改革开放以来，随着工业化、城镇化进程加快，中国大量农村人口向城市转移。我们把户籍在农村，但主要从事二、三产业、依靠工资收入生活的劳动力称之为 “农民工”。2010年外出6个月以上的农民工达到1.53亿人。随着城乡人口流动性的增强，农民工随迁子女也呈现不断增长的趋势。据中国人民大学人口所预测：在高方案下，14岁以下农民工子女规模2020年将达到2502万人；在低方案下，14岁以下农民工子女规模2020年将达到1944万人。多数家庭将0～6岁的孩子带在身边抚养，而且不少孩子出生在流入地，农民工子女呈低龄化趋势。
中国政府高度重视农民工随迁子女教育问题，中央政府和各级地方政府出台了大量的政策措施保障农民工随迁子女平等接受教育的权利，取得了一定的效果，但政策仍有很大的改进空间。
一、农民工子女教育政策的进展和存在的突出问题
一是农民工子女义务教育状况有很大改进，但地区之间很不平衡。据统计，目前全国农民工子女在流入地接受义务教育达1167万人，义务教育阶段农民工随迁子女进入公办学校就读的占近80%。例如，根据调查，东莞还有34.65万农民工子女在民办学校就读，占农民工子女的73.5%。目前，深圳义务教育阶段农民工随迁子女约38.2万人，其中有23.7万学生在民办学校就读，占62%。许多民办农民工子女学校的教学质量甚至不如农村学校。
二是农民工子女接受学前教育的状况很不乐观。各地公办幼儿园都坚持 “户籍人口幼儿优先”原则，学前教育长期财政投入不足，解决户籍儿童的“入园难”已经困难，无暇顾及非户籍儿童。尽管公办幼儿园也开始向农民工子女开放，但大多数孩子进入的是私人幼儿园。最近对深圳、东莞、广州、杭州、武汉、宜昌等6城市的调查显示，学前教育阶段农民工子女入公办幼儿园的比例为19.2%。私人幼儿园多数条件较差，基本质量难以保证。
三是农民工子女在流入省份接受高中阶段教育最为困难。未来农民工子女就读规模将继续扩大，以“两为主”政策解决他们的义务教育问题之后，迫切需要研究平等接受高中教育的问题。从教育需求来看，大量在城市接受完义务教育的农民工子女，希望在当地接受高中阶段教育。而其中的重点和难点是从小生在城市，并在城市接受了完整义务教育的农民工子女，他们要回到原籍去接受高中阶段教育存在诸多困难。但高考实行户籍所在地报名制度，学生和家长考虑到高考政策而选择回流出地省份就读。跨省流动农民工子女就读职业高中已经有所松动，例如，少数地区允许部分中等职业学校自主招收农民工子女，但在流入地就读普通高中还没有松动迹象，他们必须回户籍所在省就读普通高中。
二、促进儿童发展，实现教育公平
新世纪之初中央就确立了“以输入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的政策，解决农民工子女接受义务教育问题。2010年11月，国务院出台《关于当前发展学前教育的若干意见》，明确提出“城镇幼儿园建设要充分考虑进城务工人员随迁子女接受学前教育的需求”。《国家教育规划纲要》提出，“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。中央的政策取向是明确的，即要在更大程度保障农民工子女的教育权利，更好地体现教育公平。国际经验证明，如果流动儿童在离开家庭走向社会的第一个阶梯——学校教育时就遭受不平等的待遇，甚至遭到排斥，不仅会严重影响他们的学业发展和身心健康，也会影响城市和社会的和谐与稳定。去年，我们在调查武汉市对农民工随迁子女实施“融合教育”时，受到很大启示。近年来，武汉市打开城市优质教育资源向农村开放的大门，热情接纳农民工子女，积极探索“融合教育”，在日常学习生活管理中，以多种干预手段，淡化 “城里”和“乡下”孩子的界限，让农民工子女尽快融入城市学校。经过几年的试点，“融合教育”在武汉取得了积极进展，积累了重要经验。根据对武汉的调查，我们提出：城镇化是农民融入城市的过程，农民工融入城市，是一个 “农民工融入企业，农民工子女融入学校，农民工家庭融入社区，农民工群体融入城市社会”的过程，而农民工子女融入学校是农民工融入城市的基础。
促进流动儿童发展，更好地体现教育公平，从根本上来讲，就是要转变教育理念，大力发展融合教育。融合教育是多元文化敞开、接纳和认同的教育，是城乡两类不同群体相互了解、欣赏并取长补短的教育。其中，最核心的价值理念就是，一视同仁地对待民族国家的下一代，平等地尊重每一位学生。这种理念应贯穿于学校制度、文化之中，且根植于所有教师心中。
没有教育融合就没有真正的教育公平。毫无疑问，目前我们的教育政策和教育体系离融合教育还有很大的距离。教育部门要对各地融合教育经验进行总结，加快建立和完善融合教育体系，丰富融合教育实践，有力推进农民工子女融入城市学校的进程。
第一，要将农民工子女教育纳入教育事业发展总体规划，健全适应人口流动的教育经费保障机制。目前，农民工子女教育财政支出压力主要由输入地政府负担，由此带来中央与地方、流出地与流入地政府教育财政负担不均衡。广东等地普遍认为以输入地政府为主解决随迁子女受教育问题难度较大。中央政府通过制度化转移支付，在解决农民工子女跨省流动方面承担更多的责任。财政部门要将农民工子女教育经费纳入财政预算，建立长效保障机制。在安排公用经费、核定教师编制及加强教育基础设施建设、预留教育用地等方面，将农民工随迁子女入学人数作为基数，按相同标准安排。
第二，要制定以“流入地政府为主、普惠性幼儿园为主”的政策，解决农民工子女接受学前教育问题。农民工家庭经济社会地位低，生活条件较差。农民工家庭忙于生计，无暇照顾孩子，也缺乏教育能力，对接受学前教育的需求强烈。应合理规划幼儿园布局，加大财政投入，在农民工聚集区新建、改建和扩建一批普惠性幼儿园，扩大普惠性学前教育资源，满足农民工子女学前教育的需求。离家近、接送方便、价格便宜是农民工家庭选择幼儿园的主要标准。在公办幼儿园严重不足的情况下，要加强对接受农民工子女私人幼儿园的指导和监管工作，对这些幼儿园提供必要的财政支持，为教师提供进修学习机会，确保基本教育质量。
第三，农民工子女义务教育要纳入统一的义务教育管理体系。农民工高度重视子女教育，强烈希望进入城市和公办学校接受教育，期望享受“同城待遇”。在公立学校内，要促进本地学生和农民工子女相互交流，共同成长，不能歧视性地单独编班，以避免身份的“社会标签化”。目前，仍有20%左右的农民工子女在“农民工子女学校”就读。在一些城市，公办教育资源供给不足，“农民工子女学校”在缓解城市教育供求矛盾，满足农民工子女入学需求等方面发挥了重要作用。浙江、广东等地将此类学校登记为民办，依法进行统一管理。北京等地则是撤销这些学校，由公办学校安置学校现有学生。苏州市对符合条件的农民工子女学校给予财政扶持。今后应加强对农民工子女学校的规范管理，健全对农民工子女学校的公共财政保障机制，使依法设立的每一所学校都达到合格学校标准。要通过公办学校托管、加强教研指导、开展教师培训等途径帮助其提高教育质量。
第四，积极探索农民工子女平等接受高中教育。针对农民工子女越来越多希望在大城市继续进行高中阶段学习的要求，要统筹考虑中考和高考政策，做好衔接。鼓励城市中等职业学校进一步降低门槛，招收农民工子女接受职业高中教育。要选择部分地方开展试点，制定农民工子女在当地参加中考、高考的办法，探索完善相关政策措施，逐步总结推广，扩大范围，有计划地逐步满足农民工子女在当地参加中考、高考的需求。
（本文为作者在“2011儿童早期发展国际研讨会”上的发言）
