（教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所，吉林 长春130024）

（1成都大学学前教育学院, 成都 610106 2四川师范大学，成都 610066 ）

摘 要：全球化时代中的统筹城乡教育综合改革是当今大多数民族国家在进行宏观教育政策设计时所必须面对和回应的核心困惑,由此所催生的以城乡二元融合为焦点的教育公平政策设计问题事实上已成为了制约国际社会人力资本可持续发展的核心障碍。要突围这些历史性与制度性藩篱,就必须从“世界教育公平史”与“全球化教育公共治理”的政治哲学路径出发,厘清国际统筹城乡教育综合改革的整体历史嬗迁脉络，探索处于不同经济发展水平和社会治理结构中的不同国家统筹城乡教育发展的不同治理模式与特征，进而为总体处于治理低态阶段的中国统筹城乡教育综合改革提供必要的国际决策参考。事实上，研究发现，国际统筹城乡教育发展中以统筹“驱动方式”、“驱动动力”和“驱动层次”为逻辑而划分出的七种统筹治理模式，即“法律建构型”、“政策驱动型”、“公共统筹型”、“私域统筹型”、“生存统筹型”、“发展统筹型”与”都市统筹型”，对于分别深度推进和分类综合治理中国东中西部不同区域统筹城乡教育具有充分的参考意义和决策价值。

关键词：国际统筹城乡教育发展；发展脉络；治理模式；政策参考

一、国际统筹城乡教育综合改革:发展脉络

从“世界教育公平史”和当前“全球化教育公共治理”的统筹思维进路出发，我们发现中国统筹城乡教育综合改革具有时代的客观性，因为它符合全球民族国家教育改革与发展的共同趋势，隶属于世界教育统筹体系之中。全球化时代的教育改革具有共同的时代主题，即“公正与卓越”，而统筹与弥合城乡教育则是全球教育围绕“公正与卓越”主题所必须共同应对的时代困惑。我们看到，统筹城乡教育不仅是今天大多数民族国家的发展追求和政策考量，而且在不同历史时期它有着不同的主题内涵（城乡应作广义处理，即社会生活构境中被人为分化而成的中心区与边缘区之间的二元对立即可被理解为现代意义上的城乡对立）。

在人类城乡社会因原始分工而初具雏形之时，城乡教育的绝对主题是“面向自然基础形成简单的生存型分工”，此时的教育虽与远古时代教育的绝对同一性具有差异，出现了“青年之家”，但基于非剥削的人类群团主义思想，此时的城乡教育仍旧具有后天的相对平等性。随着生产力的提升和人类生存能力的提高，以人类群团共同对抗外在危险的意识开始减弱，特权阶级开始形成，“青年之家”逐步分化，一部分转化为特权者所享有，教育公平由此开始受到挑战。在奴隶制的古希腊时期，教育扮演了绝对的社会等级分化器的角色，接受过不同教育的人在城邦中拥有不同的社会分工，从哲学王、护国者、武士到平民，教育完全沦为少数人的游戏，而奴隶则绝不能被承认和被允许参与到这场游戏当中，此时的城乡教育则以另外一种形式存在：城邦中心区与城邦边缘区，受到良好教育的人则盘踞于城邦的主流生活之中，反之则被隔离到边缘区。尽管城邦政治生活具有全民参与性，但文化资本与“逻各斯（LOGOS）”追求占据主流社会思潮的古希腊显然用教育在事实上割裂了城邦中的城乡（中心—边缘区），隔离了不同教育背景的城民。在完全被教会所控制的中世纪，各式各类的特权学校整体构成了对教育公平生存状态（基点处的全民受教育权和教育内容的绝对宗教化而拒绝世俗的生活世界）一千年的极端漠视和践踏，城乡教育则以特权学校与非特权学校的对立、世俗生活与教会生活的对立等形式而存在。文艺复兴开启了一个回归世俗真实人性的时代，人们从神的世界走出来，揉揉睡意惺忪的眼睛，平等、自由与博爱之光渐渐开启，以政党政治为核心的现代政治一方面通过暴力革命或君主立宪而从封建君主手中攫取了世俗世界中的国家权力，另一方面则通过宗教改革、启蒙运动与人文革命而从罗马教皇手中攫取了神圣世界中的国家权力。而市场的资本逻辑正好借助于强大的布尔乔亚的国家力量而培育了各种各样“圈地者”们，农村人从土地中以一种无声息的“完美罪行”方式而被“解放”出来，资本社会的制度化体系由此开始塑形，一方面原本作为纽带而沟通了城乡的行会手工业逐步向机器工业发展，城市不断地挖掘农村的人力资源而加入到资本制造业的工业旋涡之中，另一方面世俗世界的公民社会在这种工业协作中开始形成，作为一种自发的民间力量而与国家权力相抗衡。此时的城乡教育与社会整体样态相一致，一方面资本的神圣逻辑迫使教育具有趋资本性，城市教育不断从农村掠取发展的资源，而布尔乔亚的国家力量又进一步强化了这种资本逻辑配置的合理性；另一方面，公民社会开始逐步与国家教育权力展开各种各样的协商式教育对话，中介组织和独立部门作为公共治理的主体而形成，城市与农村教育在这些西方民族国家走向现代化的途中一开始就基于一种巧妙的政治结构平衡而达成某种意义上的统筹默契。因此这些资本体系原生型国家（如西欧诸国、美国等）或资本体系早期外生型国家（日本）属于先发统筹型，他们在当代的统筹困惑主要集中于提供各种各样的差异化教育服务，以反对标准化教育为主旨，确保每一个学生在其应得的基础学习阶段不掉队，同时又能够得到充分自由发展（某种意义上这也是西方发达国家逐步步入后现代教育语境而对现代性教育的反叛与重建）。而大多数资本体系外生型国家（诸多二战后独立而引入资本体系的资本化国家，如印度、巴西等），因公民社会培育迟缓，社会公共治理能力薄弱，致使资本从农村的强势攫取而缺乏有效的社会约束，同时由于大多并非处于全球产业分工的高端，在全球财富分配的南北差异与东西差异的现实面前，这些国家在资金和政策方面的统筹压力都十分巨大，农村教育尤其堪忧。随着全球化的推进，教育水平对农村家庭生产要素的有效配置具有决定性作用[1],且教育非均等性对资源配置效率有巨大影响[2]已逐渐成为国际共识，故近年来，众多国家积极致力于城乡教育统筹治理的同时，不少国际组织也在努力推动全球尤其是部分欠发达地区教育的城乡统筹发展，譬如联合国2001年宣布要加大力度在2003-2012年开展全球范围的各项“扫盲”教育，这实际上体现了国际统筹城乡教育发展的要求，反映了全球化时代教育服务农村的世界教育核心主题，旨在促进城乡教育公正公平发展。

二、国际统筹城乡教育综合改革:治理模式

目前，世界各国和地区的统筹城乡教育特色各异，在被各民族国家和地区所共同勾勒的当代世界教育图绘中，日本、韩国、新加坡、美国、芬兰、瑞典、印度、马兰西亚、尼泊尔、巴西等国和中国香港在教育统筹治理和改革中，不仅普遍以“公正与卓越”为特征，而且具有非常鲜明的国别和地区特色，可以总体划归为七种统筹模式：从城乡教育统筹发展的驱动方式来看，以日本为典型属于法律建构型，以韩国为典型属于政策驱动型；从城乡教育统筹发展的驱动动力来看，新加坡和美国为典型的自上而下的公共统筹型，而芬兰与瑞典则更明显表现自下而上的市民私域统筹型；从城乡教育统筹发展的驱动层次来看，印度、马来西亚、尼泊尔三国统筹城乡发展的层次属于生存统筹型，越南、印度尼西亚、巴西三国的层次属于发展统筹型，而中国香港则属于都市统筹型。

直面统筹城乡教育综合改革“中国问题”，我们不难发现中国统筹城乡教育改革具有多层次性与共交叠性，不同国别的统筹治理特点几乎都能在中国梯度区域中寻找到治理共性，因此全面分析国别教育统筹类型，对于中国统筹城乡教育综合改革在未来十年内深度展开无疑具有充分的借鉴作用。

（）从驱动方式划分城乡教育发展的“法律建构型”与“政策建构型”统筹模式

1.法律建构型。日本的统筹城乡教育改革的显著特征是强调教育统筹治理的权威性、强制性、常规性与法治化，这与其战后民主政治重建而格外强调政策法规化的社会总体发展思路习习相关。日本在历史发展中深受中国儒家思想的影响，其文化传统和价值取向保留着东方文化的印记，同时现行政治制度和经济制度设置又属于典型的资本主义形态，明治维新以来，无论是二战前还是二战后日本教育都主要是仿效西方国家模式，其建基于儒家文化圈之上的文化传统建构确保了明治天皇的开明专制，而开明专制与二战后美国式日本宪政改造顺利树立了立法对日本教育的规范价值，所以日本对教育统筹治理必然呈现出法律建构为主的类型。日本的统筹城乡改革历史悠久，直可追溯到上世纪中叶，早在上世纪60年代末期日本就废除了小学毕业升初中的考试，实行学区教育（以“学区教育共同体”模式有效促进区域教育统筹与防止择校）和“余裕教育”（减轻学生负担，平衡城乡学生学业能力）以促进教育统筹。多年来，日本一贯高度重视教育统筹工作的立法，建立了完备的义务教育法规体系，据1990年《文部省法律要览》统计，战后日本颁布的各种教育法律、法规、法令达290项之多，其中有大量促进教育统筹的法规，如1947年的《教育基本法》和《学校教育法》、1952年的《义务教育费国库负担法》、1956年的《关于对就学困难者所使用的教科书给予补助的法律》、1959年的《关于公立义务教育诸学校的班级编制及教师定额标准的法律》、1962年的《关于义务教育诸学校学科用图书无偿措施法》（1963年开始实行中小学教科书免费供应制度）、1974年的《为维持学校教育水平的提高，对于义务教育诸学校教职员的人才确保特别措施法》等等。可见，日本在城乡教育统筹方面比较强调政策和法律的驱动，属于法规建构型统筹模式。基于此，日本在整个社会快速城市化推进的过程中，高度重视职业教育以转移社会劳动力而服务农村，同时依赖大学和企业的科技链带动农村，而在基础教育阶段实行宽泛型（教师数量宽泛与被统筹规划的学校幅度宽泛）的城乡教师统筹流动制度，实行严格的班额数量限制，充分明确国家、都道府县和市町村是义务教育的责任者，学校是实施者，并且赋予学校必要的自主权，同时实行基础教育标准化建设，制定有各级中小学统一的办学标准。因拥有高度尊师重教的传统和实行教育公务员制度，日本教师的社会地位和经济地位都非常之高，这在社会整体中营造了城乡教育统筹的良好环境。当前，已经高度城市化的日本很难有绝对意义上的农村印象（20世纪90年代起，日本就用“偏僻地区教育”取代了“农村教育”的提法），为了确保日本的国家战略安全，一批又一批年轻人不断带着现代科技自愿奔赴农村，决定振兴日本现代农业，而相应的教育科技配套水平则是一般国家所难以比拟的。

政策驱动型。同日本强调法规化建构在统筹教育发展中的重要性略有区别，韩国尽管也高度重视立法对于推进教育统筹的作用，分别于1967年、1969年、1973年、1982年、1998年、1999年颁布了《岛屿、偏僻地区教育振兴法》、《学校设施事业促进法》、《职业培训法》、《关于学校教具设备的规则》、《英才教育振兴法》和《终身教育法》，以确保教育城乡统筹有法律可循。韩国的教育统筹治理重点更是放在了由各级权威政府，特别是中央政府及时制定灵活性的单项政策来驱动城乡有效统筹，这些阶段性政策尽管缺乏日本式的法律化建构，但总体也构成了统筹改革的治理方法群，共同推进了韩国统筹教育实践。因为作为中等发达国家韩国在历史文化方面深受东方文化的影响，主要实行的是中央集权的管理体制，因此受制于工业化、城镇化发展的影响以及经济快速增张政策的刺激，在教育统筹治理中必然要强化动态性的政府政策直接驱动功能，如为了保证城乡之间的教育质量一致，避免大城市学校里老师拥挤不堪而郊区学校教师匮乏的现象，制定了每隔2-4年韩国老师都要在本地学校之间进行调动换班的政策，而且教师调动频繁。与日本相比，韩国政策驱动型的统筹改革起步较晚，源自于上世纪六七十年代，面对当时整个社会教育需求增加和教育供给不足的状况，在取消初中入学考试录取制度（1968年）的基础上，于1974年推广实施了高中“平准化教育改革”，以消除学校之间和区域之间办学条件和教育水平的差距。目前，这项改革已在首尔等23个城市施行，占到全国高中数的57%，学生总数的74%，当然改革也存在很多缺陷和不足，如改革对课外补习没有起到遏制作用，反而促进其蔓延，所以如何对此加以改进成了韩国教育统筹界面对的难题。通过发展独特的“特目高”学校、扩大高校在农村地区的招生比例和采取对农村教育的特殊扶植政策，韩国在促进教育统筹方面总体体现出以特色促公平的办学特征，如通过给那些农村和低收入家庭子女发放教育券以参加公立学校的课外辅导，使其有条件接受更加个性化、特色化和人性化的教育,缩小与高收入家庭子女因收入差距带来的教育差距，从而构筑公平教育的安全体系。与日本类似，韩国实行5年制的教师轮换制度，教师同样享受教育公务员待遇。在解决城乡择校方面，韩国从小学到高中普遍按居住地就近入学，采取直升模式，只有少数学生会按成绩择校。经多年努力，韩国教育统筹界确实取得了不俗的成绩，但核心是国家教育发展定位战略失误贻误了发展时机（韩国把发展的重点长期放在应用型人才的培育上，而在义务教育和高等教育方面都高度突出教育的市场化），从而致使义务教育改革和发展一度缓慢，主要是长期存在免费教育程度低（韩国部分初中在校学生的家长长期承担着子女的全部学习费用）和教学设施设备缺乏等问题，直到2004年才基本普及了义务教育，其发展水平与亚洲近邻日本、台湾以及香港、新加坡存在差距，教育公正和统筹问题正是韩国政府一直所面临的核心治理困惑之一。

（）从驱动动力划分城乡教育发展的“公共统筹型”与“私域统筹型”统筹模式

1.公共统筹型。我们看到“新加坡、美国”两个发达国家的统筹城乡教育改革各具特色，但新加坡和美国都共同极力强调教育的国家公共性，统筹城乡教育中，其总体驱动是自上而下的国家或州治模式。新加坡的教育统筹因其带有明显的儒家共同体权威政治主义发展色彩，特别强调国家在改革中的中心地位。美国教育统筹改革的政治哲学是新自由主义和保守主义的相互交替与融合，尽管改革中不乏市民特色和治理色泽，但其总体驱动自罗斯福新政，特别是70年代美国受到苏联科技挑战教育逐步开展“回到基础”运动并于1983年由“国家高质量教育委员会”发布《国家处在危险之中，教育改革势在必行》报告之后，形成了典型的自上而下的城乡教育国家或州治模式。新加坡和美国两国都共同强调国家主导下的权利分散，突出政府作用下的多元公共治理，政府对社会公共领域恪尽职守但又不缺乏权威主导能力，因此两国对教育统筹城乡治理中共同强调政府在市场化中的公共管理和服务能力，所以新加坡和美国两国的教育统筹模式都属于自上而下的公共统筹型。

新加坡由于国土面积小人口少,学校管理方面由教育部对学校实行科学的、规范的、统一的直接管理，其单一的权威式的教育管辖层级和一级教育管理模式对推进全国教育统一化和标准化具有不可替代的优势，在教育实践中新加坡奉行精英教育和大众教育的统一，尽管2006年政府宣布废除了沿革多年的分流教育模式,即从小学六年级就开始分流，初中有四年制和五年制，小学毕业成绩好的念四年制初中毕业，成绩不理想的念五年制初中，而且往往在同一所学校里，四年制和五年制共存，这样的分流模式是严格按照全国统一考试为标准的，根据学生的学业能力而提供非一致的教育课程而不是学生和家长利用社会资本来自由择校，但其方法对于抑制城乡择校问题仍具一定的特色。同时尽管新加坡建国时间较短，目前的教育体系是1979年建立的，但新加坡早在1981年开始实施10年义务教育，到1990年其义务教育入学率就已经达到了96.6%，新加坡政府自此开始实行国民小学到中学的免费义务教育，并且在整个教育体系中注重因材施教，充分发挥所有学生的学习潜力，按学生学习能力实行比较科学的升学引导机制，尤其是根据国情实施了双语制教育，重视开展思想道德教育，所有这些较好地体现了新加坡政府在统筹教育中的积极作用，满足了新加坡多元民族文化的需要，促进了新加坡各民族的和谐共存和共同发展。

美国由于政府分权管理的行政体制，义务教育长期以来以地方政府投入为主，这直接致使教育具有区域的不平衡性，鉴于此，美国采取了将义务教育管理权限逐步上移到中央政府，并加大中央政府对城乡基础教育的投入，最大限度促进教育机会均等。同时，由于美国对公共教育亦是采纳了新自由主义和保守主义的选择，所以实行了自由选择的择校制度，也采取了多元办学模式，加大了教育的市场化运作力度，建立了一批“磁石学校、特设学校和家庭学校”，并且通过“教育券”与“引入企业办学”（形成了大量私立的控股公司学校）从而加大教育的市场化水平，但其背后的真正推手却是自上而下的各级政府，因为中央政府需要利用市场化手段实现城乡公民“自由、效率与公正”三者相互统筹的教育诉求，同时美国还采取以政府为主导形成了以“预防”为主旨的补偿教育政策，以对处境不利人群予以平衡。

2.私域统筹型。新加坡和美国对城乡义务教育多从公共统筹的视野来考虑，在城乡教育统筹上具有突出的权威性色彩，那么从市民角度自发驱动的教育城乡统筹又会怎么样呢？作为具有高城镇化率水平的芬兰和瑞典在统筹城乡教育发展的驱动动力则主要来自于自下而上的市民私域，属于典型的市民私域统筹类型，他们分别强调由市民自我培育与发展而形成的“个体化辅导”和“学习圈”在城乡教育发展中的作用，因为他们的农村与中国语境下的农村具有本质区别，其现代化文明辐射层次相当高，故其城乡统筹主要体现在对弱势学生的学业帮扶上，因而在教育统筹治理方面也就更多考虑民间组织要求和社区教育的设计，体现出强调市民私域的统筹类型。芬兰为了教育的公平和均衡，采用了个性化教学辅导的方式，设立了班级教师、教师助理、特别需要教师和多学科综合工作小组等一系列分工细致、职责明确的教师团队。瑞典则通过政府资助具有主体平等性的具有百年历史的“学习圈”形式推进城乡成人教育，促进城乡统筹，这种“非正式”的学习形式由“非政府”组织运作（由具有独立性的学习协会组织），通过平等对话与交流而展开城乡的大众成人教育。作为“学习圈”倡导者的奥斯卡·奥尔森（Oscar Olsson）直接点出了“学习圈”的几大优点：学习费用低廉（不会因经济因素放弃学习）、学习方法简单（不因学历差距而人人均可参与）、参与者平等（具有独立和自由的发言权）、书本与“学习圈图书馆”在其中发挥了重要作用（确保学习圈有实质性学习内容）。“学习圈”生成与发展的内在动力是学习的娱乐性，即“知识是快乐的”，学习小组通常所形成的两个平行的“学习圈”一方面满足了专业技能的提升，另一方面则提升了艺术修养与精神境界，使“学习圈”完全融入到了瑞典人的日常生活之中，进而帮助瑞典从一个贫穷落后的北欧国家发展为当今世界最为发达与先进的国家之一。

（三）从驱动层次划分城乡教育发展的“生存统筹型”、“发展统筹型”与”都市统筹型”统筹模式

1.生存统筹型。作为发展中国家的“印度、马来西亚、尼泊尔”三国统筹城乡教育具有鲜明的发展中国家共同特征，即统筹改革特别突出核心区和重点，统筹资金绝对用在“刀刃”上。印度、马来西亚、尼泊尔在制定教育统筹发展的政策和规划时，因其三国人口均较多且工业化与城镇化程度较低，经济贫困且农村人口比例较大，使得这些国家在治理教育发展时较多采纳的是生存型统筹模式，主要是要着力确保基本的农村教育底线，实行的是一种“‘生存性’起点式”城乡教育统筹。作为人口大国和农业大国的印度自80年代以来基础教育取得了长足发展，中央政府和邦政府一方面加大资金投入促进城乡教育发展，另一方面采取补偿措施大力提升农村教育水平，采取了诸如“黑板行动计划[3]、全国初等教育营养资助计划、Sarva Shiksha Abhiyan(SSA)计划、iksha Karmia(SKP)计划、教育保障计划、让残疾儿童接受完整教育计划”等多项措施来推进城乡教育统筹，其中“季节性学校”的建立与“流动性教师队伍”的开发很有特点。马来西亚的统筹城乡教育举措也有很多特色，作为新兴工业国，实行中央集权的教育管理体制，中央财政单独设立有“农村贫困儿童信用基金”以避免农村贫困学生因经济原因而辍学，其支扶面比较广泛，目前已超过百万人次。马来西亚还采取农村宿舍改造项目以改善农村办学，对国家边远的abah 和Sarawak采取特别的振兴教育项目，另外还有“牛奶与附加食品项目、学校教材贷款项目、学习保证金制度”等多种城乡教育的补偿计划提升农村教育，同时国家教育资助经费几乎全部也用于改善农村教育。尼泊尔作为经济发展比较滞后的国家，其80%以上的人口在农村，统筹城乡教育的重点自然在于提升农村教育水平，尼泊尔每年全国教育预算的80%以上用于发展小学和初中，可见其高度重视基础教育。而基础教育投入增加的大部分是用在了农村基础教育上，为补偿农村教育，国家设有“农村教育发展基金”，对边远地区教师发放额外津贴，对边远地区1-5年级学生免收学费、书本费以及政府保证教师工资[4]。这种生存型教育统筹模式有助于农村及落后地区城乡教育的持续改善。

2.发展统筹型。越南、印度尼西亚、巴西等国家由于经济发展水平的持续改善，它们的城乡教育则强调生存层次以上的自由选择，他们实行的是一种“‘发展性’中端式”教育统筹。越南在1975年5月全国统一以来,特别是革新开放20多年来，越来越认识到教育发展对国家经济腾飞的重要作用，越南政府于1992年10月发布了《关于人人受教育的国家行动章程》[5]，明确提出教育是越南国家头等重要的国策,是为社会主义经济建设培养各种人才的战略，同时越南政府也在设法提高教师的经济待遇，1993年在法律中不仅确认了农村复式教学（即多个年级的学生合编在一个班级）的合法性，还规定了复式教师工资比单式教师高两倍。印尼于1969年10月成立了教育发展局,负责研究、规划和协调教育工作，1989年3月通过了印尼国家教育法,规定所有儿童在满6岁时,有最低享受六年义务教育的权利，为更好地实行义务教育制度,制订了农村教师晋升的专门规定，并为参与农村学校活动的社区给予额外补贴[6],同时强化教育管理的严肃性，各级学校都要进行毕业和升学考试,学校各科均进行期末考试，而中考和高考更加严格,试题由地方或全国考试机构统一命题。巴西战后在向工业化、现代化迈进的征程中，颁布了第一部教育法——“全国教育方针与基础法”，联邦政府和州政府对教育实行分权领导，其教育经费依靠立法保证，巴西是世界上唯一把教育经费问题写入宪法的国家，小学四年和初中基础教育四年共八年为免费义务教育。同时，大力开展扫盲运动，于1967年颁布了《青少年与成人功能性扫盲和终身教育法》，1970年成立扫盲运动委员会和扫盲运动中心，建立扫盲运动基金会，并制定扫盲运动计划，并且有固定性和流动性的经费来源。另外，主要是依靠“家庭补助金计划”来实施教育统筹，通过高覆盖率的助学补助来实现教育的整体协调。这种发展型统筹模式有助于城乡教育在确保基本要求基础上的自由多样化发展。

3.都市统筹型。中国香港历来高度重视教育统筹工作，实行的是一种“‘结果型’都市式”教育统筹。香港设立有专门的“教育统筹委员会”，简称为“教统会”，主要负责各级各类教育的统筹发展工作和规划工作，从1974年香港开始实施9年义务教育，到1978年基本实现小学和初中入学率的100%，这主要得力于香港政府采取了超前于经济的教育发展战略，高度重视教育并投入足够的资金确保统筹教育优先发展，并且以法律的形式强化教育统筹的有章可依。作为都市统筹的代表，中国香港与亚洲近邻“日本、韩国、新加坡”教育统筹水平相当，甚至比其中一些国家做的更好。

三、国际统筹城乡教育综合改革:决策参考

以上这些国家的统筹治理模式基本上可代表当前国际统筹治理的大致概况，从它们治理城乡教育统筹的经验来看，这些不同国家和地区的教育统筹治理模式，是与各自国家的经济状况、历史发展、文化传统、政治结构、教育水平和城乡人口结构等分不开的。从日本和韩国来看，日本经济发达，是当今仅次于美国的第二大经济实体，在历史发展中深受中国儒家思想的影响，其文化传统和价值取向保留着东方文化的印记，然而现行的政治制度和经济制度的是典型的资本主义形态，明治维新以来，无论是二战前还是二战后日本教育都主要是仿效西方国家模式，注重立法对教育的规范，所以国家对教育统筹治理呈现出法律建构为主的类型；而韩国的经济发展基础虽不如日本，但也早已进入中等发达国家行列，在历史文化方面深受东西方文化的共同影响，主要实行的是中央集权的管理体制，受经济快速发展政策影响，在教育统筹治理中强化政策驱动功能，如为了保证城乡之间的教育质量一致，避免大城市学校里老师拥挤不堪而郊区学校教师匮乏的现象，制定了每隔2-4年韩国老师都要在本地学校之间进行调动换班的政策，并且教师调动频繁。从新加坡、美国、芬兰、瑞典来看，新加坡和美国没有漫长的发展历史，比较缺少自身的文化传统，但两国经济发展较好，国家政治生活比较民主，强调国家主导权利分散，公共治理主体多元，政府对社会公共领域比较恪尽职守，在教育公共服务领域政府起到了比较良好的作用，因此他们对教育统筹治理坚守了政府的公共管理和服务选择；而芬兰和瑞典建国历史相对较长，经济比较发达，国民生活条件比较优越，教育水平较高，人们的选择受文化传统的影响较多一些，因而在教育统筹治理方面也就更多考虑了民间组织要求和社区教育的设计，体现出强调市民私域的统筹类型。再从印度、马来西亚、尼泊尔、越南、印度尼西亚、巴西几国来看，尽管他们都是属于发展中国家，但印度、马来西亚和尼泊尔三国多是人多贫穷，尽管其政治结构和文化传统优于众多其它国家，但经济的贫困及城乡人口中农村人口比例过大，使得这些国家在治理教育发展时较多采纳的是生存型统筹模式，以重点保证农村教育的基本底线；而越南、印度尼西亚和巴西几国的经济发展条件相对好些，这使其教育的统筹治理有了一定的基础，统筹教育发展可有一些较多的选择，所以这些国家就多是发展型统筹教育模式。

如何看待国际上这些统筹教育的治理模式呢？我们认为，这些统筹模式是众多国家在各自的国家治理和教育统筹发展的实践中应运而生的，发达国家的统筹治理水平一般要高于欠发达国家的统筹治理水平，但不能说发达国家的统筹治理模式就强于欠发达国家的统筹治理模式，因为统筹治理模式是要符合各国实际的，这样才能表现出应有的实际效果。总的来看，日本的法律建构型和韩国的政策驱动型统筹模式充分肯定了法律建构及政策驱动在国家教育统筹治理中的突出作用；新加坡和美国实施的公共统筹型模式体现了教育的公共属性，有助于全面吸纳社会公共资源的参与；而芬兰和瑞典的市民统筹型模式有助于市民的全面参与，从而使教育普遍满足了人们的基本需要。应该看到，任何国家的统筹治理模式都是需要建立在各自国情的基础上，发达国家的统筹治理模式是如此，欠发达国家的统筹治理模式也是如此。无论是印度、马来西亚、尼泊尔的生存性统筹模式，还是越南、印度尼西亚、巴西的发展型统筹模式，都是与经济发展水平不高的国情有关，也都是为了尽可能地协调统筹好各地的城乡教育，并且也都基本上起到了积极作用。

我国目前的城乡教育统筹尽管总体处于初步阶段，尚需解决的困惑很多，但各省域在破解城乡教育难题的过程中也涌现出了一批具有典型意义的区域统筹模式，如融合共赢的“自然型”统筹模式（东部地区）、“组团”协同的“城市群”统筹模式（中部地区）、“全域一体”的“阶梯型”统筹模式（西部地区）。国际统筹治理的上述模式对我国几大区域的城乡教育统筹都有借鉴价值，我国东部发达地区可参考和借鉴国际发达国家的统筹治理模式，充分发挥政府的公共管理职能，强化政策驱动和促进市民统筹，采用多种方式推进东部地区的城乡教育统筹；我国西部地区尤其是西部落后地区可参考和借鉴国际欠发达国家的统筹治理模式，确保西部农村教育的标准化建设和特色化发展；我国中部地区及西部较发达地区可多样化借鉴国际统筹治理经验，尤其要注意借鉴中等发达国家的有益经验，使得在统筹治理实践中既紧紧跟上我国东部的发展水平，同时也积极带动我国西部城乡教育的统筹发展。总之，我国统筹城乡教育发展的实践探索历时仅数年，而国际的统筹城乡教育的治理实践时间长经验多，充分吸纳这些国际统筹城乡教育的治理经验，必将极大促进我国城乡教育统筹的治理成效和持续发展。

当前我国正在大力推行教育公平治理和实施城乡教育统筹发展，这就迫切需要在局部地区及全国范围加强教育统筹治理的步伐，以切实推动不同学校之间、城乡教育之间、不同地区之间教育的协调和统筹发展。结合国际上众多国家治理教育统筹的成功经验和有效模式，我们特提出以下建议：一是要大力加强我国教育统筹治理的理论与实践研究，使教育统筹发展与振兴我国教育密切结合起来，借此有力促进我国各项教育发展，同时要积极探索符合各地实际的更多的教育统筹治理模式，以适应我国各地发展不均衡的现状。二是要充分重视制定相应的国家法律、政策和法规，努力体现法律规范和政策引导在我国教育统筹治理中的积极作用，比如制定《中国统筹城乡教育法》就会极大推动我国实施城乡教育统筹的步伐，不仅能在部分地区推行城乡教育统筹发展，而且也能有效促进在我国贯彻执行城乡教育统筹。应充分看到，我国不仅存在各地发展的巨大差异，而且存在中央政策在许多地方贯彻走样的情况，这就迫切需要强化法律法规在教育统筹治理中的突出作用。三是要明确各地实施教育统筹治理首先为当地发展服务的观念，重视发挥各级地方政府在教育统筹治理中的积极性，无论是贯彻上级的教育统筹治理决定，还是自己推行本地教育统筹治理实践，都离不开地方政府的大力配合和积极有为。四是要结合我国各地经济发展、人口结构和教育发展的现状，积极探索适合各地实情的多样化的教育统筹治理模式，不仅在东中西三大地区的统筹模式各异，而且还应该在省与省之间、市与市之间、县与县之间创造出各种不同的教育统筹治理模式，这样才更有利于我国在县与县之间、市与市之间、省与省之间以及东中西三大地区之间实现教育的统筹发展，进而逐步实现我国所有地区在城乡教育统筹发展方面的良好进展和崭新面貌。（感谢东北师范大学邬志辉教授的悉心指点。）

【原载《江淮论坛》（2012.1）】

[参考文献]

[1] Yang D T. Education and Allocative Efficiency: Household Income Growth During Rural Reform s in China [J].Journal of Development Economics,2004,(74):137-162.

[2]Galor O, Zeira J.Income Distribution and Macroeconomics[J].Review of Economic Studies, 1993, (60): 35-52.

[3]Hrushikesh Senapaty.Study of Policies for Investment/Inputon Rural Basic Education in India. International Research and Training Center for Rural Education. 2005,79.

[4]Opearation Blackboard [EB/OL].http://www.education for all in india.com/page72.html.

[5]Roshan Bajrachjarya.Study of Policies for Investment/Input in Rural Basic Edacation: A Case of Nepal.2005,14.

［基金项目]国家社会科学基金项目“城乡社会统筹视野下促进西部城乡义务教育均衡发展的对策研究”（项目编号：09XSH011）；全国教育科学“十一五”规划项目“城乡教育统筹背景下西部农村教师专业化发展对策研究”(项目编号：FGB080529)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“中国城乡底层教育公正实现的政策设计研究”（项目编号：11SSXT102）

[作者简介] 李涛，男，四川绵阳人，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所博士，主要从事教育政治与法律、城乡教育政策设计研究；邓泽军，男，四川南江人，成都大学学前教育学院教授，四川师范大学硕士生导师，主要从事基础教育、农村教育、教育原理的研究。

1基金项目]国家社会科学基金项目“城乡社会统筹视野下促进西部城乡义务教育均衡发展的对策研究”（项目编号：09XSH011）；全国教育科学“十一五”规划项目“城乡教育统筹背景下西部农村教师专业化发展对策研究”(项目编号：FGB080529)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“中国城乡底层教育公正实现的政策设计研究”（项目编号：11SSXT102）

[作者简介] 李涛，男，四川绵阳人，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所博士，主要从事教育政治与法律、城乡教育政策设计研究；邓泽军，男，四川南江人，成都大学学前教育学院教授，四川师范大学硕士生导师，主要从事基础教育、农村教育、教育原理的研究。