近来，信访制度的存废问题，在大陆朝野引起了争论。
一些来自信访部门的人士认为，现行信访制度存在的问题之一，就是信访部门权力有限，主张强化信访，加强信访部门的权力。有些人则建议出台《信访法》，甚至提出了所谓的两访终访制。
毋庸置疑，信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道，但是，倘若这些建议得以实现的话，那将是大陆法治进程的一个倒退，信访制度权威确立之日，就是整个政府系统的权威和信用颠覆之时。
现在的问题不是如何修订信访条例或出台信访法，也不是如何加强信访制度建设，而是要不要取消，如何取消，何时取消。
历史的经验和教训表明，权力要在公正、法治的框架内运行，不在于建立重床叠架的政府机构，而在于政府的立法、行政、司法三大分支之间权责明确，相互制衡，在于国家与地方之间权责明确，相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。如果背离了这一政治原则，就只能不断地陷入增设政府机构，扩大职权和公务人员的传统之中。
在信访制度面临何去何从之时，不能再次陷入这样的困境和恶性循环之中。应该站在政治现代化的大局高度，来看待信访制度的存废问题。
当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里。这有悖于建设法治国家的大方向。
就《信访条例》而言，其第二十二条规定，对不遵守该条例第十一条、第十四条规定的信访人员，批评教育无效的，信访工作机构可以请求所在地的公安机关将其带离接待场所，并按照国家有关规定予以收容、遣送或者通知其所在地区、单位或者监护人将其带回。
这实际上是一条涉及人身自由等公民基本权利的规定。任何行政机关和地方人大，都无权就涉及到人身自由的问题做出规定。因为按照《立法法》，对公民限制人身自由的强制的措施和处罚，只能制定法律，而且全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对部分事项先制定行政法规，但有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制公民自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。更耐人寻味的是，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止了以后，《信访条例》里还赫然有着针对信访人员的收容、遣送字样。
按照大陆宪法的规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。这实际上是肯定了请愿权是公民的基本权利。也就是说，公民对于国家政策有意见，或者为了维护社会利益和其他公民的利益，有权向立法机关或行政机关等政府机构表达自己的意愿。可是《信访条例》和一些地方性法规，对走访人数有这严格的限制。比如，2004年1月1日起施行的《黑龙江省信访条例》规定，多人反映共同的意见、建议和要求，需要采用走访形式的，应当推选不超过五人的代表提出。沈阳市政府“关于维护信访工作秩序的通告”则规定，信访人员“不准组织、参加跨地区、跨行业的串联访；不准组织或参加无同一上访理由的串联访”。
至于这些具体规定或者政策的合理性，且不管它，但就一个大国而言，没有规矩就不成方圆。守法首先是政府守法。当然，可以问既然上访本身合法，为什么10或者6个个人一起去行使自己的合法权利就不合法了呢？既然信访包括来信的形式，为什么组织不同行业的人就某个共同关心的问题——比如说防止污染——向政府请愿就要禁止呢？但这不只是一个人个人数问题，也不只是一个组织串联访是否合理的问题，更重要的是地方人大或者行政机关有没有权力作出这样的规定，有没有切实的机制审查它们的行为或作出的规定是否合乎宪法。况且集体上访已经是一种客观存在，而现行的信访制度却把所谓的集体上访排除在了合法之外。问题是，既然集体上访是一种客观存在，那怎么处理呢？难道定出个集体上访罪？或者是集体上访就不接待？好像又没有这样的规定。
在这个意义上来说，信访制度的问题实际上就是法治之路能不能坚定地走下去的问题。值得注意的是，自从2003年开始，大陆一些城市，比如郑州、呼和浩特、深圳、珠海、大连、阜新、沈阳、徐州、昆山、辽阳等城市的市政府，陆续发布了“关于维护信访秩序的通告”，而成都市则是由市公安局和市政府信访办公室发布的。这是一个不可忽视的动向。
这些通告都直接涉及公民的人身自由、言论自由、游行自由、示威自由等基本权利。比如，按照郑州市政府“关于维护信访秩序的通告”，信访人在信访活动中，不得强制或唆使他人参与走访或者阻止他人退出走访活动；按照徐州市政府“关于维护信访秩序的通告”，任何人不得煽动、胁迫他人参加集体上访或者阻止他人退出集体上访；按照辽阳市政府“关于维护信访秩序的通告”规定的是信访人不得煽动其他信访人无理上访；按照昆山市政府“关于维护信访秩序的通告”，任何人不得以任何方式强迫、误导他人参加集体上访或阻止他人退出集体上访。
可见，各地行政机关的规定并不一致。那么什么叫“误导”？什么算“强迫”？怎样算是“唆使”呢？如果上访被当成是一种“权利”，那么鼓动别人运用这个权利本身又何来贬义的“唆使”呢？这岂不成了“唆使”他人行使自己的权利？且不管这些涉及公民基本权利和自由的规定是否合法，在强政府的环境下，这些规定随意解释的空间往往非常大，因此就可以用来作为惩罚上访者，甚至包括入人于罪的便利工具。
可以说，对于上访者和潜在的上访者，行政机关拥有制度性的伤害权。比如有一个城市政府在2004年10月发布的“关于维护信访秩序的通告”规定，信访人“借上访名义造谣惑众、非法筹款、非法集会、煽动群众闹事的”，信访工作机构可以给予信访人批评教育；批评教育无效的，信访工作机构可以通知所在地公安机关将其带离现场，并按国家有关规定处理；违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
如果从《立法法》角度来说，这完全是一个非法的通告。而从法理角度看，行政机关的文件里喜欢动辄写上触犯刑律的将追究刑事责任之类的话，纯属多余。如果相关法律已经有了规定，这类的话是废话，如果没有法律规定，那么法无明文规定者不为罪，而无论哪级行政机关，都无权作出某类行为是触犯刑法的规定或裁决。因此，这样的规定凸显了行政权的越位和错位。但是，在实行两审终审制，法院地方化的背景下，类似上述“通告”这样的高压规定，就具有在司法上予以“落实”的制度基础。这类通告能够出台，能够为媒体所报道，本身就说明行政权力缺乏宪法框架内的有效制约。
由此可见，大陆在上访问题上更需要“防官”，而不是“防民”。虽然，1996年国务院制定的《信访条例》明确规定，“任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害信访人”，但是用什么保证上访者不被当成精神病患者关起来？对于有些官员来说，把上访说成“闹事”，说负面的“不稳定因素”，这样“治理上访”就有了政治正确性，而颁布这样那那样的条例，发布这样那样的通告，就可以“依法治理上访”了。不但在制度上为一些官员胡作非为提供了空间，也为一些地方官员掩盖问题提供了可能，通过高压措施保证不要在自己的三五年的任期内“出事”就行了。要是从这个角度看，现行信访制度在多多少少解决一些问题的同时，在不断地累积矛盾。
信访制度到了该废除的时候了。
信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法弱人大，强行政、甚至一度是无司法无人大强行政的环境相适应的。从名称上来看，大陆的行政机构都叫“政府”，似乎司法、立法机关都不属于政府，而“县长”、“市长”、“省长”的叫法，又给人的印象似乎他们是一县之长、一市之长或者一省之长。本来在法律上来讲，任何级别的行政首长，既不能对人大发号施令，也不能对法院指手画脚。其实不然。几十年来，相对于行政机关，立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用，比如司法被认为并不独立，缺乏司法公正，人大被人为是橡皮图章，而行政机关相对于中共党委，作为行政首长的县长在人们印象里不如中共县委书记权力大。作为乡长、县长、省长，在宪法角度来说，省长并不能够撤了乡长的职务，也不能决定乡长的政治前途，可在现实中，人们却又被认为省长官大。一个县的报纸电台不能自由报道和批评本地县长书记，遇到问题只能向地区电台或者省台省报反映，国内媒体都不能报道就往国外捅。如此等等，导致宪法基础上设置的国家机关，整体上都缺乏应有的权威和尊严，换句话说，也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷，导致了国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。
正是这种结构性缺陷，使得上下之间相互推诿问题和责任。有意思的是，在等级森严的背景下，上级很容易表现出正确的姿态，而下级即使明白事情完全不是那么回事，也不能公开批评或者辩解，这样就显得总是上面的政策是好的，只是下面的人贯彻不力，或者是把好经给念歪了。如果某个领导公开表态要如何如何，再批示几件什么事情要求严肃处理，大力宣传一番，就更显得问题是出在下面。不过，下面的官员在工作中也把责任往上推，说自己的所作所为都是奉命行事。上面和下面相互抨击对方的信用——虽然事实上大陆的许多问题不简单是个出在基层还是上层的问题。
这样一来，相对于不同的“上面”，“下面”就总是显得缺乏公共信用和权威。也就是说，一些权宜之计实际上是挖了下面的墙角。而人们形成的“越往上面官越好”的心态和思维，在一些政策说法或者事例的引导下，越来越多的问题涌向北京，“御状”往往成了许多上访者最后的希望。其实，上级实际上心里明白，自己根本无力应对不断增加的上访，所以就需要设法把压力下移。北京是招架不住与日俱增的上访问题的。据有关资料，2003年前八个月，信访局就收到11641封有关拆迁问题的投诉信件，上访人数5360人，比2002年增加47%。从纯粹行政技术角度上来说，没有一个中央政府自己应该应对并能够妥善处理如此多的事情。可以说信访制度的存在，本身就是公共信用危机的表现，政府治理危机的表现。
某种意义上来说，把上访次数作为考核官员政绩的指标，就是上级为了减轻自己的政治压力，维护自己的政治信用。而且上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难杂症，就越会出现上访奔涌而来。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时，上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么，在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑，这将意味着整个政权的公共信用将受到严重的质疑。因为上访者开始他们只是觉得是下面的歪嘴和尚把中央的好经给念歪了，所以不惜千里迢迢，甚至是冒着种种难以想象的危险到省城、到京城上访。不过，这种“上面”的公共信用本身也是相当脆弱的——每天都有“下面”的官员说自己干的那些不得人心的事是“依法”、是“奉命”、是不得已而为之。因此，如何充分利用这一非常宝贵而且已经相当有限的政治资源，以利于社会转型，而不是让信访制度把这一资源最后消耗殆尽，是大陆面临的一个重要关口。
不能迷信强化信访制度是比切实推进司法独立更好的选择。一些对信访制度持批评意见的人，认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线，这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，觉得司法缺乏权威，司法公正受到怀疑，因此就要有信访制度，就得设立相应的机构和人员负责，这就会陷入了恶性循环，不断走弯路。道理并很简单。既然司法都没有信用，在同样的环境里，用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信法律和司法的权威，又如何让百姓相信呢？虽然以目前的形势，司法独立本身还是一个有待争取，并不是现实，但是，以此为由鼓吹强化中央集权，却并非解决上访问题的良策，除非把所有的担子都压到北京，否则，相对县得加强地区行署或者市的集权，相对市和行署，又得加强省级政府的集权。如果这样的话，那就永远不可能有司法独立，司法永远都不会有足够的权威和信用。
当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体。政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构，就可以完满地解决上访问题。大陆需要尊重基本权利，改革司法制度、立法制度、行政制度、党政关系等，牵一发而动全身。否则就不可能从根本上建立解决问题的制度和机制。就人大而言，不应该设立信访机构，更应该避免在信访问题上表现出的行政化倾向，而是应该大幅度精简代表数量，取消常委会，使政治成为一种职业，任何政府官员不能同时是人大代表，做到议会常年开会，以“议”以“会”来履行自己的职责，使代表和选民之间能够建立直接的联系，使得人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、见面，可以联名请愿等等，使得代表真正成为代表。代表必须直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。
就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，都能够在宪法框架内独立履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官，那是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在行政区域的民意。用大陆过去一句常用的话来说，应该相信人民群众。如果大部分民众对政府的治理表示满意，即使有三五个人上街，三二百人在政府门前喊几句口号，又何妨呢？这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内，这不但理顺了各级政府之间的权责关系，也可以树立和维护各级政府的信用和权威。
