；统筹利用信贷、保险等机制，通过分工组合、功能互补，发挥政策的组合效应和规模效益。
农业支持政策应向重点品种和重点地区倾斜
中国经济时报：现阶段加大农业支持政策力度，必须量力而行、突出重点，具体应如何做？
程国强：一是必须重点支持事关国家粮食安全的重要农产品，其中包括作为口粮直接消费的小麦、水稻等粮食品种。特别是，要根据水稻供需关系趋紧的新形势，在现有支持措施基础上，研究建立专门针对水稻的补贴支持新机制。
二是必须明确政策的地域指向，重点支持资源条件好、生产规模大、区位优势明显的农产品主产区，调动主产区重农抓粮的积极性，夯实国家粮食安全的基础。
三是针对提高农产品单产、品质和产能，调动农民积极性等关键环节，采取指向明确、针对性强的支持措施，提高政策实施效率。如进一步完善良种推广补贴、农资综合补贴等。
探索实行差价补贴措施
中国经济时报：在日前召开的全国“两会”上，全国政协委员、国家杂交水稻工程技术研究中心主任袁隆平建议，对粮食收购价在现有基础上每斤提高0.3元—0.5元，而不是每斤仅提高3分5分钱。你认为应该怎样完善粮食价格支持政策？
程国强：实践证明，目前实施的粮食最低收购价，是现阶段我国支持粮食生产最有效的措施之一，是一项基本政策机制。最低收购价确实有较大的上调空间，但要根据居民消费习惯、农业生产成本、供需结构、国内国际比价等新形势，采取“小步、稳涨”策略，最大限度保护农民种粮利益。但最低收购价在政策执行操作上有较大的完善空间。最突出的，就是要防止形成粮食市场的政策化问题。可考虑在最低收购价格高出国际市场一定水平后，锁定价格水平，探索实行与农民种植面积或产量挂钩的直接补贴等措施。
需要重视的是，由于大豆、油菜籽国内供需缺口较大，对外开放度高，进口依赖严重，现行临时收储措施的托市保价效果较为有限，难以有效保护农民利益。因此，要探索研究对东北主产区的大豆、长江中下游等主产区的油菜籽差价补贴措施。亦即，政府预先确定大豆、油菜籽的目标价格，农民按市场价格随行就市销售。当市场价格低于目标价格时，按两者之间的差价给予农民补贴；若市场价格高于目标价格，则不启动该政策。
中国经济时报：此外，袁隆平认为，现在的种粮补贴政策是按田亩为单位计算的，高产田与低产田没有差别，甚至抛荒田也能得到补贴，很不合理。他不但建议按农民卖给国家的粮食数量进行补贴，甚至还说可以把补贴石油的钱用来补农民，补粮价。对此，你有什么建议？
程国强：确实，目前粮食直补等补贴政策，已经由过去支持提高农民种粮积极性、鼓励粮食生产，转变为单纯的农民收入支持措施，其生产支持的效能已基本终结。因此，需要创新补贴机制，设计具有针对性、指向性和有效性的补贴新办法、新方式。
首先，对今后新增加的直接补贴，要建立与农民实际种植面积挂钩的政策机制。其关键是，抓紧建立“农业补贴基础信息管理系统”。该信息系统包含全国各个农户土地承包与种植面积的地理信息基础性数据，能够准确甄别和确定各农户的产量、种植面积等情况。有关部门应充分应用卫星遥感等现代信息技术，结合农户承包地登记、确权及农业普查等工作，率先在粮食主产区建立以农户为单位的耕地资源与粮食种植面积基础数据库和土地空间信息管理系统，为今后开展各类政策性补贴、农业保险、粮食估产等工作奠定技术基础。
其次，要进一步加强和完善粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、畜牧养殖补贴、农机具购置补贴和农业保险保费补贴等补贴政策。其中，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴作为综合性补贴，应着力发挥对种粮农民生产激励和收入转移的双重效应。
最后，研究设计针对重要产品、关键环节的专项补贴支持措施。一是设立水稻专项补贴。即以水稻作为试点，抓紧研究与农民种稻面积或交售商品粮数量挂钩的水稻专项直接补贴。可考虑采取差价补贴，或价外加价等办法，与已有的最低收购价、种粮补贴相配套，建立鼓励水稻生产的政策支持新机制，缓解水稻供需紧张矛盾。二是专业农户补贴。对粮食主产区经营耕地面积在一定范围内(如30亩—150亩)，且主要从事粮食生产的农户，按粮食实际种植面积给予补贴。种植规模较大的商业化农户(如150亩以上)，由于能够获得高于平均水平的利润，可以不纳入补贴范围。三是农业信贷利息补助。探索研究采取项目申请的方式，对专业农户用于农田水利等基础设施建设自主投资，给予定额的直接投资补助；对商业化种粮大户，给予信贷利息补贴或者提供低息贷款。
