为什么这么多政府官员因土地而走上了不归路？为什么土地违法问题越演越烈，屡禁不止？这需要从政治体制、土地制度、财税体制三个方面分析

政治体制根源：地方政府一把手和分管土地的直接领导权力过大

中国经济依然是管制型经济，管制型经济使政府承担双重角色。一方面，政府作为公共利益的代表者，制定政策，调控经济活动，充当裁判员。政府垄断了基础设施、工业、房地产等项目的审批权，这些项目的建设都需要土地，而土地又控制在政府手里，想要获得土地，只能向政府官员寻租。

另一方面，政府又掌握数量庞大的资源，直接作为一个主体参与经济活动，充当运动员。各个地方政府都肩负着发展本地经济的重任，中央在对地方政府官员的政绩考核中，GDP是最关键的指标，这加剧了他们经营土地的冲动。因为他们只有获得土地，才能用它来招商引资、兴办工业园区、进行基础设施建设。在这些活动中，土地资源的定价权掌握在相关官员手中。土地批给谁不批给谁，以什么价格给，都是官员说了算，即便是土地公开招标拍卖也无法完全克服其中的利益输送。

另外，层级制的行政管理结构，使地方政府一把手和分管土地的直接领导权力过大，缺乏监督和制衡机制。我国的土地主管部门是各级国土部门，但国土部门只是政府的一个下属部门。国土局长要受分管副市长、市长的领导，分管副市长又要受市长和书记的领导。分管副市长、市长和书记如果绕过国土局长直接批地或者干预土地交易，国土部门是无法有效约束的，纪检、监察等部门在查处时也会遇到困难和阻力。因土地腐败而落马的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建设项目的副市长、区长。权力不受约束，自然导致腐败。

土地制度根源：征地的成本低廉，征地“效益”巨大

所谓二律背反是指两个法律或规则之间相互矛盾。中华人民共和国宪法有关中国征地制度和土地所有制的规定之间存在着一个二律背反：

一方面，宪法规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为(即把农村集体所有的土地转变为国有土地)来满足；而另一方面，宪法又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。

很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而要坚持后一种规定，又不能满足前一种要求。

正是因为相关的法律并没有对公共利益作出严格的界定，而政府出于经济发展和城市建设等非公益性需要也必须征用农民的土地，尽管个别地方政府的征地违规违法，但司法部门通常对政府违规征地引起的法律诉讼不予受理，这就在一定程度上为地方政府的官员的土地腐败提供了法律上的保护。

现行的征地补偿标准不合理，使征地的成本低廉，征地“效益”巨大。国家对以公共利益的名义征收的土地，只是按照土地原有用途补偿，这使得获取土地的代价很小。政府把低价从农民那里征得的土地，转手以招拍挂的形式出售给开发商从事非农建设，获取了巨大的利益。而这二者之间的巨大差额，自然为腐败官员寻租设租和不法商人行贿，提供了巨大的空间。

政府垄断了建设用地的供给市场。由于除了少数存量的国有土地外，所有新增的城市建设用地都必须经过征地获得，征地的主体又只有政府，村庄集体土地的流转被严格限制在农业用途(比如政府不承认小产权房的合法性)，因此政府就垄断了建设用地的供给。在需求不断上升的情况下，开发商们明白，只有搞定了政府官员，才能以较低成本获得土地。这就是为什么会有那么多政府官员前仆后继倒在土地违法路上。垄断土地供给，给腐败官员利用土地牟取非法利益制造了制度空间。

财税体制根源：地方政府靠土地生财、聚财

分税制使中央财政拿走过多，促使地方政府靠土地生财、聚财。1994年分税体制实施之后，中央财政迅速居于主导地位，集中能力越来越强，集中比例越来越高，占税收总收入的比例一直保持在55%左右。中央财厚、地方财薄，但中央和地方的事权划分格局并没有多少改变。地方政府用45%左右的相对财政收入，支撑着75%左右的相对支出责任。这诱使地方政府不断从预算外寻找收入来源。当地方政府发现土地是重要的生财之道后，就开始出卖土地为自己筹集财政收入。

分税制的税种划分，也使得地方政府有激励发展房地产业，不断推高房价。根据分税制安排，城镇土地使用税、房产税、印花税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等税种归地方征收。因此，房地产市场越是活跃，这部分税收收入就越增加。这就激发了地方政府发展房地产业的冲动，把大量的农地征收过来发展房地产业。房地产业发达的同时，控制土地的政府官员的口袋也就越“发达”。

土地批租收入没有纳入财政预算管理，地方政府存在滥用土地的强烈冲动。2005年全国87个开发区有60个违规低价出让土地。有些地方为了“招商引资”，在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，采取先按国家规定签订土地出让合同，再返还土地出让金或者给予财政补贴等手段，变相低价出让土地。这不仅使得官员和企业相互间进行利益输送，也导致一些企业恶意圈占、倒卖土地。把土地收入作为预算外收入，逃避人大的监督，也造就了地方政府对收入的滥用，大搞形象工程和政绩工程。

如何从根本上扭转土地腐败局面

产生土地腐败现象的原因复杂深刻，要从根本上扭转这种局面，还必须多管齐下，从体制、法制和机制入手，对土地制度、财税体制和政治体制进行改革，同时引入和完善外部监督，把土地资源配置权力交给市场、法律和制度。为此，提出以下建议。

加快政治体制改革。要斩断政府官员伸向土地的揩油之手，首先要从体制上减少政府对微观经济活动的干预，特别要从根本上改变政府利用土地聚财、敛财、生财的行为，取缔土地财政，国有土地出让金一律纳入财政预算。要建立官员的财产、收入申报制度，对于超出法定收入以上的部分和消费，除非能够说明来路，否则一律确定为非法所得。

打破政府对建设用地供给的垄断。要允许农村建设用地在符合规划的前提下直接进入市场，同时允许农业用地在列入规划后自行进行非农流转，增加建设用地的供给主体。土地供给的主体增加了，在扩大城市土地供给的同时，也容易形成平等竞争的局面。政府设租的权力小了，寻租的空间就会减少。

改革征地制度，严格划定公共利益的边界。严格规定征地程序，即使是公益性征地，也要提高公共利益征地补偿标准，对被征地农民给予合理公平的补偿，使农民分享到工业化城市化的成果。对非公益性用地，政府不要再征收或征用，而要在符合规划的前提下，由用地单位与农民直接协商议价，通过市场来解决。以此提供土地利用的成本，缩小腐败官员设租寻租的空间。

强化对土地管理部门和政府主要领导的监管和约束。孟德斯鸠说过，“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。”简单的道德说教是不行的，必须在机制上引入各种社会力量(特别是群众和新闻媒体)来监督官员的权力，加强土地交易的透明性。规范土地招拍挂出让程序，明确交易规则，完善市场运作。

改变中央和地方的利益分配格局。要使中央政府与地方政府各自的事权和财权相对应，扭转地方政府借地生财的内在动力。改革现行分税体制，对现行共享税的分配比例进行重新划分，适度提高地方政府(增值税等税种)的分享比例，尽早把营业税纳入中央与地方的共享范畴。提高地方政府的财力。

作者为清华大学政治经济学研究中心主任、教授 来源: 人民论坛政论双周刊（总第342期）