一、机构改革意义重大
第十届全国人大第一次会议通过了关于国务院机构改革方案的决定，根据这一方案，国务院将组建国务院国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、商务部、国家食品药品监督管理局等部门，而撤销国家经贸委、外经贸部，首先我想请您谈谈您对这次机构改革的看法。
我对这次机构改革的评价相当高。这次机构改革前面四次机构改革的延续。改革开放以来，我国进行了四次规模比较大的机构改革，即1982年、1988年、1993年和1998年的机构改革。1988年明确提出以转变政府职能作为机构改革的目标。应该说，2003年的机构改革方案基本完成了国务院的政府职能转化这一目标。
最能够反映这次机构改革特征的是设立国有资产监督管理委员会，监管国有资产。国资委和其他各部委的职能有根本不同。其他各部委的职能是为社会提供某种公共物品。对公共物品可以有不同的定义。传统上，人们将政府提供的公共物品主要理解为对内提供法律与秩序、对外提供安全保障这两方面，后来，随着经济与社会生活的复杂化，政府开始逐步涉足必要的宏观经济调控，提供某些经济基础设施，提供某些公共服务与监督。
在这个意义上说，国资委不是一个政府机构，它不负担为整个社会提供安全、秩序或其他公共物品的职能，它的职能是代表国家，管理国有资产，履行出资者的职责，解决所谓所有者缺位的问题。这种情况在西方国家也有过。
经过这次改革，中央政府提供公共物品与管理国有资产两方面的职能在制度上区分开了，换句话说，将政府作为公共权力的行使者与资本的所有者或产品的生产者两方面的角色区别开了。
您为什么如此强调转变政府职能的重要性？转变政府职能对政治体制改革有何意义？
我以为，转变政府职能是建立有限而有效政府的关键，是民主与宪政的前提。为了理解这一点，有必要从较为抽象的角度分析我们体制的特征以及目前面临的问题。
从一个大的框架来讲，我们可以把改革前中国的政治结构称作全能主义的政治结构，它的基本特征是国家全面控制社会、渗透社会。为了实现这种控制与渗透，我们发展出一种以单位制为细胞的、以纵向组织为中介的、高度中央集权的体制。这个制度的特点是，所有机构，无论是工厂、学校、政府、法院都是集政治、经济、安全、福利等所有职能为一身的组织，它们一身兼具两个方面的职能，一方面，它们是公共物品的提供者，承担相当程度对社会的组织、管理以及意识形态传播的功能。另一方面，它们又承担提供非公共物品的职能。
改革以前，社会的目标是政治挂帅，这种体制很有效。改革开放之后，以经济工作为重心，后来又致力于发展市场经济，这种体制就有问题了。最大的问题是从制度上讲，公共权力分散化，公共权力与私人利益的界限模糊不清，从而很容易导致公共权力丧失公共性。为了说明这一点，我们可以举一个例子，以改革前的外经贸部为例。在改革以前，外经贸部至少有三方面的职能，第一，它是公共权力的行使者，制定（或参与制定）、执行国家有关对外经济贸易的法规、行政命令，维护正常的对外经贸秩序；第二，它管理、经营若干与外贸有关的大型企业；第三，它本身还是一个单位，上上下下干部职工的福利也属于领导关注的范围。这样，从制度上讲，就必然出现“利益冲突”，英文叫“conflict of interests”，在国外，利益冲突是政治制度和政治决策中的大忌。这种利益冲突就会导致公共权力的私有化或部门化。许多人深恶痛绝的政府部门乱收费、地方保护主义等现象，根源并不完全在于领导觉悟不高，而在于制度本身的利益冲突。试设想，一个优秀的外经贸部负责人能够对单位上上下下干部、职工的福利置若罔闻吗？能够对所管企业的生死存亡置若罔闻吗？为了职工的福利，收一些费似乎也是理所当然的。
由于所有政府部门在制度上都存在这种利益冲突，都会利用公共权利寻求各自的利益，国家就不可能有统一有效的法律秩序，人们期盼的市场经济秩序就难以建立。要建立市场经济所需要的法律秩序，首先需要的是解决公共权力的公共性问题，转变政府职能是其中的重要一环。孔夫子论政时提到“必也正名也”。转变政府职能也是一种正名，在这个基础上再加上转变企业、事业单位的职能，做到政府只提供公共物品，学校只教书育人，工厂只生产产品，各司其职，人们期盼的市场经济秩序就不远了。现在，经过1998、2003年两次机构改革，国务院各部委管理的企业交由国资委统一管理，以后若进一步努力，淡化各部委的“单位”特色，从制度上讲，利益冲突问题就基本解决了。
除了转变政府职能外，还有那些举措有助于确保政府权力的公共性？
我觉得，在转变政府职能的同时必须加大公共财政建设的力度。近几年在这方面作出了很大的努力，有了良好的开端。其实，这两个问题是互相联系的。为了保证政府权力的公共性，有两点很关键，第一，我们刚才已经讨论过，要从制度上确保政府的唯一职能是为整个社会提供公共物品，防止利益冲突；第二，为了能够保障其唯一的职能是为社会提供公共物品，政府行使权力所需要的物质资源，唯一的依赖就是公共财政。从严格意义上讲，为了防止利益冲突，国家机构自身不应该从事经营，也不应该以一时一事的服务收取费用，而应该以税收的方式来维持公共财政。我觉得，这次国务院机构改革之后，中央政府有望在建立完善的公共财政体制方面作出表率。如果真正做到收支两条线，各政府部委不再通过权力收取服务费用，加上最近几年实行的住房制度改革，可能经过若干年之后，国务院各部委就不在是互相差别很大的不同“单位”，干部职工的工资基本依其职别而定，履行公共权力的经费不再由各部门筹措，那么公共权力的私有化和部门化就会大大减少。当然，任何时候都不能完全根除一些干部贪污腐败现象，但至少从制度设置角度，利益冲突现象会减少。制度设置本身包含的公共权力私有化因素与个人利用职权谋私利是性质不同的两个问题。
二、扩大机构改革的范围，重塑各级政府
您认为在此次机构改革后，我国的政治体制改革还面临着哪些方面的主要问题？
我认为我国目前的改革，主要面临着三个方面的主要任务：第一是扩大机构改革的范围，重塑各级政府；第二是加强民主与宪政建设；第三是党从革命党向执政党转变。我们下面就依次讲一下这些问题。
第一个问题是把这次国务院机构改革的思路逐步推广到中央其他机构，推广到各级政府，在全国范围内实现政府职能的转变，建立有限而有效的政府，从而完成全能主义国家向现代国家的转变。
这次机构改革方案，实际上只是在中央层面上的改革，而且仅仅是国务院系统的改革。在中央的层面上，转变职能、依靠公共财政来行使公共权力的努力完全可以扩展到法院、检察院系统，扩展到人大，还可以进一步延伸到党、群众组织（如工青妇）、军队等方面。其实，近几年在这些方面已经作出很大努力，并取得显著的成效。现在要做的是按照政府职能转化的大思路，持之以恒，逐步解决党群等机构的公共性问题，解决单位、部门对本应属于公共领域的权力的部门所有问题，解决各种机构利用自身掌握的权力，提供有偿服务，勒索“买路钱”的问题。譬如，大家所深恶痛绝的司法腐败问题，在制度设置上，也有一个利益冲突的问题，应该按照这几次国务院系统机构改革的思路进行改革。我们都知道，国务院在整个中央机构中只是一个方面。如果仅仅在国务院系统进行机构改革，而不将这一改革推广到其他公共权力或准公共权力领域，那么，无论国务院的改革多么有效，其对社会的整体效果就会大打折扣。
除了中央系统外，我们还应该按照转变政府职能这样一个基本的思路把改革推向全国。通过转变政府职能，重新构塑政府，从而形成统一的、有限的、有效的公共权力。当前市场经济秩序存在很多问题，比如地方保护主义、司法偏私、缺乏对产权的有效保护，其中很重要的原因就是没有统一的、有限的、有效的公共权力。
这次机构改革中有一个提法是不要求地方与中央完全对应，我想这个提法是对的。但仍有必要强调按照转变政府职能这个基本思路改革省以及省以下的地方政府。这个思路的核心就是要建立起专门提供公共物品的政府，把提供非公共物品的职能从各级政府中剥离出去。在这一点上，地方和中央的改革可能有所不同。譬如，中央的机构改革主要是做减法，以精简政府机构为手段来转变政府的职能。但地方政府职能转化，特别是到了县级政府，恐怕既要有减法，又要有加法，这要视具体情况而定。这一次中央也有加法，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局。这是一个很明显的加法。它有什么意义呢？在全能主义体制下，或者说在计划经济体制下，很多的事情是由层层单位、层层党组织、各种各样的机构来完成的。改革以来，随着社会行为、经济行为主体的多元化，就需要一个公共权力机构来把原来单位、各种各样的组织所承担的公共管理职能承担起来。换句话说，如果企业、事业单位逐步转化为单纯的企业事业组织的话，传统上由它们提供的公共物品就要求由政府来提供。这样做会解决公共权力分散化的问题，用我们政治学的术语来说，将公共权力的行使“垄断”在政府手中。这也就是解决现在许多人讲的政府缺位的问题。
在地方政府机构改革中，公共财政的建立更为重要。要从全国的范围内认真地考虑，要把建立一个全国统一的公共财政作为若干年努力的目标。要加大转移支付的力度，使落后的地区、贫困的地区的政府能够有最起码的财政资源，维持基本的秩序。
三、加强民主与宪政建设
民主化是近年来学术界与大众都共同关心的问题，中国政治体制改革的目标在于实现民主与法治，请问这两个目标是不是自相矛盾的？如何看待某些对所谓“民主神话”的置疑？
现在有些人对民主有一些疑虑，觉得民主会削弱科学决策，甚至造成混乱，这些担忧有些是有道理的，有些则是由于对民主概念的内涵和运作不大理解的表现。一些人所理解的民主很简单，民主就是所有的领导都由人民选举，所有的决策都由人民参与讨论并投票决定。这是古希腊时期民主制的模式，西方近代早期的民主理论也这么理解。我国在晚清、民国初年许多人也这么理解民主。但是现代西方成熟的民主制实际上是间接民主，用我们政治学的术语来说，这种民主体现了大众参与和精英治理的原则。大众参与很好理解，人民通过投票选举代表，选出来的人代表人民参政议政。民主的制度符合我国传统中天下为公的理想，它是近代以来几代志士仁人、包括当年的共产党人用鲜血和生命奋斗的理想。今天，经过二十多年的改革，广大人民有强烈的民主愿望，呼唤通过民主方式改革政治权力的运作方式。此外，经过这几十年的改革，我们已经在经济、教育等方面为进一步加强民主奠定了基础。可以说，我们面临民主化的良好机遇。如果我们抓住机遇，稳步推行民主改革，就可以建立通过民主方式协调社会多元利益的机制，通过民主方式实现领导更替的机制，通过民主方式集中广大人民意志、动员大众的机制，这样，我国的政治就会真正做到稳定有序，长治久安。当然，民主并不是排斥任用贤能的原则。我刚才提到，现代民主是大众参与和精英治理的结合。在西方成熟的民主制度中，精英治理的原则通过多种制度来实现，第一是文官制度，文官有自身的任用升迁原则，而不通过民主选举；第二是代议制度，人民选举代议员，但选举之后，议员要凭借自己的知识与良知参政，而不必事事征求选民的同意；第三，司法独立的原则，特别是司法审查的原则，也不受民主程序的直接控制。这样，大众参与和精英治理的结合可以既体现民主的优点，又防止“大民主”可能带来的弊端。
你觉得从现实角度讲，在加强民主化方面可以有那些具体举措？
我想，在民主问题上，至少有三个方面工作现在就可以做。
一是扩大党内民主。这里不是讲喊口号，而是要有真正的举措。中国共产党是中国的执政党，这是基本的现实。所以，党内民主在实际政治中具有超乎寻常的重要性。如果我们党自身的运作，真正能够按照党章所规定的民主程序办，那至少会使我们党选择出来的领导人和决定的政策，更容易为人们接受，更容易减少失误。党内生活的正常化、制度化关键是一个党内民主问题。离开党内民主，怎么可能有制度化？这些年来，在干部任命、机构设置、政策出台等方面涌现出许多创新，出现了不少新的提法、口号或程序，但效果不见得理想。原因之一是，一些人总想绕开党内民主这个门槛，摆一些花架子。结果是看起来花花哨哨，实际上效果不理想。
再有就是加强宪政。就目前的情况来讲，真正做到宪政似乎不大可能。宪政的本质是限制国家权力，保障人民的权利。我刚才提到，我们现在的国家还具有全能主义的特征。党、各级政府的权力渗透到社会的几乎每一个角落。国家和社会缺乏必要的划分，国家权力的行使者机构外延不清晰。所以，实现宪政任重道远。现在能做到尊重宪法，不做明显违反宪法的事就不错了。譬如，按照宪法，机构设置、人事任免应该由某些机构通过某些程序来进行，我们是否可以努力实现这些规定，而不是法律规定一套，实际操作另一套。法律程序堂而皇之，条理分明，但只是摆样子的。在履行程序之前，许多事情实际上都定已经下来了。近几些年来有一个提法，即党要在宪法和法律规定的范围内行使职权，党、军队要在宪法的框架下行为，这对于我们国家来讲至关重要。宪政这件事，如果用传统中国哲学的话来说，是“知易行难”，理解宪政相对容易一些，但将自己的权力进行某种限制，当然会觉得不舒服，不方便，所以，真正做起来很不容易。
第三个可以做的就是以人民代表大会制度的改革作为突破口，健全和完善广大人民当家作主的制度。任何一个国家民主制度的建立，都不能完全是无源之水、无本之木，它必须有原来制度的基础。我国现有的人民代表大会制度，经过适当的改革，完全可以作为民主参政的一个基本制度。
最近，许多省由省委书记来担任人大常委会主任，我认为这是一个很好的举措。全国人大也有一些具体改革措施，试图通过某种程序实现人大的逐步专职化。我觉得在人大改革方面是否可以把目标定得高一些。譬如，确定一个目标，在最近若干年内，实现人大的完全专职化。其方法或者是通过减少人大代表的数额，把目前人大代表近三千来名减少到五六百名，直接把全国人民代表大会转化为一个专职的、常设的立法机构。或者仍然保持全国人民代表大会这样一个非常设的机构，但是大大扩大人大常委会的名额，实现人大常委会的专职化。同样的做法起码可以扩展到省一级。至于省级以下，要不要常设，如果要常设的话需要多大的规模，则要实事求是地根据情况认真研究。既要考虑到实现民主这个长期的目标，又要考虑到机构精简，建立有限、有效政府的原则。
在人大专职化的同时，逐步使人大的选举制度化、规范化。当然，我觉得，在可见的将来，人大的选举只能是间接选举。但随着时间的推移，可以逐步减少间接选举的层次。这样，经过较长时间的努力与时间，就会实现选举制度化，实现较完善的民主。
四、从革命党向执政党的转变
最近有一些人提出革命党向执政党转变的概念，你是否同意这一提法？
最近在理论界有革命党向执政党转变的提法，我在以前的文章中也提到全能主义政党向执政党的转变，我理解，这两个提法在本质上是一样的。最早在80年代，党和国家的一些主要领导人就有过革命党向执政党的转变的提法。最近，学术界在讨论这一问题时集中关注党的行为方式的转变、党的目标转变，即党的目标从实现一个革命的目标向执政为民的目标转变，行为方式从不断发动群众运动向以法治国的方式转变，这些转变都是非常重要的。但是从政治学的角度来讲，革命党向执政党的转变，包含着党的制度和体制的转变。所谓革命党，即所谓全能主义党，那就意味着党是渗透到全能主义社会每一个细胞的政党，党通过它在政府、企业、事业单位和各种机构中的组织，发挥它在社会中的执政和领导作用。我个人理解，党要逐步从革命党转变为执政党，党的职能是掌握政权，执政为民。从制度的角度而言，是不是可以考虑逐步地实现党和政府的平行。共产党主要是通过人民代表大会制度来实现执政党的领导功能，即通过在人民代表大会开会、投票，来进行立法以及实现任免。党的主要活动舞台是各级政府中的人民代表大会，党在人大中扮演执政党的角色，通过政府来实现管理社会、协调社会的功能，而不再以全能主义政党的方式通过全面渗透社会来体现执政。党的职能的转变是一个非常重要的问题。我刚才提到，我们国家进行了许多非常重要的改革，比如国务院的机构改革，但国务院毕竟只是中央机构的一个方面，管辖的范围也有限。地方政府的情形更是如此。在我看来，如果不能根本完成党从革命党向执政党转变的任务，那么，真正意义上的机构改革，即真正意义上的政府职能转变是不可能的，真正意义上的宪政是不可能的，比较有实质意义上的民主也是不可能的。这是一个非常艰巨的任务，我觉得从现在起就应该提上考虑和研究的日程。
五、积极慎重地推行政治改革
政治体制改革具有相当的复杂性和艰巨性，搞得不好会产生会导致不稳定，您认为在政治体制改革过程中，我们应该把握改革与稳定的关系？
我国经过二三十年的改革开放，形成了利益的多元化，出现了许多以前没有见到过的社会矛盾与冲突，随着对外接触的增加，整个社会有一种非常强烈的冲动和愿望，希望进行政治体制改革。经济的发展，加入WTO也要求我们在政治方面逐步完善。但是，政治体制改革是一项十分复杂的工程。我们没有现成的经验可以照搬。许多西方国家包括东欧、前苏联，他们的做法和制度可以为我们提供一些借鉴。但是，任何国家的经验都具有独特性和不可取代性。因此，中国的政治体制改革必须根据中国的实际情况，根据中国的国情，尽量在现有的制度框架内，增加新的因素、新的功能，来完成政治体制改革。
在政治体制改革这个问题上，邓小平“摸着石头过河”的理论具有极大的智慧，应该作为我们的指导。我理解，这句话有两个方面的意思。一方面，他要过河，对河那边是一个什么样的景象，他心里大致有数，而且非常向往，向往河那边柳暗花明的景色。目标是很明确的。另一方面，河里面结构复杂，而且可能暗礁丛生，不易过去，所以要慎重，走一步，摸一步，踏实了，比较确定了再走。现在恐怕要反对两种观点。某些人可能错误地理解了小平同志的观点，只摸石头不过河。每天把石头摸来摸去，口头上说摸着石头过河，但实际上并没有一个清晰的目标，没有“过河”这个目标。有些人口口声声讲渐进改革，往哪里改？他并不是很清楚，而且甚至没有过河的冲动。因此，过河的目标对目前来讲相当重要。要过河，目标不能丢。另一方面，还是要摸石头。当然，经过二十多年以来，我们的政府、学术界、广大人民的认识水平有很大提高，对我国所面临的问题有了更为清楚的认识，对河的结构有更清楚的了解。但决不能以为，我们完全可以利用先进仪器测量出河里究竟有哪些暗礁，有哪些漩涡，可以构建出一套完善的理论框架，不摸石头也可以过河。我认为，我们千万不要在这方面过分自信，过分骄傲，人类对社会问题的认识的能力是非常有限的。不要以为我们已经完全理解了河里的结构，我们可以不摸石头，制定一个非常精妙的航班计划，直达对岸过河。我想这可能就太自信了。弄不好，会翻船的。
另外，改革总的原则是要以现有的资源为基础，先立后破，在立中破。就是在原有的框架内，改造原有的某些制度，注入新的内容。比如说人民代表大会制度，就不见得说要把它推倒重来，成立国会，没有这个必要。而是应该逐步在现有的框架内增加新涵，在实践的过程中逐步朝着建立现代国家、建设民主政治的目标努力。以前流行的说法是不破不立，破字当头，立在其中。但我认为在政治体制改革中，应当尽量挖掘现有制度的资源，在现有制度的情况下，逐步赋予新的内容，通俗地讲就是：不立不破，立字当头，破在其中。
(发表于2003年3月27日《二十一世纪经济导报》，有删节)
