进入21世纪，特别是2002年中国共产党十六大召开以来，国家密集出台了一系列农村社会政策，农民的社会权利得到了快速发展，被誉为中国发展模式的“大转型”和农村改革的“里程碑”。本文将从公民权利的角度分析这一变革的发生逻辑及其对于中国社会政治发展的意义。
一
英国社会学家马歇尔将公民权利划分为法律（民事）权利、政治权利和社会权利，并认为18世纪是法律权利的时代，19世纪是政治权利的时代，20世纪则是社会权利的时代。美国社会学家亚诺斯基肯定了马歇尔指出的公民权利实现的“渐进顺序”的合理性。中国学者王小章也认为，马歇尔所描述的公民权利实现序列是历史发展的基本趋势：市场经济呼唤消极意义上的身份平等和自由，从而产生了法律权利；而如果公民不享有政治权利，体现法律权利的法律本身可能是片面的，因此政治权利作为法律权利的一种必要补充而出现；对于公民个人来说，法律权利和政治权利的实现是需要条件的，而这些条件在社会成员中的分布是不均匀的，因此就需要借助社会权利措施来矫治。总之，从法律权利到政治权利再到社会权利的发展是一个“符合逻辑”的过程。然而，改革开放以来中国农民的权利发展并没有遵循马歇尔和亚诺斯基所描述的经典的权利发展序列。
法律权利大多是自由权，包括财产权和选择居住地点、职业和社会流动的自由等，是自由市场所必需的权利。虽然直到1986年我国才实施了《民法通则》，但自从实行了家庭联产承包责任制，农民的权利主体地位便得以确立。随着农村经济逐步市场化，农民法律权利不断得到扩充和改善，种植自由、经营自由、投资自由、收益自由等构成了中国农民自由体系的主要框架。这些自由权利是改革开放30年农民权利发展的主要成就，也是农民理性扩展并创造中国奇迹的前提条件。当然，农民的法律权利仍然是残缺不全的：农民的土地权利经常受到基层政权的侵犯，农民在农村从事非农经营的空间被挤压，农村生态环境受到工业化和城市化的严重破坏，农民虽然可以自由流动但仍然难以实现“迁徙自由”，农民利用法律系统并在其中接受公正待遇的权利得不到充分保障，等等。
农民法律权利的残缺是由其政治权利的“虚化”造成的。新中国成立以后，实行了民主政体，但农民的政治权利一直没有得到很好的落实。国家干部的“非农业”身份等于剥夺了农民的非基本政治权利，同时也意味着国家干部与城市市民形成了利益共同体。建国初期，农民就享有了选举权，但人大代表城乡不同比的规定又造成了“同票不同权”的事实；虽然这一比例一直在不断缩小并最终实现了“城乡同比”，但农民的实际代表数一直与法定代表名额存在较大差距，直到2007—2008年在省级和全国人大中农民代表偏低或过低的状况仍然没有得到根本改变。尽管中国历史上有着农民组织发达的传统，但改革开放以来关于是否应恢复农民协会的问题一直争论不断。目前，农民组织的发展还处于萌芽状态，并出现了停滞。农民政治权利的虚化，一方面造成了立法上的城乡不平等，使得权利的法律配置偏向城市居民的利益，另一方面造成了基层政权既不对上负责也不对下负责的自我利益扩张趋势，使得基层政府不受农村居民的约束，甚至成为侵犯农民法律权利的主体。
政治权利的“虚化”虽然造成了农民法律权利的残缺，但并没有妨碍农民社会权利的发展。社会权利为公民提供服务或费用支付以保障人们的经济和政治生存，包括使公民具备能力的权利（医疗卫生）、机会权利（教育、培训）、分配权利（最低生活保障）和补偿权利。我国长期实行城乡有别的二元公共物品投入制度，城市区域的公共物品由国家负担，农村区域的公共物品由农民自己负担，由此造成了受教育权的区别对待和受保障权的双重标准等城乡居民社会权利不平等的状况。从20世纪80年代中期一直到整个90年代，由于国家对农村公共事业投入不足，农民义务教育、农村医疗保险改革、农村养老保险改革等都难以为继，并在很大程度上转化成了农民负担，农民的社会权利难以真正实现。但是，自2002年中国共产党十六大召开以来，国家密集出台了一系列针对农村的社会政策：2003年，进行农村税费改革，筹建新型农村合作医疗体系，提出农民工培训规划；2004年，推出农村“三项补贴”，新修订的宪法提出“建立健全与经济发展水平相适应的社会保障制度”；2005年，部分取消农业税，全面推进“新农村建设”；2006年，全面取消农业税，推出农业综合补贴；2007年，全国农村义务教育免费，全面推进新型农村合作医疗，全面推进农村低保。更重要的是，国家通过“多予”“少取”双管齐下，使这些社会政策大部分不是停留在文件上，而是变成了农民可以实实在在享有的社会权利。
上述分析表明，21世纪伊始农民社会权利的发展不是其法律权利和政治权利自然演化推进的结果，当代中国的权利发展并没有遵循公民权利发展的经典序列。农村经济的市场化促生了农民的法律权利，农民法律权利的完善也产生了对政治权利的需求，但政治权利并没有真的发展起来，闪亮出场的却是社会权利。那么，农民社会权利获得较快发展的原因是什么呢？
二
关于社会权利发展的解释理论主要有两个流派：一是自下而上的权力资源论。该理论强调利益集团在社会政策扩张中的作用，认为公民权利发展的动力来自那些缺乏权利的群体的重大政治行动，社会权利是已经具有相应权利意识的大众自觉进行“社会斗争”的结果。二是自上而下的国家中心论。该理论强调社会权利的出现更多的是由于国家进行社会融合的策略。由于与公民政治权利等消极权利不同，社会权利属于积极权利，其实现要求国家积极主要承担给付、服务和干预职能。所以，这一策略的实施不仅取决于国家的政治理念是否愿意承担此项责任，而且取决于国家的经济资源是否能够承担此项责任。
当代中国农民的“社会斗争”方式主要是“普遍的自主行动”和“个别的抗争行动”。“普遍的自主行动”是广大农民为了增加收入而展开的量大面广的、分散的、“非胁迫性的”集体行动，如民工潮；“个别的抗争行动”则是个别农民在权利受到侵害以后在较小的范围内所采取的“依法抗争”或“以法抗争”行动。这些“社会斗争”对政治系统产生了日常化的持续压力，引起国家对“三农”问题的高度关注，但是它们并不是农民自觉争取社会权利的政治行动。帕萨·查特吉在分析印度农民的社会斗争行动时曾指出，印度农民已经认识到健康、教育和农业的基本投入是政府应尽的责任，他们也已经学会在政府系统的层面施加压力，反对国家的“歧视”，主张自己的社会权利。显然，当代中国农民还没有形成这样的权利意识，他们还不是一个通过国家而积极有效地向社会提出要求的阶层，他们的“社会斗争”对国家政策的影响和压力是隐性的而不是显性的，是被动的而不是主动的，他们所获得的社会权利并不是自下而上“社会斗争”的结果。
当代中国农民社会权利的发展主要是政府主导的权利配置关系的一场自上而下的变革。其动因来自政治意愿和财政能力两个方面。平等是社会主义意识形态的核心价值，即便是大力推行“让一部分人先富起来”的政策以及推动经济市场化的过程中，执政党也从没放弃这一基本价值取向。邓小平就坚定地认为：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了。”[1]社会权利的核心价值也是平等，其目的在于最大限度地减少两极分化，实现人与人之间的结果公平。所以，关注公民的社会权利实际上是社会主义意识形态的内在要求和必然逻辑。以平等为核心的社会主义意识形态为日益突出的社会问题提供了解释框架。20世纪90年代中期以后，农民抗争行动不断涌现，1994—2004年全国县级以上信访总量年均增长速度为5.7%，“三农”问题在上访案件中处于首位。[2]面对农村严峻的稳定形势，决策者自然地把社会矛盾和冲突的根源归因于贫富差距、城乡差别，并把社会权利的扩展视为实现社会和谐的关键，为农民社会权利承担责任的政治理念也因此逐渐强烈。
农民社会权利的发展很大程度上依赖于国家工业化水平、城市化水平的提高。摩尔在分析韩国和台湾从城市偏向到农村偏向的转变过程时就发现，这一转变的主要原因是经济结构的变化减少了从农业部门获取剩余的必要性。[3]虽然在工业化水平不高的情况下，国家如果有强烈的政治意愿，也可能为公民提供受教育权、社会保障权、医疗健康权等方面的权利救济，但它们注定是低水平的和不均衡的。随着我国工业化、城市化水平的提高，农业产值比重和农业劳动力比重不断下降。从20世纪90年代末开始,中国进入了工业化的中期阶段。进入21世纪以后，农业在中国国民经济中的份额继续下降，2005年其占国内生产总值的比重只有12.6%。工业化水平的提高、财政实力的增强，为国家对农民进行“权利反哺”提供了经济条件。虽然赋予农民以社会权利要冒一定的经济（财政）风险，但在“稳定压倒一切”的政治环境中，当必须在经济（财政）风险和政治（稳定）风险之间作出取舍的时候，决策者更倾向于回避政治风险。
在城乡二元社会结构中，农民权利的发展通常意味着城乡居民权利配置关系的调整。如果农民权利的发展与市民的利益发生了冲突，城市居民的“抱怨”对于政府往往更具影响力。城市居民“抱怨”的强弱取决于农民某项权利的发展对于市民产生多大的冲击或者带来多大的利益，或者说取决于农民权利发展所产生的外部效应的正负、高低。如果农民某项权利发展所产生的是正外部效应，市民也可以从这种发展中得到好处，至少不会遭受损失，那么他们通常就不会反对。农村环境改善、农村公共卫生事业发展、农村教育发展等正外部性强的事业的发展，既对农村农民有利，也对城市市民有益，这些方面农民权利的发展所招致的市民的“抱怨”比较弱。所以，农民社会权利的发展还得益于它没有增加招致市民“抱怨”的政治风险。
总之，农民的社会权利不是他们自下而上“争来”的，而是决策者面对来自农民“社会斗争”的隐形压力，基于“平等”的价值观念和政治经济风险的权衡，自上而下“给予”的。换言之，它是一种自觉的国家治理策略。
三
社会权利出场方式不同，其社会政治功能也不同。如果是公民通过积极的自主行动“争来”的，社会权利的实现、福利的增加未必能够改善公民的国家认同；如果这种权利是自上而下“给予”的，那么相关社会政策的出台将强化决策者的权威。在世代皆穷、福利预期很低的广大农民看来，取消农业税、种粮补贴、免费义务教育、新型合作医疗等政策是中央的恩惠和善举；即便某项政策没有得到落实，他们也会认为是“中央的好经被地方念歪了”，“好中央，坏地方”的政治观念会得到强化，中央的权威在他们的心目中仍然是牢固的。决策者对农村社会政策的“维稳”作用显然是寄予了厚望的，但是，在政治权利“虚化”的条件下，这些社会政策对于基层社会的“维稳”作用可能是十分有限的。
第一，农民抗争行动的主要动因是其法律权利受损而非社会权利缺失。法律权利尤其是财产权利是最基本的公民权。但是，由于政治的“虚化”，社会力量难以扼制基层官员的专横与腐败，农民的权利尤其是财产权利很容易受到损害；由于法制不健全，相应的权利救济途径往往不是诉讼而是“祈求”，于是出现了大量的农民抗争事件。取消农业税之前，农民抗争的主要动因是农民负担问题。尽管从20世纪90年代初开始，中央政府三令五申，要求减轻农民负担，但在许多地方，农民负担不减反增，引发了农民的不满。取消农业税以后，土地问题成为矛盾的焦点，包括地方违规征占买卖土地、补偿标准较低且被层层截留克扣、失地农民得不到妥善安置。2005年春季的一项调查也表明，在农民心目中最重要的权益包括土地权益、农资权益和村民自治，最容易受损的权益包括农资权益、土地权益和知情权。[4]可见，农民的抗争行动主要是针对地方政府和基层干部对其财产权利的侵害而作出的维权反应。而且，弱小的农民之所以敢于对抗基层政府，恰恰是因为他们相信“中央的好政策”。因此，赋予农民以社会权利并没有消除农民抗争的真正原因——法律权利的残缺；它强化了中央的权威，同时也意味着增强了农民与基层政权相抗争的信心和勇气。
第二，对社会政策的过度依赖会增加陷入“政绩困局”的风险。政治合法化的途径主要有三种：一是借助政治民主获得人民的“形式同意”，二是借助政治社会化媒介进行“训导”，三是通过“政绩”尤其是提高国民的福利水平换取人民的拥戴和支持。在第一种途径不健全、第二种途径难以奏效的情况下，第三种途径就成为维持国家合法性和权威的首要条件。1978年以来，中国政府一直致力于通过发展经济来建设自己的政绩合法性基础，但由于忽视了社会公平，从20世纪90年代末开始出现了“有经济增长，无合法性提高”的困局。于是，21世纪初的社会政策尤其是针对农民的社会政策应运而生，并正在酝酿更大的财富分配改革。但是，公民社会权利的扩展也会产生新的风险。社会保障水平的提高是以国民经济的持续发展为前提的，而且农民的福利预期也会不断提高，所以一旦出现经济增长放缓、财政实力下降的情况，国家就会面临更大的政治风险。一些西方学者认为，用社会政策来实施社会控制的国家很快就会面临合法性危机，因为靠提供广泛的社会福利来抚慰大众所带来的财政负担，终将无法长久支撑下去。[5]这一判断虽然有些言过其实，但应引起决策者的注意。
第三，社会政策“执行难”可能导致农民的权利“挫折感”。在我国目前的财政分析体制下，中央领导层的政策偏好仅能决定特定政策是否进入改革的议程，至于具体做法及力度、广度，大半系于官僚部门与地方干部的态度。所谓“中央点菜，地方买单”就是指中央为农民开列了一系列权利菜单，但要由地方政府掏钱付账。由于“事权”和“财权”不匹配，很多地方政府不能“照单付账”，农村政策难以执行，结果中央政策赋予农民的政策性权利难以落实为实然性权利，从而引发怨恨和挫折感。
四
唐纳利基于发展中国家的人权实践得出结论说，无论发展中国家采取什么发展战略或社会制度，在消除不利于发展的制度和文化障碍的“结构性任务”的过程中，可能是需要一定的政治领域的压制的，或者说，压制至少是不可避免的。[6]但是，政治公民权毕竟是权利的根基，社会政策目标通常也只有在同时保障所有公民权的政治环境中才能真正得以实现，所以发展中国家的这一选择虽然具有历史合理性，但历史合理性本身是有局限性的。如雅诺思基所言，“国家若适度发展所有四种权利，并且按照法律权利、政治权利、社会权利、参与权利的顺序予以发展，则将比那些不这样做的国家更稳定，并使所有四种权利均得到更大程度的发展。未遵循马歇尔指出的权利顺序是有实际后果的，有的国家一下子跳到社会权利，要想回头再争取法律权利和政治权利，往往会遇到很大困难，其后果往往是出现广泛的滥用权利和民族悲剧。”[7]从农民的权利发展实践来看，当代中国走的正是在政治权利“虚化”条件下实现法律权利与社会权利的组合的道路。那么，我们怎样才能避免“悲剧”？
如前所述，农民社会权利的发展可以强化中央的权威，这是国家整体社会政治稳定的重要基础。中央权威可以被用来进一步强化权威主义政治，像马歇尔所预言的那样，“一个没有议会民主制的福利国家将会导致权威主义的出现”[8]；但是，中央权威也可以被用来作为推进政治民主的“时间窗口”，即利用社会政策的合法性效应推进政治改革，发展公民政治权利，并避免政治转型危机。如果作出后一种选择，中国将形成“法律权利——社会权利——政治权利”的权利发展序列，从而以不同于公民权发展的经典序列的方式建立起完整、复合的公民权体系。实际上，只有这种完整、复合的公民权才能真正驯服自由市场和国家权力，因此也只有完成了这一独特的权利发展序列，才能为“中国模式”划上一个完美的句号。
无论我们对农村社会政策的现实作用作何判断，赋予农民社会权利，无论怎么说，都是德政之举。但是，要把好事办好，还需要更理性地推进社会权利的发展，避免权利“大跃进”。一是要根据经济条件科学规划，避免过快提高农民的福利预期，因为群众的期望值与社会的经济水平相适应是建立稳定政体的条件；二是要强化政策执行，坚决把国家政策赋予农民的政策性权利变为实然权利。总之，在农民公民权利发展问题上，需要少一些浪漫，多一些理性。否则，受到伤害的将不仅仅是农民。
注释：
[1] 中共中央文献研究室编《邓小平思想年谱》中央文献出版社1998年版第311页。
[2] 胡联合、胡鞍钢等《影响社会稳定的社会矛盾变化态势的实证分析》，载于《社会科学战线》2006年第4期。
[3] Moore,Mick，“Economic Structure and the Politics of Sectoral Bias: East Asian and Other Cases，”in Journal of Development Studies,29（4），1993.
[4] 李小云等《中国农民权益保护研究》社会科学文献出版社2006年版第20页。
[5]［英］安东尼·哈尔《发展型社会政策》社会科学文献出版社2006年版第39页。
[6]［美］杰克·唐纳利《普遍人权的理论与实践》中国社会科学出版社2001年版第217、220页。
[7]［美］托马斯·雅诺斯基《公民与文明社会》辽宁教育出版社2000年版第264、275页。
[8]［英］安东尼·吉登斯《马歇尔、国家与民主》，载于郭忠华、刘训练主编《公民身份与社会阶级》江苏人民出版社2007年版第164—165页。
（作者单位：山东大学政治学与公共管理学院）
来源:《当代世界与社会主义》2011年第5期
