所有建立社会保障制度的国家都会遇到一个难以解决的问题：这项制度的建立过程是保障范围越来越大，保障项目越来越多，保障水平越来越高，这是一个普遍的、几乎不可逆转的趋势。这个趋势的必然结果是高福利逐渐达到国家财政难以支撑的程度，整个社会激励不足，发展趋缓。而此时，任何想要降低和缩小福利的努力都难以实行，如果硬要实行，就会引发不满和不稳。最近几十年，人们在不断地反思这项制度，有些国家还在政策上采取了一些应对措施。但问题并没有得到真正解决。现在我们似乎可以假设：上述问题的存在，说明以往建立的社会保障制度在基本理念上是比较含糊的；在制度设计上是存在缺陷的。那么，能否提出比较明确的概念，作为具有可持续性的社会保障制度的理念基础？能否设计一种机制，使得过于刚性的社会保障制度能够具备柔性的自我调节能力？本文的基本思路是：提出“底线公平”概念，探讨以实现“底线公平”为目标的社会保障制度及其调节机制。

一、底线公平的概念

2003年我国人均GDP首次达到1000美元，标志着中国的经济和社会发展进入了一个新阶段。在这个阶段，人们之间的收入差距明显。因此，在这一阶段，对公平的社会诉求明显增强，成为推动社会保障加速发展的推动力。在这种情况下，处理好公平和效率的关系十分重要。如果不实现必要的社会公平，社会动荡会破坏经济发展的社会环境；如果不保持一定的效率，经济发展又可能陷入停滞。那么，什么样的公平概念和公平水平适合这一阶段的需要呢？

众所周知，对于每个个人而言，对什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人受损，得益者认为公平的，受损的可能认为不公平；即使在得益者中，得益多者认为公平，得益少者也可能认为不公平。所以严格来说，社会保障制度所依赖的公平原则，不是在个人意义上的公平，而是在社会意义上的公平，即“社会公平”。在社会公平面前，本来是个人之间的利益损益关系，转化为责任和权利的关系，即个人不管损益多少，在社会意义上都是应尽的责任；个人不管受益多少，在社会意义上都是应得的权利。这样，个人之间扯不清的利益关系，就转化为社会规定了的利益和责任关系。社会保障制度就建立在权利和责任（义务）的关系上。

所以，“底线公平”虽然最终要落实到每个人的实际利益上，但它直接处理的并不是个人与个人之间的关系，而是社会与个人之间的关系（权利与责任）、政府与社会和个人之间的关系。也就是说，它是全社会除去个人之间的差异之外共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，是起码的部分，其基本权利必不可少的部分。一个公民，如果缺少了这一部分，那就保证不了生存，保证不了温饱，保证不了为谋生所必须的基本条件。因此，需要社会和政府来提供。所有公民在这条底线面前所具有的权利的一致性，就是“底线公平”。

“底线公平”是不是最低水平的社会保障？不能这么说。底线公平是指社会保障制度和项目中，有些是起码的，不可缺少的，这些制度和项目可能意味着较低的保障水平，但也可能保障水平并不低。总之，“底线公平”不是就保障水平高低的意义上而言的，而是就政府和社会必须保障的、必须承担的责任的意义上而言的，它是责任的“底线”。在这条底线以上或以外的部分，可以由市场、企业和社会组织，甚至个人去承担，是灵活的、反映差别的部分。

二、底线公平的制度

1、最低生活保障制度具有底线公平的意义。发达国家的社会保障制度要求的社会成本太高。（1）要求个人收入比较透明，监督比较容易。 2 要求税收体系比较健全，公民纳税意识强。（3）要求经济持续稳定增长。欧洲国家的高福利主要是由于上世纪70年代完成工业化后，经济水平较高，因而对经济的支撑能力估计过高。1974～1975年发生经济危机，经济出现负增长,而社会保障水平却由于刚性作用而继续正增长，从而导致了社会保障制度危机。这说明社会保险制度会起到放大和加剧经济危机，并延长经济衰退期的作用，这是发展中国家必须警惕的。（4）福利国家在推进社会保险制度时，经济全球化的程度并不高，而现在资本在世界范围内的流动极为容易，这给高税收制度的维持和发展中国家税收水平的提高带来了困难。

中国的社会经济条件难以支付以上社会成本。经验已经证明，中国的社会保障制度应以最低生活保障制度为基础。因为这项制度被实践证明是花钱最少、效益最好的社会保障制度。最近几年，中国政府加快最低生活保障制度的建设，保障对象和资金规模连年翻番：从2001年开始，中央财政承担当年最低生活保障支出42亿元中的23亿元，约占55％，其余由地方财政配套支出。自此以后，中央财政低保金支出连年翻番，2003年纳入低保的人数已达2246万人，各级财政支出低保资金151亿元，其中仅中央财政就支出92亿元。

这几年，许多人在问：中国的基尼系数已经突破了警戒线，城乡差距为世界之最，流动就业人数在1亿左右。但是，中国却一直保持了社会的整体稳定。这是为什么？显然，这里起作用的原因很多，但其中社会保障特别是最低生活保障制度有一份功劳。因为，它能够最明显地起到缩小社会不公平程度的效果。

2、公共卫生和医疗救助制度对实现底线公平具有关键意义。对生命有直接保护作用的是三个因素：卫生、保健和医疗。在医疗保险的制度框架下，医疗被置于优先地位，其实，研究证明，卫生对人的健康和寿命影响最大而花费最小。其次是保健，也是花钱少而受益大。以预防为主，搞好公共卫生，对广大人群构成威胁的传染病、流行病、地方病等等就可以减少甚至消除；中华民族健身传统证明，只要具有良好的处世态度、生活方式和饮食习惯，危害大规模群体的如糖尿病等“富贵病”和艾滋病等病症就可以避免。这些都可以降低保护生命的社会成本。在卫生保健之后的手段才是医疗。但由于现代医疗技术的发达和医疗费用的提高，只能依据不同情况选择不同的医疗保障制度。从社会医疗保险的情况看，几乎所有实行这项制度的国家包括发达国家都出现巨大的赤字。发展中国家对此只能量力而行。

3、底线公平对于社会保障制度体系的意义。对于养老保障来说，一个老人依靠最低生活保障加上卫生保健和医疗救助，就可以获得最基本的社会保护，这是政府的责任。如果再有企业养老金和个人养老储蓄，以及有巨大发展余地的社会服务，并且充分发挥家庭的养老功能，那么他就可以保障体面的老年生活。这后一方面，主要是社会组织和个人的责任。

对于失业者来说，依靠最低生活保障加上卫生保健和医疗救助，他就可以维持基本生活。如果辅以积极的就业培训、就业服务和社会互助，他就不仅可以获得体面的生活保障，还可以尽快重新就业。

仅从以上两个方面即可看出，在社会保障制度体系内部有层次的关系，底线公平是基础的层次，这是由政府来负责的。其他制度可以置于底线公平的基础之上，这是通过社会、个人采取市场机制来实现的。前者属于雪中送炭，是必保的，硬性的；后者属于锦上添花，是灵活的，可调控的。这样，社会保障制度体系就有了一个合理的内部结构。

三、底线公平的机制

福利国家的社会保障制度大多建立于它们的经济增长较快的时期，当时，对于GDP与社会保障水平之间的恰当比例关系并没有清楚的认识，因而它们不是寻找社会保障的底线，而是在不断冲击高线，造成社会保障水平居高不下。另一个原因，是在政党竞选中，社会福利成为拉选票的手段，造成社会福利水平节节攀升。总结以往的经验，发展中国家在建立社会保障制度中，要形成一种富有弹性的调节机制：一方面，在建立社会保障制度的过程中，这种机制能起到激励作用，推动社会保障制度的发展；而在这个制度建立起来以后，它又能起到约束作用，以便把它限制在一个合理的范围之内。底线公平正是形成这样一个调整机制的基础。

引入底线公平概念的作用就是把社会保障的刚性部分限定在一个范围内，让出更大的部分给柔性机制的发展：激励和支持非政府组织、企业、社区、家庭和个人在社会保障中担当重要角色，实现社会保障主体多元化。