作者：何路社
摘自《中国政治改革常识》
一、引语
从理论逻辑上讲，一个国家的政治制度，包括政治哲学、政治体制、政治治理三个层次。即首先是政治哲学，然后是建立在政治哲学上的政治体制，最后是建立在政治体制基础上的政治治理。前面《权力唯物论》、《市场政治论》已分别就社会主义政治制度的政治哲学、政治体制作阐述，本章“分权自治论”则进而对社会主义政治制度的政治治理进行阐述。这“三论”组成社会主义政治制度之架构三部曲。
二、我国现行政治治理模式定位
人类社会的政治治理有两种基本模式，一为集权、一为分权。我国现行政治治理模式属于集权，其主要特征是：党政不分，政党集权；央地不分，中央集权；国社不分，国家集权；政企、政事不分，政府集权。而政党、中央、国家、政府的集权，在实际中更又往往表现为各级党委书记及常委和政府及企事业单位首长的个人集权。
本来集权与分权，二者各有利弊，但若运用不当则获两害。我国现行的集权治理模式便很大程度上正是如此。一方面政党、中央、国家、政府的集权不是“一竿子插到底”，直接治理基层，而是必须假各种科层制层层累积集权，使政治效率层层衰减，大打折扣。此外是“条块分割”，名义上任何地方行政、企业、事业机构，均受来自于条条、块块两方面的“双重领导”，可实际上这种“双重领导”，不仅没有使政治效率叠加，反而往往是二者之间时有摩擦，政治效率相互抵消。
另一方面又是过度集权，整个国家大一统铁板一块，“牵一发而动全身”，上下左右全都紧紧缠绕在一起，一损俱损，连基层的乡镇政府、企事业单位也代表着政党、国家……的权威，使民众难以对其制约，更不消说与其抗衡。可谓“天高皇帝远”，看得见的管不着，管得着的看不见，地方政府及企事业单位官吏为所欲为，形成过度集权下中国自古便有的“灭门的知县”现象。而反过来则是“无恒产者无恒心”，造成各种短期行为。
总之，在此种集权治理模式下，政党与政府，中央与地方，国家与社会，政府与企事业，上述各个两方面的积极性都难以真正充分调动发挥好，造成行政、企业、事业三大领域中均无竞争与创造活力。
1、以中央集权治理为例。
我国中央政府与地方政府权力结构上是央地不分，中央缺少自己的执行机构。包括中央政府在内，县以上各级政府都不直接执行法律，它们都是“间接性”政府，只有到县一级政府才是真正管理、服务民众的政府，直接跟民众发生关系。中央行政机构国务院的部、委、局、署这些部门的职责，主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行，较少在全国各地设立其直属的执行机构。中央政府没有独立执行其职能的手段，必须将地方政府征用为自己的下属执行机构，它的一个重要特征就是整个权力系统的运作是单向自上而下的授权和控制，采用人事和财政、行政上的手段控制地方政府，这造成中央集权，不能建立地方自治，必然限制发展地方自由民主政治。
中央制定了很多全国性法律，都要由地方政府执行，而地方政府有时可以按照自己的理解随意地不执行或者扭曲地执行。因为地方政府到底不同于执行部门，代表地方的利益并容易产生自己独立的利益，地方官吏则更有自己的个体利益。中央代表全国整体利益立法、制定政策却依赖于地方执行，这是全国性法律或政策被悬空、中央政令不畅的重要原因。中央频繁调动各省市负责人，不能避免新官到任后被地方利益与个体利益俘虏，全国性法律或政策、中央政令执行仍然困难，而且更加诱发各种短期甚至腐败行为。
从已经披露的众多事例来看，有的是对抗执行，有令不行，有禁不止；有的是歪曲执行，上有政策，下有对策；有的是逃避执行，推诿扯皮，推卸责任；有的是胡乱执行，力度不强，效率平庸；有的是选择执行，断章取义，为我所用；有的是被动执行，不推不动，消极怠工；有的是越位执行，争权夺利，见利忘义；有的是虚假执行，会议贯彻，文件落实；等等不一而足。
总之现实是现行的中央集权治理下，地方受制于中央，中央也“受制”于地方；结果做事的时候，二者都很难行动，难以发挥“两个积极性”。而且，所有政府相互缠绕在一起，权威叠加，由上向下所授，每级地方官吏都代表了政权所有的权威，没有民主的渠道对其进行选择、制约、监督。从理论上说，每一级政府都是全能政府，它的权力都是无限的。中央政府有多大权力，它之下的每一级政府就都可能有多大权力。特别在县一级政府那里，因为它与民众打交道，中央政府的所有法律、政策都要由它来具体执行。
从权力架构上看，中央集权治理下是金字塔型授权统治模式。而在另外一种地方分权治理的联邦制中，人们看到的是“重叠统治”，即中央与地方政府独立地执行自己的法律及政策。通过这样的观照，我们很容易理解，为什么我们地方无货真的自由民主政治与权力竞争，乃有价实的个体腐败权术。每级地方官吏都将关注的焦点和主要心思放在处理好上级的、同僚的、下级的人际、人事关系上，勾心斗角，投机钻营，只求升官发财、吃喝玩乐，这正是造成地方权力腐败的重要原因。
中央集权治理下虽然设计了一个自上而下的监督体系，县以上各级政府的主要职能就是监督其下级政府。但这样一套自上而下的权力控制体制会导致相邻的两级政府相互勾结：既然权力是自上而下授予，则政绩考核也同样是自上而下进行；而县以上各级政府不与民众发生关系，无法直接形成自己的政绩，其政绩来自下级政府政绩的总和；这样，上下级两级政府之间的利益是一致的，它们是一个荣损与共的利益共同体。行政监督失灵了，司法监督也不用说，因为司法是地方化的。当然，更没有民众自下而上的监督。
2、再以政府集权治理为例。
我国长期以来政企、政事不分，政府对企事业单位实行集权治理。如政府掌握教育机构的政治与经济命脉，学校听命于政府；导致包括高校在内的整个教育事业高度行政化、官僚化；教育与教育机构学校成了政府的附庸，失去了自主独立性。对于学校领导来说，由于任命权、评价权、考核权在政府管理部门手中，往往办学对政府负责多，对教育本身负责少。对于学校教师来说，无论是学校招生、学生培养、自我发展，都少有发言权，在办学中遵照行政命令多，自主开展教学与学术研究者少。实际上，现在学校里的普通教师是既无地位，也无权利；没有对教师的教学与研究具有根本意义的“教学民主”与“学术自由”权利，以及参与学校各级行政领导人的选择、参与决策过程的权利。正是这种状况，严重地影响了教职员工的积极性，成为束缚教学与学术研究的主要原因。但企事业单位有自己独立的利益欲求，企事业单位权力者则更有自己的个体利益；由此相产生的便是，企事业单位对政府集权治理的消极反抗，如包括腐败在内的权力者短期行为、内部人行为、弄虚作假、商业趋利化、行业部门性腐败……造成国家之政策方针、目标计划在企事业单位难以真正得到贯彻落实，如教育上的素质教育方针。
日前成为社会关注焦点的大学教育更是典型。由于没有取得独立于政府的自治法律地位，大学的独立性没有任何法律的依据与保障。为了获得相对稳定的财政支持，大学被迫蜕变为追求利益最大化的准官场，完全按照官僚机构的模式构建与运作；管理层成了官员队伍，学校成了行政机器。在教育行政部门的量化考核、教学评估、课题项目等的威逼利诱之下，大学早已不复为大学，学者早已不复为学者。再牛的知名学府，充其量也就是个“副部级单位”，享受“待遇”、保住“蛋糕”的同时，不得不交出办学自主权，履行被“格式化”的义务。一句话，当教育的行政官僚机器加足马力，大念“紧箍咒”之时，正是大学传统及大学精神整体坍塌之日。于是，没有大学的精神，失去大学的尊严；向利益叩拜，向权力雌伏；一方面是收费的巨人，一方面是精神的侏儒。这样的大学不过是学位与职称的批发基地，而学术也行政化、官僚化，在大学校内行政权力的无所不至，形成了对教师的学术权利与学术自由的严重干预、限制。中国大学的出路，在于大学自治、教授治校和学术自由，这是大学能否办好的前提；农村农民尚且自己自治，作为高级知识分子的大学教师理应更有能力自治。
中国教育的未来取决于政府与教育的关系。学术要自由，教育要自治，政府应该放弃它对教育事业方面的集权治理，要限制政府对教育的无节制干预。教育不应行政至上，要引入社会市场竞争机制，让学校自治办学，在社会市场竞争中提高教育质量，通过教育质量与教育服务来确立学校的品牌，树立学校办学的声誉，获得更多的办学资源。到目前为止，中国教育改革只涉及到教育事业资源内部怎么进行优化组合，怎么调动教师的潜能，怎么树立学术规范，怎么建立公平教育制度，怎么发挥教育更大的作用……但没有触及政府对教育事业的集权治理这个根本问题。要解决这个体制性问题，必须转变政府职能，加快推进政事分开，有序地把不该由政府管理的事项转移出去，该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。科研、文化、卫生等其它类型的事业机构，均可依此类推。
……
三、我国未来分权治理模式设想
分权治理的目的是提高政治效率，其总体上的原则是：政党与政府、中央与地方、国家与社会、政府与企事业分开，合理划分上述二者之间的事权。政党向政府、中央向地方、国家向社会、政府向企事业下放权力，以解放政府、地方、社会与企事业，给其最大可能限度的自由，分别实行政府、地方、社会与企事业的自治。
自治即行直接自由民主，并让法治来制约自由民主权利，是自由、民主、法治三位一体的直接市场政治。同时用宪政法治或行政法治的手段（即通过立法与司法，下同）调整政党与政府、中央与地方、国家与社会、政府与企事业之间的关系，用自由民主的手段(包括选举自由民主、舆论自由民主……下同）直接制约监督自治权力的行使。这样，既可以充分调动、发挥和形成政府、地方、社会与企事业的积极性与活力，又能避免对其失控，而且是控制得更为直接有效。
政治市场的社会资源分层明显性高于经济市场，信息不对称的均衡性则低于经济市场。正如一个村、一个乡镇形不成一个完整的经济市场，个人的经济需求必须出村、出乡镇，到县、市才能够基本满足一样；实行自治（即行直接市场政治），一个小村、一个小乡镇、一个小企业、一所小学校，规模范围太小，社会资源总量有限，形不成一个完整的政治市场；一个大省、一个大国、一个全国性大企业、一种全国性大行业，则规模范围太大，信息极不对称，容易造成政治市场混乱扭曲。与社会经济发展水平、政治文化传统和国民的素质等相适应，在中国，惟有几千个县（市）地方、几千家国有大中型企业、几千所国有大中专院校……规模范围适中，适宜实行自治。
1、以地方自治为例。
确定县及省辖市（只包括市区，下同）作为地方自治实体。中央与地方的关系，主要是中央与其的关系；封闭的自治权力系统不宜太大，否则不利于直接自由民主与政治效率。 建国以来，在历次中央与地方关系的调整中，都是将省（自治区、直辖市，下同）作为地方的代表。考虑到我国广土众民的现实，省在人口和疆域上可和欧洲强国相提并论，足以立国，把省作为地方自治实体，既难以克服直接自由民主固有之个体偏好、信息不对称……缺陷，又不是提供地方性公共品的合适规模范围。地方性公共品限于一定的区域，只有特定的人群才从办理这些事物中受益，这些事物是诸如社会治安、环境卫生、地方教育、社区医疗、市政建设、市场管理之类。我国的县及省辖市规模之大小合适，既较易克服直接自由民主固有之个体偏好、信息不对称……缺陷，还基本上是提供地方性公共品的合适范围，极少数不合适也容易根据实际情况调整。
建立中央与地方（县及省辖市）两级分权治理政府。 中央政府与地方政府都直接临民，治理的地域和人口重叠。完善中央集权，彻底加强中央垂直管理，建立直接分布到县及省辖市的垂直执行机构。如在地方设立国家法院、国家检察院、国家公安局、国家环保局、国家财税局等。虚化省的实体地位，实现省级政府的中央化，其成为中央政府的派出机关。省级领导权力的基础全在于中央，省为中央的块块，部为中央的条条，条块冲突可以依靠中央协调。在财税体制方面，中央和省重新合灶吃饭，建立中央、省与县及省辖市为代表的地方之间的分税制。立法体制方面，省的立法权下放到县及省辖市。如前已述：意识形态与军队属于国家中央政治之单集，若地方有意识形态与军队势必演化成分裂割据。公安、法院、税务、教育、卫生、环保……则是中央和地方政治的共集。据这一事权原则，县、市武警及党委宣传部应中央实行垂直管理。
确保地方自治。县及省辖市作为地方的重心，地位同为地方自治法人；在县及省辖市，逐步发展地方直接自由民主政治，中央、省间接自由民主政治和地方直接自由民主政治将分开。中央不采用人事、行政、财政上的手段来控制地方，依靠立法和司法手段来调整中央与地方关系，控制地方政府。制定法律有效地规范中央和地方的关系，中央对地方拥有绝对的司法权优势，地方对民众拥有绝对的行政权优势。上帝的归上帝，凯撒的归凯撒；所以，尽管地方政府数量众多，却不存在一个系统中人事、行政、财政手段的控制幅度不能太大，因此增加中间层次问题。
这种地方自治实体，规模小且分散，数以千计，不会导致在我国历史上东汉、唐、清末，大致相当于现在省这么大左右的区域，从中央行政区演变成最高地方政治实体之局面，如唐朝的藩镇割据和晚清地方坐大，中央难以掌控，最后形成分裂割据或酿成严重的治理危机。而东周春秋战国的分裂割据，则出于行封建制，缺乏中央集权。前者为中央与地方双向控制，操作得当，成为良性互动；操作不当，则或中央独大，形成集权；或地方坐大，分裂割据。后者为中央与地方单向分离，天长日久，分裂无疑。
一个国家中央与地方的政治治理结构，包括中央、地方、民众三方。中央集权治理下，是中央、地方、民众三方博弈；地方分权治理，则为中央与民众、地方与民众、中央与地方三个双方博弈。前者博弈复杂化，难以多赢；后者博弈简明化，易达双赢。在此后种国家中央与地方的政治治理结构下，非党人士于少数县及省辖市获取地方的政治治理权也未免是件坏事，其对执政党构成一种现实压力，可真正促使我们从严治党，改进地方的政治治理，及早夺回失地，而不至出现前苏联或台湾地区那种执政党因长期缺少竞争压力退化腐烂，一旦积重难返则最终丢失政权之局面。
2、再以国有企业自治为例。
国有企业自治的关键是政企分开，理顺政府与企业的关系，建立现代企业制度，使国有企业与非国有企业成为一样平等竞争的市场主体。在现行的集权治理模式下，国有企业是政府的附属物，没有取得独立于政府的自治法律地位；政府可以采用人事、行政、财政上的手段来控制、干预国有企业，窒息了国有企业的市场竞争力。
国有企业的市场竞争力低下与所有制并没有必然联系。社会主义和资本主义体制下，私有与国有企业都可能有胜有负。问题在劳动分工中分权激励和协作规模的得失消长关系。所有制形式是生产关系的基础和核心，但生产关系并不仅仅或全部简单的就是等于生产资料所有制，它隐藏的实质其实是利益与效率。生产资料所有制于利益、效率之间有着有条件的相对联系，但不存在无条件的绝对联系，其还取决于生产关系中除生产资料所有制这个重要因素外其它别的也影响利益与效率的因素，如权力体制。列宁、毛泽东也看到了这点：企业管理中存在着权力异化的问题，遗憾的是他们却走上了权力道德化之岐道，如列宁说:“对我们来说，重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家。”毛泽东更提出了一个重要观点:“所有制问题基本解决以后，最重要的问题是管理问题”，“这也就是人与人的关系问题”。并强调指出:“管理国家，管理军队、管理各种企业、管理文化教育的权利。实际上，这是社会主义制度下劳动者最大的权利，最根本的权利”，“对企业的管理，采取集中领导和群众运动相结合，工人群众、领导干部和技术人员三结合，干部参加劳动，工人参加管理，不断改 革不合理的规章制度，等等。这些方面都是属于劳动生产中人与人的关系。这种关系是改变还是不改变，对于推进还是阻碍生产力的发展，都有直接的影响”。 结果是事与愿违而适得其反。
国有企业的法人治理结构、经营管理运作机制、企业家的素质这些市场竞争力的关键因素，都无不与权力体制有关。中国国有企业的问题不在产权，而在国家权力体制的专制、集权，束缚了国有企业的自由。最突出的是在国有企业经营管理者选拔上，国有企业无自己的自治权，完全由政府用党政干部的标准或按照上级领导者的好恶来选拔、任用国有企业经营管理者。靠集权治理体制下的干部提升制度，或辅之以民意测验制度，都难以选出有远见雄心，了解行业发展方向的国有企业经营人。这样产生的国有企业经营管理者，根本不具备企业家的素质，他们的主要精力和心思也根本不放在企业经营管理上；而是如何博取上级领导的赏识和重用，一旦企业发生这样那样的问题，则怎样逃避自己的责任。国有企业经营管理者这样一种精神状态，他们领导下的国有企业还怎么能有市场竞争力？不能把优秀的经营管理人才推上领导岗位，正是国有企业效率低下、缺乏市场竞争力的最深层症结。
国有企业自治，首先应从国有企业高层经营管理者的产生机制自治做起，不再由政府指定任命，其报酬也不再由政府决定（但上要封顶，以消除剥削为度；下不保底，完全按劳分配）。改由国有企业自身通过董事会、监事会、职代会对其进行民主选择、民主监督。国有企业董事会、监事会、执行总裁由职代会间接民主竞选，职代会代表则直接民主竞选产生。国家作为国有企业的出资者，除享有出资额的收益权和对国有企业的资产和经营活动进行监管的权利外，只能用行政法治的手段调整政府与国有企业之间的关系。国有企业经营管理者为企业法人代表，像非国有企业主一样，充分自主地进行经营管理。国有企业向国家上交利税后，全部所得自主支配，或用于扩大再生产，或用于改善职工福利、工资待遇，根据生产经营状况，由国有企业经营管理者决定，一切取决于国有企业发展壮大的需要，由市场引导、职工民主监督；国有企业职工为自由劳动者，是劳动力市场的主体，自主择业，自由流动，政府有责任保障其的一切合法权益。
改革开放以来，我国国有企业经过放权让利、承包经营、建立现代企业制度等三大阶段的改革，企业的产权制度、法人治理结构、内部经营管理机制体制、市场营销战略策略都更加成熟和接近市场经济的需要。国有企业几十年来所积累起来的物质基础条件、道德商誉、人脉等综合优势在市场竞争中的作用也不可小觑。国有企业实现自治后，内部的决策机制和激励机制，完全可能胜过非国有企业。国有企业其内部机制的灵活性问题，包括市场营销能力、聚集人才能力、科技开发能力……其内部管理体制和运作机制中原有那些弊端，国有企业由于所有者非人格化，企业盈亏成败与有关人员自身的物质利益的联系不密切，因而经济驱动力比较弱，导致国有企业的经济效益普遍低，等等这些，没有什么东西是通过自治不可解决的。
理性的计划，难免主观局限性，且有组织的成本，追求利益上被动，倾向具有保守滞后性，往往形成短缺，是资源潜力未能充分发挥性的一种浪费，但发展是可持续性的。自然的市场，则易产生盲目性，且有交易的费用，追求利益上主动，倾向具有扩张冲动性，往往造成过剩，是资源潜力过度消耗性的一种浪费，因而发展非可持续性的。计划可以节约市场交易的费用，但又必须为此支付组织的成本，当计划节约的交易费用与由此增加的组织成本在边际上相等的时候，计划与市场的边界就确定了。在国家对市场的宏观调控中，与非国有企业相比；对国有企业经济手段上除了税收外，多有利润这另一渠道，政策更加有效，并且还可辅之以直接对国有企业经营活动进行监管。
国有企业实现自治后，既可以避免计划的弊端，又较易克服市场的缺陷。私有制有效率之根源，是经济私权力自然优越，进而引起经济私权力市场自然竞争；公有制低效率之根源，是公共权力道德化，进而引起公共权力腐败低效；反之，若公共权力客观化，实行公共权力优越，进而引起公共权力市场公平竞争，则公有制同样可以有效率。而且国有企业消除了剥削，比私有制更能调动劳动者积极性，提高劳动生产效率；在社会主义市场经济的所有制竞争中，国有企业应完全可以胜出。我们的国家宏观经济政策，在导向性上也应向公有制（国有制、集体制）倾斜，相信公有制一定能于社会主义市场经济中自然而然地而不是人为主观地战胜私有制。条件成熟时再进行社会主义改造，通过自由合法的购买将私企转变为国企，私企老板便成为国企权力者。当然，这将会是一个渐进的、很长的历史自然演进过程。
3、关于政府自治（略）。
其前提是党政分开，理顺党政关系，党通过宪政法治来控制政府。政府自身则关键是理顺国家与社会的关系，建立适应市场政治要求的现代行政组织制度，使行政的决策、执行、监督三权分离，之间形成相互制约。就前者而言，国家要权威，社会要自由；其自由则不权威，或权威则不自由。如思想、舆论、政论、学术属于社会范畴，应自由、民主挂帅，允许“百花齐放，百家争鸣”；立法、行政、宪政、司法则属于国家范畴，应强调集中、纪律，必须“一个声音说话，一种调子唱歌”。党委、人大、政府、军队、法院……的法律、法令、政策、文件、报告与机关刊物、电视、广播、网站属于国家领地，而企事业单位及民间的刊物与电视、广播、网站皆属于社会领地。两大领域分开，各自遵守各的游戏规则，国家仅能通过行政法治来控制社会。尚有其他初步阐述请参见拙作《市场政治论》中的相关内容。
……
四、重新发现邓小平
我对中国政治制度改革及转型的研究，现在可以作如下简要概括：中国政治制度的病根，在政治哲学、政治体制、政治治理三个层次上分别是“权力道德化”、“计划政治”、“集权治理”。因此，我开出的处方也分别是“权力唯物论”、“市场政治论”、“分权自治论”。吊诡的是，从现实及经验逻辑上讲，一个国家政治制度的改革或转型，却首先应是从政治治理上开始，然后才依次是政治体制、政治哲学跟进的水到渠成。但这其实正是存在决定意识、政治制度决定政治文化的题中应有之义。
行文至此，不能不提到的一位伟人便是邓小平。他最早在上个世纪七十年代末改革之初，就以卓越的政治智慧与经验正确地抓住了我国政治制度改革的首先步骤，即从改进政治治理上开始着手。其这方面的精辟论述主要包括在《解放思想、实事求是，团结一致向前看》、《党和国家领导制度的改革》、《关于政治体制改革问题》等一系列收入《邓小平文选》第2、3卷的重要文献中（特别是《党和国家领导制度的改革》，曾被称为政治改革的指导性“纲领文件”），以下按时间顺序择要列出：
“党内确实存在权力过分集中的官僚主义。这种官僚主义常常以“党的领导”、“党的指示”、“党的利益”、“党的纪律”的面貌出现，这是真正的管、卡、压。许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。这样，大家就什么问题都用不着思考了。”（《邓小平文选》第2卷第131页。以下引文只注卷次和页码。）
“加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’。违反中央政策根本原则的‘土政策’要反对，但是也有的‘土政策’确是从实际出发的，是得到群众拥护的。这些正确政策现在往往也受到指责，因为它‘不合统一口径’。” （第2卷第132页）
“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。……当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。一个生产队有了经营自主权，一小块地没有种上东西，一小片水面没有利用起来搞养殖业，社员和干部就要睡不着觉，就要开动脑筋想办法。全国几十万个企业，几百万个生产队都开动脑筋，能够增加多少财富啊！ ……同样，要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。不但应该使每个车间主任、生产队长对生产负责任、想办法，而且一定要使每个工人农民都对生产负责任、想办法。”（第2卷第135页）
“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发展，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”（第2卷第281页）
“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。……我们现在的官僚主义现象，除了同历史上的官僚主义有共同点以外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。这可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”（第2卷第287页）
“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。我不是说不要强调党的集中统一，不是说任何情况下强调集中统一都不对，也不是说不要反对分散主义、闹独立性，问题都在于“过分”，而且对什么是分散主义、闹独立性也没有搞得很清楚。党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。” （第2卷第288页）
“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。” （第2卷第293页）
“我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。现在机构不是减少了，而是增加了。设立许多公司，实际是官办机构，用公司的形式把放给下面的权又收了上来。机构多、人多，就找事情干，就抓住权不放，下边搞不活，企业没有积极性了。” （第3卷第160页）
“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。” （第3卷第177页）
“我想政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”（第3卷第177页）
“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性，但现在还没有完全理出头绪。最近我在设想，要向着三个目标进行。第一个目标是始终保持党和国家的活力。……第二个目标是克服官僚主义，提高工作效率。效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导。…… 第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性。这些年来搞改革的一条经验，就是首先调动农民的积极性，把生产经营的自主权力下放给农民。农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层，同时广泛调动工人和知识分子的积极性，让他们参与管理，实现管理民主化。各方面都要解决这个问题。” （第3卷第179页）
“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞“你有政策我有对策”，不能搞违背中央政策的“对策”，这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。……沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。这一切，如果没有中央的权威，就办不到。各顾各，相互打架，相互拆台，统一不起来。谁能统一？中央！中央就是党中央、国务院。我们要定一个方针，就是要在中央统一领导下深化改革。…… 宏观管理要体现在中央说话能够算数。这几年我们走的路子是对的，现在是总结经验的时候。如果不放，经济发展能搞出今天这样一个规模来吗？我们讲中央权威，宏观控制，深化综合改革，都是在这样的新的条件下提出来的。过去我们是穷管，现在不同了，是走向小康社会的宏观管理。不能再搬用过去困难时期那些方法了。现在中央说话，中央行使权力，是在大的问题上，在方向问题上。” （第3卷第277页）
关于如何改进我国政治治理？以上论述概括起来主要是三个方面：（1）“总病根”是权力过分集中，制度问题更带根本性；（2）具体的目的是克服官僚主义，提高政治治理效率；（3）具体的改进内容重点是：要充分调动多方面的积极性；正确解决好党政不分及中央与地方关系的问题；向地方、社会与企、事业下放权力。
邓小平的政治改革思想（总体主张、步骤、策略）与他的经济改革思想（总体主张、步骤、策略）一脉相承并同样正确。回顾过去30年的“改革”历史，中国经济改革是从经济治理层面开始，首先是农村实行家庭承包责任制，给农民生产经营自主权；接着带动城市改革，城市允许个体经营，向农民开放城市工商业；随后政府向国有企业放权让利，国有企业允许租赁承包，逐渐放松对价格的管制，允许股票证券交易发行，乡镇企业异军突起，允许发展非公有制经济……经济体制、经济道德观念变化的跟进都是水到渠成。正是经济上向社会放权带来的经济自由，极大地调动了多方面的积极性与创造性，从而形成了中国经济30年的快速发展，呈现出今日之繁荣局面。实践证明，这是一条正确的经济改革之路。
遗憾的是，在经济改革一路高歌的同时，政治改革却严重滞后；既得利益者不愿政治上放权，邓小平的正确政治改革主张受到左右两方面的干扰（包括时而右以左为口实、时而左以右为口实），刚刚起步便被迫夭折中断。否则，中国政治改革也象经济改革一样，今天已经基本实现。国有企业不至于出现今天这般境地，地方官吏不会有今天这么腐败，社会亦无今天这么多问题。
我们现在只有回到邓小平的正确政治改革思想，重新确立它的指导地位。一句话，再次从党政、政企、政事分开和理顺中央与地方关系扎实做起，循序渐进……一国两制，香港、澳门特别行政区高度自治并与中央双向互动，中央依靠立法和司法手段来控制特区地方政府的成功实践，便是一则范本，是邓小平在地方政治治理上留给我们的最大政治实体遗产，也是他的卓越政治智慧具体物化体现。我通过几十年如一日对中国政治制度改革及转型的不懈研究，以为这是惟一正确之路。那种想跳过改进政治治理，直接改良政治体制，建设社会主义民主政治的方案，违背了政治发展的自然逻辑，必然具有极大的政治风险，或者要么是自欺欺人和推而不动，如几十年“一贯制”的农村民主政治建设，由于其社会政治资源贫乏与政治活动的分层性明显，难以对整个国家政治生活产生广泛深刻的影响，相反处处受制于县、乡一直在原地踏步。吾愿“化着杜鹃啼血归，不信东风唤不回。”
法国思想家托克维尔曾指出：“在英美，人们将国家的力量与繁荣归因于众多的理由，但他们都将地方自治的好处摆在第一位。”而中国自古却是一个中央集权“大一统”的国家（人类原始的自治天性早于春秋战国时代便遭到毁灭性的扼杀），缺乏地方自治理念。地方自治是滥觞于西方古希腊罗马时代的城邦治理。中世纪时，伴随着欧洲封建主义的盛行，地方自治的理念和制度日渐发达，在欧洲兴起了数百个大大小小的自治城市或城市共和国，诸如英格兰的伦敦、法兰西的巴黎、意大利的威尼斯和佛罗伦萨。这些自治城市或城市共和国具有高度独立性，可以行使立法、司法、行政等各项权力。西方诸多自由民主国家的政治发展历史经验表明，地方自治乃自由民主社会之基石，今天，那些实行联邦主义并被认为是自由民主社会典范的国家，诸如美国、瑞士、加拿大、澳大利亚、德国、奥地利等，都有着坚实的地方自治传统。中国之自由民主转型恐怕也离不开从地方自治始。当每一个地方县、市都能奉行自治，都能实践自由民主治理方式的时候，再举国实现自由民主便是水到渠成。
2008.5
