【摘要】本文针对行政职权理论认识上的模糊问题，按现代行政法治的理念，采用规范分析的方法，专题研讨了行政职权的基本概念、基本特征和基本内容，分别从静态和动态的角度分析了行政职权的主要配置方式，即行政职权的设定、授予、代行和协力，以及行政职权的法定界限即行政权限，还解析了有效行使行政职权的保障条件即行政优益权，最后解析了对行政职权行使者的义务性要求即行政职责，旨在从多方面对于行政公务人员正确认识和运用行政职权、严格依法行政有所助益。

【关键词】行政职权；职权配置；职权界限；行政优益权；行政职责

我国行政法制实务中的许多典型案例表明，“行政职权”概念的不确定性和操作界限的模糊性常常带来理论和实践上的许多困扰，例如行政机关之间的越权之争难以判定和解决，行政机关或行政公务人员的失职责任难以追究，行政组织人员法的立法滞后问题长期未能得到有效解决等等。[1]因此，在宪政和行政法治理念的指导下，采用规范分析的方法进一步研究和明晰行政职权的一些基本理论问题，正确把握行政职权的现代含义、基本特征、主要内容、配置方式和行使界限，处理好行政优益权与行政职权、行政职责与行政职权的关系，这对于行政主体和行政公务人员正确认识和运用行政职权，严格依法行政，加快建设法治政府的步伐，或能有所助益。

一、当代行政法上的行政职权理念

（一）行政职权的内涵界定

作为国家权力之一的行政权力，是一种强大的支配力量和调控力量，它在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，必须纳入法律制度框架中加以明确有效的定位、监督和制约，也即实现行政权力的法定化，才有利于实现法治状态，促进和保障一个国家、地区的经济与社会发展。行政职权应当是行政权力法定化的具体表现。笔者认为，可将行政职权定义为：行政主体依法享有的、对于某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能。它是定位到具体的组织机构和职位上的行政权力，是通过立法将行政权力与一定的行政主体、行政事务联系起来加以规范的结果。

（二）行政职权的基本特征

1．法定性。任何一个组织的行政职权都是法定的，而不是自我设定的。换言之，行政主体拥有或行使行政职权必须通过合法途径，否则便不能成立。

2．公益性。行政职权的拥有与行使旨在谋求和保护国家、集体、社会的公共利益，同时保护行政相对人的合法权益，必须符合法定的公共目的和范围。

3．专属性。行政职权的归属，在主体上具有专属性，也即只属于行政主体，行政相对人不具有行政职权，受委托组织也只能代行行政职权。

4．国家意志性。虽然在行政职权的行使过程中难免会掺入行政职权具体行使者某种程度的个人因素，但行政职权本身的性质和内容乃是国家意志的体现，而非个人意志的体现。

5．单方性。行政职权的行使是行政主体单方意思表示的行为，而非双方行为（行政合同行为除外）。行政主体行使行政职权取决于自身判断，不以相对人的意志为转移。

6．强制性。行政职权的行使以国家强制力作保障，具有直接支配他方当事人的强制命令力量，也即可以通过行使行政职权迫使或禁止相对人作出某种行为、实施某些活动。

7．不可处分性。行政职权不仅表现为法律上的支配力，还包含着法律上的职责要求，实际上是职权与职责的统一体，故行政主体对其拥有的行政职权不得任意转让和放弃。

8．优益性。行政主体在行使行政职权时，相对于行政相对人而言处于优越的法律地位，依法享有行政优先权和行政受益权，这是一种特殊的法律保障与物质保障。

（三）行政职权的基本内容

对于行政职权，从不同的角度可作不同的分类，人们一般将其抽象概括为：（1）外部行政职权与内部行政职权（适用于特别权力关系）；（2）固有行政职权与授予行政职权；（3）一般行政职权与专有行政职权；（4）明示行政职权与隐含行政职权；（5）同类行政职权与异类行政职权；（6）羁束性行政职权与裁量性行政职权；（7）形成权、命令权、制裁权、管理权；（8）行政决策权、行政执行权、行政监督权、行政救济权；（9）行政立法权、行政执法权、行政司法权；等等。这些分类有助于判断各类行政职权产生的合法基础，有助于判断某一行为是不是违法行政、不当行政、超越行政职权或滥用行政职权，一句话，都有助于人们对行政职权的全面认识。

笔者认为，从操作层面看，行政职权的内容丰富、关系复杂，须结合行政职权所表现出的方式与范围，还要结合行政职权所包含与体现的职责要求，也即以法律规定为基础，来准确把握和行使行政职权。具体而言，本文将常见的外部行政职权概括为如下16种：

1．制定行政规范权。这里所谓行政规范，是指广义的行政规范，它包括行政法律规范和其他行政规范（后者也常常简称为行政规范，这是狭义的行政规范概念）。制定行政规范权主要是指行政机关的行政立法（制定行政法规、规章）和制定其他行政规范（制定其他行政规范性文件）的行政职权。

2．行政调查权。即行政主体针对某项行政管理事务有关事实或争议，通过法定方式对有关行政相对人和组织机构进行专门调查了解，以掌握真实情况和必要证据，便于作出相应处理的行政职权。调查对象有义务配合、协助行政调查。

3．行政检查权。即行政主体依法对行政相对人履行法定义务和守法情况进行一般性或专项监督检查的职权，如食品卫生检查。行政检查权是一种常规性和强制性地了解有关情况的权力，检查对象不得拒绝或隐瞒有关情况，否则会直接导致受到行政处罚的后果。

4．行政决定权。即行政主体就某一行政管理事项作出决定或命令，从而产生、变更、消灭某种行政法律关系的职权，也称为行政形成权。此项行政职权的国家意志性、单方性、强制性等特点都比较突出，在行政管理活动中运用得较多，引起的行政争议也较多。

5．行政许可权。即行政主体依法对符合法定条件的行政相对人赋予其从事某项事务的权能和资格的职权。例如食品卫生管理机关颁发食品卫生许可证的权力。此项行政职权在行使中易于出现扩张、滥用和以权谋私的现象。

6．行政确认权。即行政主体认可或否认某个法律事实或法律关系的职权。如行政机关对土地所有权或使用权的确认、产品质量的确认、交通事故责任的确认等。

7．行政奖励权。即行政主体依法给予模范守法或有重大贡献的行政相对人以物质和精神奖励的职权，它具有强大的行政评价与导向功能。

8．行政处罚权。即享有行政处罚权的行政主体依法对行政相对人违反行政管理秩序的行为予以某种处罚的职权。处罚内容包括相对人的声誉、财产、行为能力、人身自由等。

9．行政强制权。即行政主体对拒不履行法定义务的行政相对人依法采取一定强制执行措施、或在某些紧急情况下对行政相对人采取一定强制处置措施的职权。前者即行政强制执行，例如对不执行行政处罚决定者强行划拨其被冻结的存款；后者即行政强制措施（或称为即时强制措施），例如在紧急特殊情况下对身份不明人员进行留置盘查。

10．行政委托权。即行政主体依法将属于自己权限范围内的事项委托其他行政主体、社会组织或者公民代其进行处理的职权。如公安机关委托乡人民政府实施治安处罚，税务机关委托社会组织代征税款。

11．行政合同权。即行政主体基于公共管理职能和实现社会公共利益的需要，与行政相对人签订行政合同的职权。以合同形式实现对某项公共事务的管理职能和服务职能，是行政主体行使职权、履行职责的新方式，行政主体在行政合同关系中享有一定的特权。

12．行政经营权。即行政主体依法对国有资产（如国家机关财产、国有企事业财产、国家股权、国土资源等等）按照经济规律和市场法则进行经营、出让，获取尽可能大的收益，实现国有资产保值、增值的职权。

13．行政物质帮助权。即行政主体依法有特殊困难或者符合其他法定条件的公民、地区，给予物质上帮助或救助的职权，也称为行政救助权、转移支付权，它是给付行政的重要手段。行政主体通过行使该项职权，使弱势群体从国家获得物质帮助和救助。

14．行政裁决权。即行政主体依法对与行政管理事项密切相关的平等主体之间发生的民事纠纷，居中进行判断和裁决的职权，是一种行政司法权。例如，县级以上地方人民政府对自然资源权属纠纷的裁决权，商标评审委员会、专利复审委员会对有关纠纷的裁决权。

15．行政复议权。即行政复议机关根据行政相对人的申请，依照法定程序对引起争议的行政行为是否合法、合理进行审查，最后作出处理决定、加以法律救济的职权，是一种行政司法权，也是一种行政监督与救济权。

16．行政申诉处理权。即行政主体根据行政相对人的怨情申诉进行调查处理，对申诉人受到损害的权利加以直接或间接补救的职权，这是一类特殊的行政监督与救济权。例如在现实生活中，公民受到行政执法人员的恐吓或辱骂，公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等等，有关公民会因此产生行政怨情也即对行政机关的埋怨和不满，这种情形就难以通过现有的行政复议、行政诉讼、行政赔偿等渠道获得救济，但可通过行政怨情处理制度加以补救，从而恢复公民对政府的信任。现有的政府信访制度经过法治化改造后，即可更加规范和高效地起到这种作用。

二、行政职权的配置方式

行政职权是通过多种方式逐项配置给一个个行政主体行使的。为便于理解和操作，笔者认为可将行政职权的主要配置方式，大致划分为相对静态的设定，以及相对动态的授予、代行、协力，下面分述之（参见表一:略）。

（一）行政职权的设定——固有职权

行政职权的设定，是指通过立法直接赋予行政机关一定行政职权的法律制度，它是行政职权的一种基本的配置方式。这里所说的立法，通常是宪法和行政组织法，特殊情况下还包括某些与行政机构改革有关的法律文件。[2]行政职权的设定是依法对行政职权进行配置的一般形态，乃是一种相对静态的描述，易于界定和把握，所以一般的行政法著述并不将其作为研讨重点甚至不予提及，本文对此略作讨论。

通过分析不难发现，行政职权的设定具有如下法律特征：其一，行政职权设定行为的性质是一种与行政机构改革和调整相联系的行政组织立法行为，具体体现了对于国家行政权力进行配置的国家意志。由行政职权的设定这一概念不难理解此点。其二，行政职权设定的主体是宪法和行政组织法的立法主体，或行政机构改革的决定主体。该设定主体（决定主体）透过其制定并体现其意志的宪法和行政组织法或与行政机构改革有关法律文件，把行政职权直接赋予有关行政组织。其三，行政职权设定的对象通常是宪法和行政组织法或者有关法律文件赋予其一定行政职权的国家行政机关，以及我国特定历史条件下的某些社会组织。[3]其四，行政职权设定的内容是宪法和行政组织法的制定者或者行政机构改革决定者透过其制定并体现其意志的立法或者有关法律文件赋予给有关行政组织的行政职权。这是一种与行政组织设立相伴随而来（与生俱来）的行政职权，所以也被称为“固有职权”。其五，行政职权设定的效果是确立行政主体，引起有关法律关系的形成和变化。

需要说明的是，行政职权设定之后，还需要在行政机关内部各机构间或职位间就各自如何行使行政职权加以具体分工，这也被称为行政职权的分配，它体现的是一种特别权力关系。对于已设定的行政职权作出这种内部安排，旨在保证行政机关有效地对外行使行政职权，以利于实现行政目标。由于行政职权的分配具有调整行政内部关系的性质，故可将其视为行政职权设定机制的一种必要补充。

（二）行政职权的授予——行政授权

1．行政授权的必要性。

一般情况下，行政职权应由行政机关行使，但在特定条件下，如果具有法律、法规和规章的明确授权规定，行政机关内设机构或派出机构及其他组织也能成为行政职权的独立行使者和责任承担者，表现为通过授权性法律规定将行政职权授予特定组织享有和行使，也即行政授权。我国台湾学者管欧先生将行政授权的条件概括为如下三项：授权者须有授权之权限；授权须有法令之依据或事实之需要；授权事项须适合授权之性质。[4]

通过法定授权使行政机关内设机构或派出机构也成为行政职权的独立行使者和责任承担者，具有灵活高效等功效，这比较容易理解，但为何其他组织也可成为行政职权的独立行使者和责任承担者？笔者认为，主要原因在于行政组织的规模不能无限扩大，能够有效管理的行政事务是有限度的，将某些专业性、技术性强的行政事务授权给某些专业性的社会组织办理，能够提高效率和节省费用，将某些次要的临时性的行政事务授权给其他组织办理，有利于减轻行政组织的负担，而且将日益增多的行政事务通过授权分出一部分由其他组织办理，实现部分行政事务的民营化、社会化，还有利于调节政府与民众之间的关系，减少官民矛盾和冲突。可以说，这种做法也是当今世界行政管理的一种潮流。

2．行政授权的基本含义。

关于行政授权，行政学和行政法学论著的既往表述是比较混乱的。应当指出，行政授权是一个经过抽象的概念，在我国的法律文件中一般表述为授权。从行政授权的依据来看，《行政诉讼法》第25条第4款规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告……。”新的立法和司法解释已对授权依据作了间接或比较直接的扩展规定，将规章作出的授权规定也列为授权依据。[5]同时，由于我国现行法律规定的复杂性和多样化，在法律、法规或规章明确作出授权性规定的情况下，行政机关羁束性地据此决定具备条件的特定组织以自己的名义行使某方面或某项行政职权，实施行政管理活动，并独立承担相应法律责任，这种情况实际上是法律、法规或规章相对间接的授权性规定，或者说是法律、法规或规章的特定许可，也应视为行政授权的一种特殊形式。例如，《中华人民共和国野生动物保护法》第26条规定：“外国人在中国境内对国家重点保护野生动物进行野外考察或者在野外拍摄电影、录像，必须经国务院野生动物行政主管部门或者其授权的单位批准。”

在对我国行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等法律、法规以及司法解释中有关授权的规定进行分析与概括后不难发现，所谓行政授权主要是指通过单项授权性法律规定将行政职权依法授予一定组织行使，而主要不是指行政机关根据行政管理的实际需要自行决定将其行政职权授予给其他组织行使。[6]因此本文将其定义为：行政授权是指单项法律、法规、规章直接决定，或通过其明确的授权性规定由行政机关间接决定，将某方面或某项行政职权授予行政机关以外的组织行使并独立承担相应责任的行政职权配置方式。获得行政授权后，被授权者以自己的名义行使行政职权、实施行政管理，并对外独立承担相应的法律责任。这里所说的行政机关以外的组织，除符合条件的各类社会组织以外，还包括行政机关内设机构、派出机构和其他组织。[7]

3．行政授权的基本特征。

上述定义的行政授权，具有如下四个方面的基本特征：

特征之一：行政授权必须有明确的法律依据并符合法定方式。一类是由宪法和行政组织法以外的单项法律、法规、规章的明确规定直接授予，例如《植物检疫条例》（1983年国务院发布）第3条规定：“县级以上地方各级农业、林业行政部门所属的植物检疫机构，负责执行国家的植物检疫工作”；另一类是由特定行政机关依据单项法律、法规、规章的明确授权性规定而间接授予（类似于现实生活中常见的“戴帽下达指标”的做法），例如《外国人入境出境管理法》第25条规定：“中国政府在国内受理外国人入境、过境、居留、旅行申请的机关，是公安部、公安部授权的地方公安机关和外交部、外交部授权的其他驻外机关。” 前述《中华人民共和国野生动物保护法》第26条的规定也属于这种情况。无论哪一类方式，授权对象的范围、所授行政职权的内容等等，均由单项法律、法规、规章作出明确规定，被授权者直接或间接依据单项法律、法规、规章的明确规定取得某方面或某项行政职权。如无此种明确规定，则行政机关的所谓“授权”应当视为一种“委托”关系，提起行政诉讼后应将此种“授权者”（而不是此种“被授权者”）作为行政被告。[8]]

特征之二：被授权组织在被授权范围内以自己的名义自主地行使行政职权。如果仍然以授权者的名义行使行政职权，那就不属于行政授权，此点是不言而喻的。

特征之三：行政授权的法律效果之一是使被授权的组织取得所授予的行政职权的主体资格，也即创设了新的行政主体。这当中应区别两种情况：其一，行政授权主要是指对行政机关以外的组织（还包括行政机关的内设机构和派出机构）的授权，使其成为行使某方面或某项行政职权的新的行政主体；其二，如果被授权组织在授权行为之前已具有行政主体资格，则是其职权范围扩大、职权内容增多，从职权范围和内容上看也就如同形成了一个新的行政主体。

特征之四：行政授权导致被授权组织的职权和职责发生变化。应当指出，被授权的组织在接受职权的同时，也必须接受行政职责。行政授权的结果，或者使得被授权的某一组织取得了行政主体资格，有了某方面或某项行政职权以及相应的行政职责，或者使其增加了行政职权和行政职责的内容，可以说在两种情况下被授权组织都相应地取得了以自己的名义独立行使某方面或某项行政职权并承担相应法律责任的能力。

（三）行政职权的代行——行政委托

1．行政委托的基本含义。

一般来说，无论行政机关还是其他行政主体，都应亲自行使行政职权。但是，当某些行政主体因受条件限制或由于存在特殊原因，无法亲自行使某项行政职权，难以负担起某方面或某项行政管理任务时，也即存在“行为能力不足”的问题时，则可以通过实施行政委托，由其他组织或人员代其具体行使行政职权，以达成行政管理目标。关于行政委托，以往在理解上和行政实务中可谓众说纷纭、各行其是。笔者认为，现代行政法上的行政委托，是指行政主体在其职权和职责范围内，根据行政管理的实际需要自行决定将其行政职权或行政事务委托给另一行政主体或其他组织，以及特殊情况下委托给个人，受委托者以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理行为，并由委托者承担法律后果。

2．行政委托的基本特征。

上述定义的行政委托，具有如下三个方面的基本特征：

特征之一：行政委托的职权来源是行政主体的委托行为。行政委托是由委托主体根据行政管理的实际需要自行决定的，因而行政委托的发生源于行政主体的委托决定。由委托决定所产生的是一个新的行为主体（代行行政职权），而不是一个新的行政主体。

特征之二：委托者与委托对象之间是一种外部（横向）关系性质的专项代理关系。行政委托的对象应是符合法定条件的有关行政组织、社会组织，以及特殊情况下接受行政委托的个人。如果是根据行政组织法和公务员法关于行政职能、职务的规定，行政机关责成其下属部门和公务员具体行使行政职权、实施行政管理，则属于一种行政机关内部的职务关系，不属于这里讨论的行政委托。

特征之三：行政委托不发生行为效果的转移及行政主体资格的变化。在行政委托关系中，受委托者行使受委托的某方面或某项行政职权，但并不因为该行政委托行为而取得行使某方面或某项行政职权的行政主体资格，而只是在委托的范围内以委托者的名义行使行政职权、实施行政管理，其行为效果也归属于委托者。

3．行政委托的限制。

行政委托不是完全随意的，至少具有如下两个方面的限制条件，否则极易造成违法侵权损害的后果：

限制之一：关于行政委托事项的限制。尽管行政委托的事项不及行政授权那样严格，但行政委托事项并非不受任何限制。原则上应当是在人员不足、时间紧迫、专业人员水平和技术装备暂时不适应行政管理的客观需要等情况下，委托者才将某方面或某项行政管理事项委托给他人，例如将物价、治安、卫生等方面的监督、检查、调查等行政管理事项，委托某些社会组织和义务监督员进行。

限制之二：关于行政委托对象的限制。尽管受委托组织的范围比较广泛，如社会团体、基层群众性自治组织、事业单位、企业及工、青、妇等组织，都可能在与其专业领域或事务相关的范围内成为行政委托的受委托者，而且公民个人也可以成为行政委托的受委托者；但由于行政委托事项具有公共性、专业性、法律性、强制性等特点，行政委托的对象并非毫无限制。例如，就国家权力强制性特点比较突出的行政处罚等行政职权的委托对象而言，原则上不直接委托个人实施行政处罚；而且社会组织要成为行政处罚的受委托者，也应受到严格约束。例如《行政处罚法》第19条规定：“受委托组织必须符合以下条件：（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告。

（四）行政职权的协力——行政协助

1．行政协助的基本含义。

行政主体将某些原本属于自己办理的行政事项请求另一个行政主体协助办理，这种情况在行政实务中广泛存在，主要发生于行政公务协助关系中。关于行政协助，人们有不同的理解。根据当代行政法学的一般理解并结合我国实际，本文将行政协助定义为：行政主体在行使行政职权、实施行政管理的过程中，基于执行公务的需要和自身条件的限制，请求其他行政主体配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。总体而言，行政协助是行政职权的一种动态的、特殊的临时配置方式。行政协助不同于社会协助，前者是由另一行政主体协助某行政主体实施行政行为，后者是由社会组织和个人协助某行政主体实施行政行为，是行政优先权的表现。行政协助也不同于行政委托，在行政协助关系中协助机关可能是行政被告（成为共同被告或独立被告），而在行政委托关系中受委托方不成为行政被告。

2．行政协助的适用情形。

行政协助的适用情形非常复杂。本文认为，有下列情形之一，行政主体可以请求其他行政主体协助办理行政事项：（1）由于法律上的原因（如法律没有赋予一般行政机关限制人身自由的职权），或因事实上的原因（如缺乏必须的机构、人员、设备），行政主体无法自行执行某项公务；（2）独自行使职权难以达到行政目的，或因有特别紧急或特别危险情况发生，而需要其他行政主体协助；（3）执行公务需要的事实材料不得由该行政主体自行调查；（4）执行公务所必须的文书、资料、资讯为其它行政主体所掌握，该行政主体自行收集难以获得；（5）与自己办理相比较，由受请求的行政主体办理，效率较高，成本较低。

需要说明的是，在一些特定情形下，被请求的行政主体不得予以行政协助（例如在职权范围上和事项内容上违背法律规定、予以协助后会导致损害国家利益的后果、要求提供的资料应予保密等等），或者可以不予以行政协助（如明显不经济或实际上无力承担）。

3．行政协助的请求机关与协助机关的关系。

行政协助应当向能直接协助该职务的行政主体请求；被请求协助的行政主体没有正当理由的，不得拒绝协助；如其认为应当拒绝协助时，应将理由通知请求协助之行政主体；协助机关为实施行政协助派遣的工作人员，应当接受请求机关的指挥监督；如请求机关与协助机关之间产生争议，应由双方共同的上级行政机关作出裁决。由于行政协助是协助机关配合请求机关实施同一行政行为或共同行政行为，所以产生行政争议后，它们或者是作为行政诉讼的共同被告，或者是各自作为自身行为引起的行政诉讼的被告。本文认为，由于请求机关与协助机关都是国家行政机关，所以行政协助所需少量费用由协助机关承担即可；如果费用较大，则由请求机关应协助机关的请求予以支付。

三、行政职权的界限

（一）行政权限的基本含义

配置行政权力时必须确定其边界，否则它在运作中必然出现无限扩张和滥用的现象。行政权限就是行政主体行使行政职权时不得逾越的法定范围和界限，或曰赋予行政主体完成行政管理任务时在事务、地域、层级方面的法定范围和界限。但是，何谓行政权限？界限何在？越界如何：对此类问题可谓见仁见智。笔者认为，对于行政权限，可从不同的角度加以分类，有利于深化认识。例如：层级（纵向）权限和地域（横向）权限，事务权限与对象权限，平常权限与紧急权限，等等。

关于行政权限的特征，可从三个方面来把握：（1）法定性。行政权限依法设立，非依法定程序不得随意改变，委托其他组织和个人代行职权时也应在这一法定范围和界限内行使。（2）义务性。行政权限是一种义务，必须履行，也不得逾越。（3）依附性。行政权限随着行政职权的产生、变化而产生、变化，表现出一种依附关系。可以说，无行政职权就无行政权限，同时也不容许存在没有具体范围和界限的行政职权。

（二）行政权限争议的发生及其原因

行政主体之间在行政职权行使过程中难免因职权边界争议而发生矛盾和冲突。对于行政权限争议的发生，可作如下两类划分：（1）纵向权限争议与横向权限争议。有行政隶属关系的上下级行政主体之间的权限争议属于前一类；无行政隶属关系的行政主体之间的权限争议属于后一类。（2）积极权限争议与消极权限争议。当两个行政主体都主张自己对某一事务享有行政管辖权，争相实施管理，就会出现管理“重叠”，这称为积极权限争议；相反，当两个行政主体都认为自己对某一事务没有管辖权，从而拒绝履行管理职责，就会出现管理“真空”，这称为消极权限争议。

行政实务中导致行政权限争议的原因很多，概括起来主要是：（1）由于法律文件对行政权限划分得不科学、不合理、不明晰，使得有关行政主体难以适从；（2）由于利益驱动致使行政主体对于行政权限的态度发生扭曲；（3）由于客观情况发生变化，致使原先的行政权限划分已不符合客观实际。因此，如何建立健全行政权限争议解决机制，已成为我国行政法制建设的一个重大现实课题。

（三）行政权限争议的解决机制

1．解决行政权限争议的一般途径。主要有三：其一，议会途径。由议会作为中间人裁决行政机关之间的行政权限争议。例如英国议会就具有这一功能。其二，司法途径。由法院作为中间人裁决行政机关之间的行政权限争议。例如日本的行政诉讼中的机关诉讼即属于这一类。其三，行政途径。由行政机关（一般为共同的上级行政机关）作为中间人裁决行政机关之间的行政权限争议。这也是各国比较通行的一种做法。

2．行政立法权限冲突解决机制。从我国的行政法制实践来看，不同行政机关的行政立法在内容上难免发生矛盾或抵触，这被称为行政立法权限冲突。此类冲突大量存在，但一直缺乏有效的冲突解决机制。笔者认为，可以考虑主要通过如下两条途径来解决：其一，如果发生行政立法文件冲突的机关之间有行政上的隶属关系，原则上由下级机关自动撤销其行政立法中与上级机关的行政立法发生抵触的内容，上级机关也可依职权主动加以撤销。其二，如果发生冲突的机关之间无行政上的隶属关系，例如A省人民政府的规章与B省人民政府的规章发生冲突，则由共同上级行政机关裁决哪个机关制定的行政立法文件无效，或者对它们在特定立法事项上的权限分工加以明确并令其各自重新立法。

3．具体管辖权限冲突的解决机制。笔者认为应当坚持如下原则：某一行政事务发生管辖权限争议后，一般来说，如两个以上同类行政主体都有管辖权，由最初立案或查处的行政主体管辖，也即谁接手立案就由谁负责处理；如不同类型的行政主体享有共同管辖权，各行政主体应在自己的职权范围内作出行政行为。具体来说，对于行政管辖权争议，可采用常见的移送管辖、指定管辖、管辖权的转移等三类管辖变更方式加以解决。

四、行政职权与行政优益权的关系

（一）行政优益权的基本含义

行政职权的有效运作需要依法加以保障，行政优益权就是一种法律保障机制。所谓行政优益权，是指国家为保障行政主体有效地行使职权、履行职责，赋予行政主体职务上或物质上的许多优先和受益条件，行政主体享受这些优益条件（或曰优惠条件）的资格和可选择性。简言之，行政优益权就是国家为行政主体行使职权提供的行为优先条件和物质保障条件。前者称为行政优先权，它体现行政主体与行政相对方的关系；后者称为行政受益权，它体现行政主体与国家的关系。行政主体以行政职权为前提享有行政优益权，同时行政优益权保障行政职权有效行使，成为行政职权有效运作的法定保障条件。

尽管行政优益权与行政职权密切相关，但行政优益权并不等同于行政职权，也不属于行政职权，两者最明显的区别在于：行政优益权可以被行政主体选择性地放弃不用，但行政职权不能被放弃，否则将导致违法或失职。从行政实务来看，一些地方的行政公务人员对此不甚明了，导致行政优益权的运行状态很不理想，此种状况亟待改变。

（二）关于行政优先权

行政优先权是行政主体在行使行政职权时依法享有的职务上的各种优惠条件，被视为行政主体行使行政职权所具有的一种“特权”，它更多地体现行政主体与行政相对方的关系。这种优先权由特定主体在具有法律根据且在法定情形发生时享用，行政公务人员在私人事务中并不享有、也不得冒用行政优先权。例如人民警察因赶赴私宴而在大街上超速驾车和闯红灯，就不能以行政优先权作为其违法行为的抗辩理由。本文将行政优先权概括为：

1．公务行为推定有效。为保障行政活动的连续性和行政秩序的稳定性，一般国家都承认行政职权行为具有公定力，即行政行为一经作出，只要未经有权机关撤销即被推定一直是有效的。在我国，关于公务行为推定有效的具体法律依据很多，例如《行政复议法》第21条关于被申请的具体行政行为在复议期间、《行政诉讼法》第44条关于被诉具体行政行为在诉讼期间不停止执行的规定。

2．行政获得社会协助。行政主体及其工作人员在履行行政职责、行使行政职权时，尤其是在执行紧急公务的情况下，有关组织和个人有协助执行或提供方便的强制性义务，违反者要承担相应的法律责任。行政主体所享有的这种获得其他组织或个人协助的优先权，表现形式多种多样，如优先通过、优先使用、免费使用交通工具、获得社会协助等。例如《中华人民共和国人民警察法》第13条规定：“公安机关的人民警察因履行职务的紧急需要，经出示相应证件，可以优先乘坐公共交通工具，遇交通阻碍时，优先通行……”。

3．行政主体先行处置。即行政主体在紧急条件下，为更有效地维护公共利益和社会秩序，可以针对具体情况作出先行处置行为，如先行扣留、即时强制、保全证据，而将行为违法与否的是非判断留待紧急情况消除后进行。这是行政应急性原则的具体体现。

4．公务行为受特别保护。行政主体及其工作人员履行公务时的人身和公务状态受法律特别保护，其他人对公务进行阻挠或对公务人员的人身进行加害将受到特别惩处，这称为公务行为受特别保护的优先权。例如我国《刑法》第227条第1款规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或罚金。”

（三）关于行政受益权

行政受益权是国家为保证行政主体有物质能力行使行政职权而向其提供物质保障条件，行政主体享用这些条件的资格和可选择性。简言之，行政受益权是指行政主体为行使行政职权而享有的由国家提供物质保障的优惠条件。过去在某些地方存在着将一部分承担行政执法职能的机构定位为自费编制事业单位（或仅拨人头经费而无办公经费）的现象，就违背了关于行政优益权的行政法理，以至出现诸如“执法产业”等许多弊端。笔者认为，按照国务院近期颁发的《全面推进依法行政实施纲要》的要求，在行政职权法定的情况下，国家应当向行政主体提供必要的物质保障条件，例如提供行政经费，通过财政拨款方式配备办公用房、交通工具、通讯设施、检测设备，以保证行政主体有效行使行政职权，履行行政职责，提供行政服务，提高行政效率。应当明确，行政受益权并不是行政收益权（后者如政府出让国有土地使用权而获得出让金），并非行政主体从行政相对方获得物质回报，而是指行政主体从国家获得的物质保障条件，它主要体现行政主体与国家的关系。

五、行政职权与行政职责的关系

现代行政是法治行政，同时也应当是责任行政，完善的责任机制是实现法治行政的关键所在。要确保行政职权稳定地在法律框架内运作，必须完善行政责任机制，将行政职权与行政职责有机地统一起来，这是推行责任行政、建立责任政府的客观要求。

（一）行政职责的基本含义

法律语境中的“责任”二字，在不同情形下被赋予了不同的含义：一是指某一行为主体所负有并应当履行的义务；二是指某一行为主体违反或不履行某项义务所应承担的后果（也即应承担的新义务）。笔者认为，行政职责的含义主要是指前者，即行政主体在行使行政职权、实施行政活动过程中应当履行的法定义务。

分析和概括起来，行政职责来源于多种途径，包括：（1）宪法、法律、法规、规章等法律规范的规定，例如公安机关对符合申请条件的相对人提供人身权或财产权保护的义务，行政机关不得泄露国家秘密、商业秘密和个人隐私的义务；（2）行政规范性文件的规定，例如行政主体通过行政规范为自身创设要为行政相对人提供某种服务的义务；（3）行政合同的约定，例如行政机关根据科研合同约定应履行提供科研经费的义务；（4）先行行政行为引起的后续责任，例如行政主体因要求某公民作证而引起的对该公民采取适当保护措施的义务；等等。

需要注意的是，行政职责与行政职权紧密相连、不可分离，许多法律文件在规定行政主体的行政职权时，甚至就直接使用“职责”二字；还有些法律文件虽未直接使用“职责”二字，但对行政职权的表述中大量使用了“必须”、“应当”等限定词，这也清楚地反映了行政职责与行政职权的紧密关系。行政职责的实质，是行政主体在行使职权、执行公务的过程中所受到的应如何行为（必须作出一定行为或不能作出一定行为）的法律约束，这就决定了在行政管理活动中行政主体不得随意放弃行使行政职权，而且行政职权的行使应当做到合法、合理，既不越权又不滥用且不违反法定程序，换言之就是必须履行行政职责。

（二）行政职责的基本特征

本文所讨论的行政责任，具有如下四个基本特征：

1．法定性。行政职责是指宪法、法律、法规、规章等法律文件所规定的行政主体必须履行的法定义务。当然，在特殊情况下，通过行政规范的规定和行政合同的约定，也可产生行政职责。

2．义务性。行政职责是行政主体在行政法上的义务，具体表现为行为主体必须以作为或不作为来保障某种行政管理目标和社会公共利益得以实现的法律约束手段。

3．伴生性。行政主体的行政职权与行政职责具有相应性、协调性。如果只有行政职权而无行政职责，或者只有行政职责而无行政职权，都不符合现代法治社会的要求。行政职责与行政职权相伴而生，犹如一枚硬币的两面，缺一不可。

4．强制性。行政职责的法定性、义务性和伴生性决定了行政主体如果不履行行政职责，将承担因此而产生的消极后果。行政职责的强制性表现为通过事后依法追究行为主体的法律责任，确保行政职权的合法行使和行政目标的可靠实现。

（三）行政职责的内容

行政职责是一种义务，不能任意抛弃或违反，否则将承担相应的消极后果。行政职责的核心是依法行政，基本要求是合法行政、合理行政。来源于各种途径的行政职责，其具体内容抽象概括起来主要包括如下三大类：

1．避免实体违法。即在行政权限范围内行使职权、履行职务，不失职、不越权、不滥用权力，尊重事实，正确适用法律，避免法律适用错误。例如“越权无效”，这是英国行政法首要的成文法原则，再辅之以“自然公正”的普通法原则，形成其最基本的行政法原则体系框架，对当今各国行政法特别是行政实体法律制度有着重大影响。

2．避免程序违法。即严格遵循法定的行政程序办事。“正当程序”是美国行政法的重要原则，源于1946年美国联邦行政程序法（Administrative the Procedure Act，简称APA），它对当今各国行政法特别是行政程序法律制度有着重大影响。

3．避免行政不当。即行政机关的公务行为应遵守合理、适当、平衡、成比例的原则。“平衡、成比例”是德国行政法中非常重要的原则，对当今各国行政法特别是行政行为法律制度有着重大影响。

结语

本文通过以上理论分析和建构，获得如下研究结论：

行政职权是指行政主体依法享有的、对于某个行政领域或某个方面的行政事务实施国家行政管理活动的资格及其权能，它是国家行政权力的转化形式，或者说是定位到具体职位上的行政权力。行政职权具有法定性、公益性、专属性、国家意志性、强制性、单方性、不可任意处分性、优益性等特征。

行政职权的内容从不同的角度可作不同的划分，这些分类都有助于人们正确认识和依法运用行政职权。外部行政职权的具体内容包括如下16类：（1）制定行政规范权；（2）行政调查权；（3）行政检查权；（4）行政决定（命令、禁止）权；（5）行政许可权；（6）行政确认权；（7）行政奖励权；（8）行政处罚权；（9）行政强制权；（10）行政委托权；（11）行政合同权；（12）行政经营权；（13）行政物质帮助权；（14）行政裁决权；（15）行政复议权；（16）行政申诉处理权。

行政职权的配置方式，包括相对静态方式的行政职权的设定，以及相对动态方式的行政授权、行政委托和行政协助。行政权力的配置必须确定其边界，否则在运作中必然出现无限扩张和滥用的现象。

行政权限就是行政主体行使行政职权时不得逾越的法定范围和界限，它具有法定性、义务性、依附性等特征。

行政优益权是指有效行使行政职权的保障条件。行政优益权＝行政优先权＋行政受益权（≠行政收益权）。运用行政优益权应出于依法行使行政职权、增进公共利益的目的。

行政职责是指行政主体在行使行政职权、实施行政活动过程中必须履行的法定义务，它是对于行政职权行使者的义务性要求。行政职责与行政职权犹如一枚硬币的两面。行政职责具有法定性、义务性、伴生性、强制性等特征。其主要内容包括：避免实体违法，避免程序违法，避免行政不当。

【注释】

[1] 例如1996年发生在四川省夹江县的一个具有极大新闻轰动效应的打假案，就涉及到技术监督机关与工商行政机关的职权范围如何认定的问题，2004年发生在安徽省阜阳市的劣质奶粉案件，也涉及到工商行政机关与其他行政机关的执法权限与责任如何认定的问题。可见，深化行政职权理论研究、加快行政组织立法步伐，具有重大的现实意义。

[2] 这里所谓与行政机构改革有关的法律文件，指机构改革中某一行政组织成立（或重新组建）时的有关法律文件，例如1998年由全国人大通过的国务院机构改革的决定和具体的“三定”（定机构、定职能、定编制）方案。

[3] 例如机构改革后由原纺织部改设的纺织总会等社会组织，它承担若干比较固定的行政职能，行使专项行政职权。

[4] 参见管欧：《中国行政法总论》，台北：蓝星打字排版有限公司1981年第19版，第395页。其中“事实之需要”的表述，显然是将行政机关根据实际情况自主决定将行政职权授予其他组织行使的情形也列入了行政授权的范畴。这种情形按我国《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条的规定，则应当视为委托。该司法解释的主要考虑可能是不允许行政机关在没有规章以上的立法依据的情况下自行决定创设新的行政主体。

[5] 例如，《行政复议法》第15条第1款第2项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条，都作了这方面的有关规定或近似规定。

[6] 尽管从字面含义来看，人们更易于将“行政授权”理解为行政机关自行决定将其行政职权授予给其他组织，但这种理解与我国现行立法、行政立法和司法解释的规定不一致，不便于操作。今后能否在经过讨论形成共识的基础上，通过修改完善有关立法、行政立法和司法解释而将“行政授权”的法律规定与上述理解统一起来，现在尚难预料。

[7] 关于被授权的“组织”究竟有多大范围，起初人们认识不一，多数人将其理解为行政组织系统以外的社会组织。后来人们发现我国不少法律、法规除对社会组织授权之外，还对行政机关的内设机构、派出机构授权（从法律关系上看，它们与具有独立法人地位的“行政机关”是有区别的），让其独立行使某些行政职权。例如，《治安管理处罚条例》第33条授权给公安派出所，使其有权以自己的名义作出裁决，对违反治安管理处罚条例的违法行为处以警告、50元以下罚款的行政处罚。于是人们将被授权组织这一概念的外延加以扩展，认为被授权组织是指不作为一级行政机关的行政组织和非行政组织。

[8]] 参见《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条的规定。