内容提要 “现代性转型”带来了中国“转型社会”这一独特社会形态，其主题是现代核心价值观(自由、理性、个人权利)为支撑，以市场经济、民主宪政和民族国家为基本制度的现代文明秩序的确立。也正是这一主题内在决定了个人与制度相互构建和协同推进的时代必然。但是，现实中的制度构建与人的发展出现了“断裂”导致了制度“内卷化”：制度供需之间“错位”致使制度效率不高；制度正义性不足影响了制度质量和人的发展；植根于已有文化土壤中不是“遵守”而是“利用或绕开”制度的制度观弱化了制度执行。要改变此种状况，需要真正树立起“制度理性”和变革制度理念：把服务和满足于个体现代人格建构的需要作为制度设计的灵魂和动因；强化制度供给的“系统意识”，提升制度组合效率和规模效益；注重制度变革中人的自主性和能动作用发挥。
关键词 转型社会 制度内卷化 现代人格 相互构建
20世纪以后的中国，注定是进入到了一个“变”的时代和“转型社会”。其中毋庸置疑的是，“变”的背后主要脉络就是“现代性转型”这一命题在中国的境遇及实现问题(至今它仍然是一个“远未完结的话题”)：即如何从先前的传统社会向以现代核心价值观(自由、理性、个人权利)为支撑，以市场经济、民主宪政和民族国家为基本制度的现代文明秩序的转变。由此而来的，自然是社会构成各个方面是在欧风美雨的冲击与浸润(实际上是起源于欧洲的现代性价值观和制度对中国的冲击)中开始分化和重组，这其中最为关键的一组因素就是现代民族国家构建进程中人与制度之间关系的如何处理问题。基于此，本文以“‘社会转型’(从一种社会形态到另一种社会形态)带来的‘转型社会’(一种独特的社会形态)”这一视角为切入点，对其演进过程制度与人之间的关系做一初步探讨，试图追寻现代社会构建过程中人与制度之间协同互进的必然性及其对转型社会的功用所在，希冀能有资于今天的经济社会建设。
一、制度与人的相互构建：社会现代性扩张之根本
对于制度涵义，尽管不同学科有着不同的解释，但大体上都认为制度是人类设计出来旨在调节人与人之间相互关系的规范。它包含了对“道德、伦理行为”在内的约束人的行为的一系列规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。如制度经济学家道格拉斯•诺思(Douglass C.North)就曾指出：“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”若从哲学视角来看，制度则被视作是人类交往实践的产物，是与人的活动、人的社会关系、人的存在方式联系在一起的一种关系范畴，即制度是人们的社会关系结构和活动方式的定型化、模式化和固定化，是社会关系和交往活动的规范体系。其主要包含两个部分：属于社会经济基础领域的经济制度，属于社会上层建筑领域的政治制度、文化制度(意识形态制度)。同时，在西方制度学派视野中，制度按照其存在的形式被细分为正式制度和非正式制度。正式制度是指人们有意识创制的，具有强制力的一系列法律、法规和政策。它通常由公共权威机构制定，也可以由有关各方协商制定，主要包括国家法律、政府政策条例、公司规章、经济合同等。其体现着一个社会的“制度化水平”。非正式制度是指人们在长期交往中形成的，包括具有持久生命力的文化传统、道德观念、价值取向、伦理规范、风俗习惯、意识形态等因素。这些因素同样是制约人际关系、决定人们行为的重要规则或约束条件。在一定意义上。非正式制度可以理解为一种“心理约束”，而正式制度则是一些心理约束的“外在形式”，是被社会化、强制化的行为规则。二者具有内在的、不可分割的联系。
其实，不管何种制度，若就本质而言，都是人类实践活动的产物，并从人们的交往和社会关系中产生出来。这是一个无需置疑的实在。一方面许多个体活动的合作只有在秩序中才能进行，在社会混乱和无政府状态中，人们无法得到合理的发展机会；另一方面又因资源稀缺、利益差别、价值观冲突等原因，在共同活动和交往中，人们常常会发生冲突，若不对冲突加以限制，冲突双方就会在无休止的争斗中同归于尽或两败俱伤。要使合作得以存在，就必须把冲突加以限制在一定秩序的范围内，使社会保持一定的秩序和稳定，实现一定的共同价值，落实、保障人们的特定权利和利益。两方面的交织契合就需要制度。马克思曾说：“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”，而且是必然产物，“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度、相应的家庭、等级或阶级组织”。从交往和社会关系中产生的制度，不仅规定了人们能够做什么、不能做什么，而且对社会行为实施系统化的协调，把各相关的社会行为导向统一了目标。所以，从发生学上看，制度的出现是社会合作基础上秩序化、民主化及凝聚力增强的产物，而且特别要强调的是，制度变迁或转型更是社会再进化中现代性扩展的“内在必然”。
也就是说，社会生活本质上是一种制度化了的生活，人是社会存在物，因而也是制度的存在物。制度一旦从人的活动和社会关系中产生，不仅赋予社会关系以合法性、稳定性和普遍性，而且也成为人的本体存在方式和发展方式。基于此，制度与人的关系问题自然也就成为社会转型的“核心所在”。换句话说，现代性的扩展是个人解放和社会开放的过程，这两者的“相互推涌”和“彼此构建”又使现代性不断脱出已经拥有的“时空域限”。正是在这一过程中，个人和制度共历巨变，个人和制度之间关系也因之获得了现代性意涵：首先，现代资源转换系统的货币关系、抽象化和理性化特征，几乎覆盖了现代社会的一切重大方面，使个人和社会两者都经历了彻底的再造；其次，现代民族国家崛起，使得社会的层层传统依附关系和身份锁套不断销蚀，故而现代社会向个人敞开了自由和创造的生活机会的同时，也设下了从未有过的限制和束缚；再次，现代社会生活世界的异彩纷呈，在成为新奇与熟悉、个性化与社会化、个人差异与人群协作的交汇空间的同时，个人间和群体间的交往和沟通遭遇了巨大区隔，致使文化、道德、价值观念的多元结构和包容性成为个人、社会及其关系的又一重要涵义。
当代英国著名社会学家吉登斯(Anthony Gid.dens)认为，现代社会至少是要由三部分组成，每一部分都与中世纪截然不同：一是对世界的看法与态度，一种社会在人类干预下不断转变和转型的观念；二是一套复杂的经济制度，特别是工业生产和市场经济；三是包括民族国家和大众民主在内的政治制度。它们交织形成了与现代性相系的“制度丛结”。应当说，人们在吉登斯所言的现代社会三部分的具体内容上是会有不同，但现代社会缺一不可的三要素——观念、经济和政治却是共有的，并且被统一到新制度经济学的广义制度中。就此而言，现代社会实质上就是个人与制度相互构建和协同推进的时代。现代资源转换系统、社会的管理制导系统和现代社会生活世界的形成，使个人与制度之间形成了日益深刻的卷入和影响。
正是因此，一方面，现代个人对社会及制度的影响力超过了任何历史时代。个人是社会生活的主体、社会系统运行的起点和终端，个人的消费嗜好、时尚追求、文化倾向不仅是个人的生活方式和行为偏好，也牵动着国民经济运行的质量和活力；个人的政治参与和政治热情并非只是个人的政治权益问题，它表达了公众的政治认同、政治体制的基础与合法性；个人的社会流动和流向并不仅仅是个人的出路问题，它标示出社会的现代化进程和发展水平；同样道理，个人的生活目标也不只是个人的生活选择和意义赋予问题，它反映的是一个社会所能提供给个人的机会与前途。所以，人及人格发展内在规定和促进着制度的建设与发展。“不仅制度的结构包含着重要的人格决定，而且即使最好的制度，如民主制衡，也常常在很大程度上依赖于相关的人。制度好似堡垒，它们得由人来精心设计并操纵。”另一方面，现代社会规范和秩序体系对个人的整合力也是以往任何历史时代所无法比拟的。从公民权与个人的国民意识、公民道德与个人的社会责任感、公共选择与个人的行为习性、国家目标和民族大业与个人的奋斗和激情，等等，可以看到国家和社会对个人所产生的巨大的“型塑力量”。正是这样，有论者指出：“现在，人们正日益认识到，制度构成着关键的社会资本，可以说，它们是导引人际交往和社会发展的‘软件’。实际上，我们正在发现，软件通常要比硬件(有形事物，如物质资本)更为重要。”
总的来说，“制度是三个系统相互交织的产物，包括个人，制度和可以称为环境的制度集合。”正是如此，使得现代性扩张过程中个人与制度的相互构建就成为了最为本质的关系。在谐变与冲突双向过程中，个人与社会制度都希望按照自己的理念规定和改变对方，然而结果是由对方型塑和构建了自己。当然，这里要特别指出的是，如果说现代性扩张过程被描述为公众积极地去理解现代生活的过程，那么在这一过程中，人们已经不再是象传统社会那样是由外部力量所驱使的“消极被动者”，而是能够运用自己的能力和创造性。
二、制度“内卷化”：制度构建与人的发展“断裂”的产物
制度与人的互构说明，人在实践中创设和变革社会制度，又通过生成着的现代制度等文明成果不断塑造和提升自己，并在双向互动中实现着具体的历史的统一。一言以蔽之，人与制度必须有机结合，在互动中达到预期。这才是现代社会中人与制度之间良性关系的实在。但在现实中，却往往会受诸如制度环境、制度的协调与兼容等因素困扰使得制度与人之间的互构发生了断裂，进入到了制度供求与创新的“内卷化”(involution)陷阱，终使经济社会发展陷入困境。
所谓“内卷化”，通常是指称“因外部条件严格限制或内部机制的严格约束下，社会经济或文化制度在发展过程出现一种惰性，导致一种内卷性增长，即没有发展的增长。”以此为基础，经济学家赫尔维茨(Leonid Hurwicz)曾着力强调作为博弈规则的制度的实施问题，认为“惟有对人类行动的一组人为的和可实施的限定才构成一项制度”，如果一种机制为了达到某种社会目标被设计出来而无法自我实施，那就需要附加一些额外的实施机制，而这些机制又将消耗社会目标所需的社会资源，从而最终导致原初目标的实现程度大打折扣。若从这一角度来理解，内卷化则可以被视为一个社会体系或一种制度在一定历史时期中在同一个层面上内卷、内缠、自我维系和自我复制。它既可以指一种现象，也可以指一种机理。这种机理一旦定型，进入“锁定”(10ckin)状态，就会成为恶性的“路径依赖”(path depend-ency)，内部的结构更新和制度创新很难发生。其主要表现在三个方面：
表现之一，制度供给与需求之间“错位”而导致的“异化”致使制度效率不高。其在现实中又有四种情形：第一，“制度缺失”。中国政府组织的一个重要过程是中央政府(决策层)为制度供给的“第一压力行动集团”进行总体设计，中经省、市政府(中间层)逐级分解下达，直至基层政府(制度执行者)实施。然而在现实中，制度需求又多是来自于基层政府进行有效社会治理的“实际需要”。这样，若在纠偏机制缺乏状态下自然就会造成制度供给与需求之间在相当程度上的“断裂”(不仅在权威和价值上呈现分割，也在体制和结构上出现断裂。基层政府与上级政府、各政府部门以及基层社会之间难以实现有效整合)。而且更为重要的是，缺乏具体的制度做支撑，政府所预设的理念目标、价值取向难以落到实处，政府的权威和价值出现了异化。制度的供给不足或滞后，使得政府特别是基层政府在各项管理和服务活动中，缺乏可操作性的制度约束，导致政府行为缺少硬性的规范。尤其是，由于规则、程序的不完备，大量的基层冲突无法有效化解，社会在表达诉求、探索办法时也无章可循；第二，“制度悬置”。在政府运行过程中，大量文本规范在不断形成，有来自上级政府的直接要求部署，也有来自本级政府的自发制定。这些文本不仅存在于文件、领导讲话和各种工作安排计划中，有相当一部分还直接面向公众，如张贴在各类公告中，或者通俗地说已经“上墙”，甚至也不断地有领导部门来检查这些规范的完备程度。但是，如果具体观察基层公共活动，就不难发现，这些文本规范其实是虚拟的，没有人执行，也没有人在意。最终导致制度出台得越多，制度内耗和冲突越大，制度运行效率就越低。第三，“制度错位”。在政府的实际运转中，制度规则是现存的，如改革开放以后，各个行业都出台不少制度体系，但都是各自为政，从部门、地区的角度思考问题，很少考虑制度体系之间、地区之间内在冲突和矛盾，制度体系之间顾此失彼，首尾难顾(扯皮、打架、内耗比较多)，缺乏协调性，或者是制度体系中不同的制度相互冲突乃至互相抵消，或者是由于制度体系中过于强调某一方面而导致制度平衡性被打破，某些侧面被高度张扬而另一些侧面则被忽略，导致制度化水平不足。其四，“制度逆变”。这也是在政府流动中经常发生的现象，即制度规则实施的结果，与制度设计的初衷相背离，甚至制度在执行中朝着制度目标向反方向逆转或变化。这种事例在现实生活中俯拾皆是。比如，“潜规则”的大行其道；计划生育的某些制度规定导致了人们超生行为；一些土地管理制度导致了乱占耕地；一些信息统计管理规定导致了信息造假等。
表现之二，制度正义性不足直接影响了制度质量和人的发展。正义性是有效率制度的基础。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”从整体来看，我国基本制度环境和大多数制度安排是公正的，但也存在着一些制度安排的非正义一面。这主要表现为非亲贫性、掠夺性和等级性三个方面。第一，改革开放初期，我国经济增长是有利于穷人的经济增长，其相应的制度安排和公共政策也是亲贫性的。但在20世纪90年代以后，经济增长却出现了较明显的非亲贫性一面。这其中原因主要是要素市场改革滞后性及行政权力较多干预，致使富人阶层分享了改革大部分成果。如工业化过程中，土地随着城市化进程而出现的增值农民没有得到，城乡差距由此而进一步扩大。第二，渐进式改革带来的政治体制改革相对滞后性造成了我国非均衡的政治市场。此种情形下，哪一个利益集团处于有利地位，哪一个利益集团就会千方百计地通过各种渠道影响制度的选择，从而形成有利于本利益集团的制度安排和公共政策。既得利益集团形成以及行政权力对资源配置的干预，又往往会导致掠夺现象出现。特别是当前，在公民权利未被充分实现情况下，部分强势的既得利益集团能够使政策更多地向他们倾斜，这样会发生政策扭曲，加剧本来已经由于经济的发展而产生的不平等。由此而言，中国日益严重的贫富分化，不仅有经济原因，更有制度原因。第三，渐进式改革实际上是保留等级制度下的一种改革。渐进式改革是一种有选择的改革，这种选择很容易出现谁先谁后、向谁倾斜等问题，从而会出现机会不均等、特权、既得利益等问题。等级制度自身就是一种不公平的制度。应当说，社会等级关系本是历史延续下来的一种观念，但它与制度安排的互动却会形成一种自我强化机制，并成为路径依赖。据不完全统计，城市居民与农民的待遇差别达47项之多。社会等级制度在中国表现为“一国多制”，具体包括户籍制度、生产资料占用制度、教育制度、就业用工制度、医疗制度、社会保障制度、养老保险制度、兵役制度、婚姻生育制度、劳动保护制度、居住迁徙制度、政治权利、公民权利等等。中国的社会资源和经济资源的分配是按照等级序列高低的顺序进行的，所有国民的基本权利、生存条件与发展空间都深深依赖于这种社会等级关系。不管做何而论，制度的非公正性最终体现为人的发展的不公平性，其既不利于经济发展，也更成为进一步深化改革的障碍。
表现之三，转型期植根于固有“特殊主义”文化土壤中人们的“制度观”弱化了制度执行。制度效用取决于制度的执行。有制度不执行或不能严格执行，其产生后果会比没有制度更槽糕。而制度执行除了与制度质量相关外，还特别是与人们的“制度观”(人们对制度、制度选择及尊重等的基本认识)有着很大关系。由于长期以来受中国文化特别是儒家价值观浸润，使得中国人多是依照权威集中、道德规范控制、利己和血缘关系的可能性(或不可能性)等因素的组合配置去设定自己的行为，形成了明显具有“伸缩性”和“灵活性”特质的社会行为取向：社会行为中总是带有世故、圆通及见风使舵的色彩，特别是在政策和对策之间一直留有一种空间和余地。而且要特别指出的是，这种行为取向在社会转型期又得到了泛化和展延，并与整个社会的“逐利致富”主流理念相叠合，在一定程度上促成了具有封闭性，情大于法、关系重于合约，甚至是不遵守契约和权力影响交易等特点的交易方式支配下的“‘关系’经济”。再加之前面所言的经济等级制，以及“官本位”下的民主化与法治化程度不高，就成为影响中国人制度观的三个重要因素。其中，关系经济这一因素会淡化人们对制度的敬重，等级制及缺乏民主与法治等因素则可以使权力凌驾于制度之上。人们这种“不是‘遵守’制度而是‘利用’制度或‘绕开’制度”的制度观，最终造成非正式约束对正式约束的替代，正式规则之外的“潜规则”(实际上是有权力的人对正式规则作出有利于自己的修正或背离)盛行等制度实施不力和“软政权”现象。所谓“软政权”(soft state)是指即使制定了法律和制度，它们也不被遵守和不易实施。也就是说，在“软政权”中，制度、法律、规范、指令、条例等都是一种“软约束”，都可以讨价还价，既可以执行也可以不执行，有好处时可以执行，没有好处时可以不执行；有关系时可以执行，没有关系时可以不执行。所以，改革开放以来我国建立与市场经济相关的法规、规则并不少，但是不执行、制度形同虚设的现象也比较严重。这实际上就是被缪尔达尔(Kd GunnarMyrdal)称为的“软政权”现象。
应当说，制度构建旨归在于有效规范和约束人们行为，并对人们行为选择产生强大的激励和导向性。正如有的论者所指出的，制度的稳定性、强制性使其规定的内容发挥对人的品质、德行、思想情操及其他精神状态的反复作用，从而使制度自身内涵的意识形态、文化价值体系内化为个人的思想和个性。既然如此，制度对人既有可能产生正向激励或导向，也有可能产生负向激励或导向。对个人而言，一个公正的制度及其有效实施，会使人良知清醒，选择公正，少犯错误，多做好事，使坏人不能肆无忌惮和为所欲为。反之，如果制度不公正或者有严重缺陷，就很有可能出现“制度性失范”或“制度性腐败”，生活于其中的人或大层面上的社会成员就会身不由己地趋于堕落与腐败，质而言之，也就是人的发展“异化”。因为这种制度机制给人的预期受益的信息是：“在这个社会制度中，奉公守法者寒酸，贪赃枉法者富甲；弄虚作假者升迁，据真禀实者遭贬；吹须溜拍者受宠，犯颜直谏者被整；走前门正道者被拒，歪门邪道者得逞。社会的转型期就更为突出。那么，这个社会制度、体制就会制造出更多的流氓、无赖与腐败政客。”“这种流氓、无赖与腐败政客是这种社会制度、体制的复制品，只要这种制度、体制存在，这种人就会被源源不断地再制造出来。”这样，已有的制度得不到执行，而实际的行为又没有制度来约束，自然就会萌生出种种不是“择优汰劣”而是“汰优择劣”的“逆淘汰”制度或机制，且其在“内卷化”张力驱使下不断叠加、传递、放大并形成一种漩涡(一个制度失败，为纠偏导致另一个新制度必须出台，由此不断循环复制，制度安排就会出现边际效益下降的“内卷化”现象)将所有人，无论正派与否，都裹挟进去而无法自拔。此种制度构建与其对人的激励相背离或者说是“协同性”不足的情形若长此延续，将会使越来越多的地方政府，由公司化步入自利集团的路径依赖；越来越多的企业，由野蛮生长步入黑色权贵的生存模式；越来越多的个人，由拒绝信义走向信仰丧失的心灵空洞。乃至于整个社会也将会由“灰色”走向“黑色”，由“相互撕裂”甚至于走向“失衡断裂”。这其中的道理很简单，如果一个社会成员不是由于自生的能力、而是由于出生的“卑贱”致使其在生存的竞争中失败，尤其当这种失败的后果具有如此强烈的严重性和长期性的时候，有谁能够平静地接受这一结果?历史的经验告诉我们，在一个“平等”严重稀缺的时代，任何人只要能以“平等”二字作为招牌，他就有可能赢得积淤着巨大愤怒的民众狂热的支持。
三、制度构建与人的发展“良性互构”的路径选择
任何一个时代，任何一个国家，都不可能设计出十全十美的制度，但必须是人们要花大力气去构建“制度的理性”。所谓“制度理性”是指制度的均衡状态，其中个人的最大化行为既与其预期净收益相吻合，又同整个社会的资源有效配置并行不悖；不仅如此，此时已经不存在通过改善或调整现行制度来增进个人福利并节约社会资源的机会了。一言以蔽之，人的发展与制度构建必须有机结合，在互动中达到预期。而要真正做到两者之间的良性互构最为根本的一点就是“制度理念”变革。为此，需要从如下几个方面着手：
首先，要把服务和满足于个体现代人格建构的需要，作为制度设计的灵魂和动因。毫无疑问，制度设计之目的，是为人性完善而非“人性异化”(即人的价值贬值而物的价值增值，物及财富的地位对人的地位压抑和否定的“分裂状况”)。正如论者所强调的：“在人性人本原则中，制度的创新，不是为了给人以限制，而是为了给人性的解放和实现输入最充分的‘能量’，提供最‘优美’的‘环境’，奠定最坚实的基础。换言之，此时创新出来的一切制度，不再是人性的限制、制约、约束、压抑，而是人性解放和实现的‘能量’、‘环境’、‘基础’。”话语背后，意味着现代社会制度设计理念的一种“必然性转换”：以人为中心和促进人性发展之制度“服务性”本质。而制度发展要做到这一点：第一，制度设计必须求“真”，避免主观随意性，这是“好的制度”或提升制度质量的前提和关键。所谓“好的制度”通常是要由四个要素构成：(1)效率；(2)自由；(3)民主与全体一致性；(4)交易成本最小化。这四个要素，其实质是制度理性对设计者“‘求真’理性”的诉求：即制度设计不能凭空想象或照搬，乃至于“为制度而制度”的理念，而是基于现实的呼唤，在充分认识和掌握制度的内在本质及其发展规律，并能够自觉按照客观世界的本来面目及其发展规律去设计。只有这样才有可能设计出好制度。第二，要把制度作为实现公民权益的根本保障。权益既是制度的前提，又是制度的归宿。制度确定了社会各个主体间在政治、经济、文化、社会各方面的权利和利益的配置，引导公民依法行使权利和履行义务。制度的建立与选择、变革与创新，是否与实现人的权益相一致或相符合，是衡量各项制度正当性的根本尺度。第三，要把制度作为提升人的品质的重要手段。现代化行为主体是人，人的“自我系统”能否在新的环境下作“重新安排”或系统化的“生活方式转变”，是现代化关键所在。质而言之，个人“人格”的转变是社会变迁的基调。而人格转变又是与制度安排相互追随：在微观层面上，个体人格建构是个体置身于其中的政治、经济、社会诸种制度要素相互作用的综合反映，并反过来作用于“被反映者”；在宏观层面上，个体人格建构又是社会价值体系的具体承担者或社会意识形态的受动者，而宏观社会价值体系或社会意识形态又与宏观政治、经济及社会整合等结构间有着密切互动关系。所以说，制度是提升现代人的精神品格的重要条件，高素质的人只能产生于制度良好的社会之中。从这一意义上讲，与工业文明相对应的现代人格建构预设了这样一种开放型自我的存在：具有理性的认知能力；具有道德的判断力；具有成就个人事业的自信心与意志力；具有社会责任感。它们不但是民主政治、市场经济和公民社会能否健康运行的前提，而且又会以其对被反映者的“反作用”，对现代化的宏观制度建构起到“构成性作用”。
其次，强化制度的“系统意识”，提升制度组合效率。客观地说，中国并不缺乏制度创新和制度创新的能力，而是缺乏一种能够保证制度实施的环境和条件。制度实施艰难因素之一在于人们的制度系统意识不足。一个社会往往是由同时存在各种各样的“子制度”，从宪法到乡规，从正式规则到习俗规则，它们共同组成了社会的“制度系统”。而且系统内各项制度之间又多呈现着关联性和演进上帕累托或非帕累托性质。正是因此，树立起制度系统意识极为重要。而我国改革开放以后，以市场为中心的制度大量替代以计划为中心的制度，立法机关、执法机关侧重出台新制度替代旧制度、注重安排填补空白的市场制度，制度安排也主要考虑国家宏观经济社会的需要，缺什么弥补什么，需要什么就出台什么，其目标是先解决“有无”，无力考虑“好坏”，更是无暇顾及制度之间的“配套”及“整合”。此种“线形思维”的制度供给方式，只是解决了制度“数量”问题，却同时带来了制度供给“质量”问题：政出多门、制度之间不协调、不配套；制度安排没有顾及与制度环境的兼容；忽略了正式制度与非正式制度之间的分工协调；核心制度与配套制度脱节现象比较严重；制度出台的时机和策略问题，以及政治制度与经济社会制度的相融问题。最终致使制度难以有效整合而不能形成系统带来的规模效益，同时既有的效益还会受其他效益的影响难以达到设计效率。要改变这种“内卷化”的制度困境，就必须使供给主体——政府形成“系统性制度思维方式”，即在制度设计、供给、执行、纠偏过程树立起通盘有序、有机统筹和纵横相连的带有立体性质的系统思维方式。当然，要作到这一点最为根本的就在于“政府制度化”，也就是“政府的组织和制度获取价值观(被广泛地接受认同)和稳定性的过程”。如此，也就必然地会促使政府在制度供给中需要着力考虑来自于几个方面要求：一是制度本身的公正性。政府尤为是基层政府(也是制度、政策最终执行者)作为政权体系直接面对基层社会的“末梢”，保障其组织、制度和程序的公共性、公正性是现代政权的必然要求。这也是确立基层公共秩序所必需的，是制度获得“价值”和社会公众广泛认同的前提。当然，要做到这一点，自然就需要走出精英们“关门”进行制度设计的怪圈，而是要真正走向公众参与和民主监督的理路。因为一个社会在其他条件不变情况下，公众参与度越高，制度公平性也就越高。二是制度的适应性。制度的目的就在于应对特定的社会环境和社会需求，因而制度必须能够回应社会特别基层社会的各种问题、化解社会冲突。但是，由于环境本身并非确定不变，尤其是在我国当下现代化的特定进程中，基层经济社会的变革迅速而多元，制度必须能够适应这一动态的变革过程，在保持稳定性的同时，适时通过适当的程序做出进一步的调整和完善，在动态中与制度环境保持互动。三是制度的协调性。制度化所涉及的组织、制度、程序甚至政策必须相互配合，否则制度本身的冲突会直接影响其实际运作。这种协调性不仅有助于制度的贯彻落实，而且有助于政府体制的各个部分和不同层级之间保持一致性，提高政府体系的效能和效率。四是制度的有效性。制度化所涉及的组织、程序和制度规范都必须切实有效，能够被落实和运用。一旦出现缺乏效力的“制度”，则基层政府必然可以有选择地加以回避，其结果是政府的自由裁量权超越了制度规范，使得制度的约束力下降。在这一方面，尤其需要注意到政府的有限性。事实上，政府权力与政府能力之间存在着某种悖论，政府权力越不受限制，则政府能力也越虚弱。因而有效力的政府制度化，必然是“有限政府”的制度化。毫不讳言，也只有这样才能避免“软政权”现象进而实现所谓的“制度整合”，让一个制度体系内的所有制度、多个制度体系都发挥应有的功效，解决制度供给“内卷化”的问题，形成制度供给的规模效益。
最后，还要特别指出的是，强调制度与人的相互构建，制度规范和约束人们的行为，并不意味着就是要否弃人的自主性和能动作用。“个人创造制度，所创造的制度规范个人的行为，反过来个人行为进一步修正正式或者非正式制度。”所谓的“修正”实际上就是一个人的理性主动建构的过程。人始终是制度的能动主体，因为，第一，人既是制度的剧作者，又是制度的剧中人。制度毕竟是由人来设计的，也要由人来执行和遵守。如果有了制度不执行，其危害甚大，它将造成人们漠视制度的心理，并进而漠视一切规则，延宕实现法治的进程。第二，僵化、落后、片面的制度，只能通过人来完善和创新。任何一项制度都是一个时代的产儿，具有明显的时代性，随着社会的发展往往有滞后、僵化的特点，加上制度制定时难免会有主观片面性，存在着局限性。因而，落后、僵硬的制度，只能依靠发挥人的能动性来不断完善和创新。第三，对制度的敬畏和信仰是良好制度功效产生的强大的内驱力。在制度和个人的关系上，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在文明社会里，培育人们对制度的心悦诚服的认同感以及对制度的由衷的热爱和神圣的信仰，是支撑制度大厦的强大基石。只有社会众多民众对制度产生了敬畏和敬仰(当然，其前提必须是公众参与度较高基础上的制度设计和制度生成)，才能激发社会公众对制度产生强烈的信服感。否则，制度只能形同虚设。所以，现代化问题研究专家英格尔斯(AlexInkeles)就强调说：“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲，管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”
总之，现代性作为一种主导性文化模式及文化精神全方位地渗透到社会运行和个体生存中，这是转型社会所要追求的终极价值。由此言之，后发展社会和落后国家的现代化决不是一个简单的机械复制和单纯的经济增长的问题，而是现代性的全方位的生成问题。就中国状况来看，现代性对很多人来说已不陌生，但是，正如学者所剖析的那样，“它只是以碎片的、枝节性的、萌芽的形态或方式出现在某些个体的意识中，出现在社会理论和精神的流动之中，出现在社会运行的某些方面或某些侧面，而没有作为社会的深层的和内在的机理、结构、活动机制、存在方式、文化精神等全方位地扎根、嵌入、渗透到个体生存和社会运行之中。……现代性尚未作为一种主导性文化模式和文化精神全方位地渗透到社会运行和个体生存中。”也正是因此，导致了“中国社会的主导性思维样态本质上依旧是以经验代替理性、以人情代替法治和契约。稍加具体分析，可以区分这样几个层次：首先，在制度性维度上，我们离现代性最远；其次，在精神性维度上，我们同主体精神、个性意识、科学精神、自由观念、民主意识等并不陌生，但是，这些理性化的文化精神远没有在我们的个体生存、公共生活、社会运行和制度安排中作为本质性的机理和规定性而扎根，事实上处于一种‘无根的’浮萍状态。”“无根”及“浮萍状态”形象地揭示出了转型社会中制度构建与人的塑造之间“断裂”和“失衡”带来的后果。不管作何而论，现代性扩张过程中制度与人的因素必然是呈现出彼此交融的格局。这两者并非平行地、并列地产生影响，而是“相互嵌入”(embeddedness)，一方构成另一方作用中的环节：人在实践中创设和变革社会制度，又通过生成着的现代制度等文明成果不断塑造和提升自己，并在双向互动中助推着社会进化和公民社会形成。这就是现代性社会中人与制度之间真实关系。一句话，中国若要走向真正意义上的“现代性社会”，那么摆脱“制度内卷化”困境走向人与制度相互构建就成为一种“必然的选择”。
来源: 《人文杂志》2011年第5期
