从去年十七届五中全会首次出现在“十二五”规划建议稿中以来，“改革的顶层设计”一度成为人们交谈的热门词汇。由于中央并没有对这个概念进行明确界定，一些官员和学者对其内涵的解释有较大差异。尽管人们最初期望这个概念的提出能够为改革带来一些新动向，但事实是，随着时间的流逝，这个概念的使用频率似乎正在下降。
据专家考证，“顶层设计”一词源自工程学，大意是要站在战略高度，按照拟实施工程的最终目标，一层层进行规划与设计。把一个工程学名词移用到社会科学和社会政策领域，有形象化、便于理解的优点，但是，由于相比于工程学和工程实施，社会科学和社会领域的建构之复杂性、动态性和可变性要高得多，简单移用的确容易带来理解的误区乃至偏差。正如有学者所指出的那样，对改革从顶层开始进行详细的方案规划，乃至提出具体实施的路线图，无疑是一种理性主义的理想思维模式，倘若真能做到这一点，那计划经济为什么会失败？这样的质疑无疑是难以回避的。
那么，到底应如何理解“改革的顶层设计”这一概念？“十二五”规划的主要执笔人之一、中央财经领导小组办公室副主任刘鹤的解释是，“顶层设计”指的是主体结构和主要模式，包括改革的主要目标以及先后顺序。经济学家吴敬琏则多次指出，改革的顶层设计就是明确我们到底要建立什么样的经济社会体制。从这两位专家的解释来看，改革的顶层设计似乎并非要拘泥于进行改革方案的具体设计，而是要求解改革的大方向，即中国未来应该按照何种模式、选择何种体制进行制度建构的问题。它既不应该负责给出详细的制度方案设计，也并无把制度建构的方式简单等同于由中央政府进行顶层操作、顶层推动之意。由此推衍，打一个不太恰当的比方，正如一座建筑的设计首先要解决建筑风格是哥特式、巴洛特式还是中国园林式一样，改革的顶层设计根本上是要明确我们将按照何种价值取向进行改革。
其实，中国的改革顶层设计并非没有先例。中共十四大报告提出，经济体制改革的方向是要建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会的决议就如何建立这一体制进行了设计和规划。正是此次顶层设计明确了改革的市场化价值取向，中国经济改革从此由“摸着石头过河”进入到“整体推进”阶段，由此极大地推动了中国的市场化进程。这应该算是改革进程中比较成功的一次顶层设计。
然而，正如一座大厦不能仅仅依靠一根柱子一样，一个国家的整体体制也无法建立在市场化这一维价值取向之上。今天回顾近二十年前的那次“顶层设计”，我们在看到其对改革的推进作用时，不能不意识到改革的顶层设计还需要明确公民社会、法治和宪政这三个维度的价值取向。换言之，在中国未来的经济社会体制建设中，不但需要把市场化这根柱子立得更加牢固，而且同样需要把公民社会、宪政和法治这另外三根柱子坚定地竖起来。整体推进战略实施到今天，中央明确提出改革的顶层设计问题，笔者以为，正是因为意识到现代市场经济体制的建设，如果离开政治、社会和法律领域相关改革的支持与配合，将变成一项无法完成的工程。
市场经济的核心原则是自由竞争，然而自由竞争并非一种可以自我维持的机制。首先，市场经济离不开公民社会。公民社会是由拥有充分个人自由和权利的公民所组成，他们不但可以自由创办企业，参与市场竞争，而且能够为市场运行提供坚实的公民道德规范，以及通过各种机制为市场竞争的失败者保留物质保证和人格尊严的底线。其次，市场经济离不开法治。市场经济中相互竞争的多元化利益主体必然存在利益冲突，如何协调这些冲突，防止出现社会失序和社会崩溃，这根本上需要一个独立而且具有强制力的法治体系。第三，市场经济离不开宪政。宪政的本质是要约束和激励政府采取与社会利益相一致的行为，这一方面表现为政府在提供市场经济运行所必需的公共服务方面要不遗余力，譬如对基础教育和社会福利的提供、对市场运行过程的必要监管，等等；另一方面则表现为防止政府自身作为一个利益主体，侵犯公民私权、不恰当地通过干预资源的配置来谋求官员个人或部门利益。
因此，如果检讨当今中国社会存在的各类普遍性问题，譬如，交易合同难以履行、食品安全、贫困地区义务教育、土地征用、假冒伪劣产品横行、民间借贷崩溃和行业垄断等问题，会发现它们都与中国改革过程中的上述三个维度的顶层设计不明确，从而导致制度建设滞后有关。
当然，明确改革顶层设计的价值取向，并不等于相关的制度建设已经唾手可得。制度建设从来就是一个复杂的不同利益主体的博弈过程。笔者认为，如果承认公民社会、法治和宪政同样属于中国未来经济社会体制的关键价值取向，将会更加有利于形成多层面博弈展开制度改革尝试的新局面。在过去市场经济改革过程中，个人努力和基层政府的尝试曾经创造了“试验--推广”的成功改革模式。今天，当许多人看到由于既得利益集团的阻碍和改革共识难以取得而担心社会缺乏改革动力时，我们其实仍然不难发现，在个人层面和社会基层，渴望改革、尝试制度变革的动力依然非常充沛。譬如，民间公益性活动的日益增多、公民通过参与地区选举而践行民主、包括行业协会和民办非企业单位及基金会在内的民间组织的迅速增加，这些都是很好的例证。如果公民权利至上的价值观能够基于改革顶层设计而得到进一步确立，相信将会更好地激发广大公民的改革意愿，增强其参与制度构建的主动性。
在这个过程中，各级政府同样可以在一个更加健全的公民社会监督下积极进行相关的制度改革。像最近广东省取消社会组织登记的挂靠要求，为社会组织发展创造更好环境，便是大家乐见的地方性制度改革。此外，有一些制度构建由中央政府来推进将更加有效，如一个独立、公正的司法体系就必须依靠中央政府的顶层推动来确立。
最近，胡锦涛主席在APEC会议上强调政府要减少对微观领域的干预，温家宝总理在行政审批制度改革会议上表示行业组织能够自律管理的事项不必设立行政审批，从这些表态看，“改革的顶层设计”的提出不应是一个短暂的时髦词，在当下，它应该得到更好的破题和阐述。来源: 南方都市报
