从“国富优先”转向“民富优先”的时代背景

“国富”是指国家的经济总量与政府收入的比重，“民富”是指城镇居民财富的增加与收入水平的比重。改革开放之初，我国采取了国富优先导向的发展方式，这是短缺经济背景下的历史选择。今天，国富优先的增长开始面临着突出的矛盾。

首先，偏好于做大经济总量，经济社会发展失衡。经济总量、财政实力不断增强，“蛋糕”迅速做大，但社会建设和发展滞后，社会矛盾日益突出。

其次，偏好投资出口，投资——消费结构失衡。消费率不断走低，投资——消费明显失衡。在过去十多年经济快速增长的过程中，消费率仍然在下降。1978年，我国最终消费率为62.1%，2008年降至48.6%，为改革开放以来的最低水平。居民消费率下降尤为明显，1978年居民消费率为48.8%，2008年下降到历史最低点35.3%，2010年更低仅为33.5%。投资出口带来被动的货币超发，影响宏观经济稳定。投资出口主导的经济增长过于依赖外部市场，受外部市场波动的影响明显。

再次，偏好重化工业，产业结构失衡。经济增长过于依赖重化工业投资。2009年，重化工业新增投资占新增城镇固定资产投资的46.6%。服务业占比长期在低水平上徘徊。我国服务业的比重长期徘徊在40%左右，2009年最高但也仅为43.36%，低于中等收入国家的平均水平10个百分点左右(2008年为53%)，不及低收入国家在2000年的平均水平(44%)。

最后，国民收入分配格局失衡。企业和政府收入占比持续上升。企业、政府在初次分配中的占比从90年代中期的16%左右，上升到目前的20%以上。居民收入占比持续下降。居民收入占比从90年代中期的65%左右下降到目前的60%以内。

近年来，我国经济发展面临的突出矛盾表现为GDP增速很快，消费率不升反降。深层次原因在于：以做大GDP、国富优先发展为主要特征的政府主导型经济增长方式，使国家生产能力的增长快于居民消费能力的增长，并不断拉大贫富差距。要从追求GDP总量导向转向国民收入导向，从国富优先的发展导向转向民富优先的发展导向。

民富优先为改革发展导向的战略选择

初步实现投资主导向消费主导的历史转型要做到：

第一，以拉动消费为重点推进政策调整。如果相关政策和改革到位，“十二五”我国有可能初步实现从投资主导向消费主导的转型，即力争用五年左右的时间把消费率从48%提高到55%左右，把居民消费率从35%提高到45%左右，初步形成消费主导的基本格局。

第二，以拉动消费为重点推进相关改革。一是尽快出台收入分配改革方案，这对拉动消费具有决定性影响。二是“十二五”有条件初步实现城乡基本公共服务均等化，这不仅有利于改变消费预期，对化解社会矛盾也具有重要作用。三是加快推进农民工市民化。“十二五”时期全面解决有条件的农民工市民化问题的时机成熟、条件具备。这也对扩大消费、缓解收入分配差距、化解社会矛盾、促进城乡一体化具有多方面的意义。四是加快城镇基本住房保障体系建设。在当前房价较高的情况下，加大保障性住房建设不仅可以拉动内需，加快转变经济发展方式，也是改善民生、维护社会稳定的重大工程，社会对此有很高的期待。

第三，着力解决拉动消费的中长期转型与改革问题。一是推进以扩大消费为重点的财税体制改革。总体上看，从扩大消费需求、加快转变经济发展方式的要求看，当前宏观税负偏高，财税体制改革仍然滞后。回过头来看，1994年分税制改革以来形成的财税体制在激励做大经济总量上的效应明显，但在调节收入分配上的作用不足。实施民富优先的发展，需要使财税体制在收入分配调节中扮演重要角色。尽快出台并启动新一轮以民富优先为目标的财税体制改革。二是要以公益性为重要目标、优化国有资源配置的改革。从“十一五”的实践看，国有资本在竞争性领域进多退少，国有垄断行业扩张的速度快于GDP增长。这不仅不利于加快改善民生，而且挤占了民营经济发展的空间，加大了收入分配不合理的因素，使垄断行业改革难上加难。在这个特定背景下，不能继续把国有资源更多地用在做大GDP上，应把一部分国有资本配置在公共服务领域。三是推进以政府转型为主线的行政体制改革。加快以政府转型为主线的行政体制改革，是“十二五”加快转变经济发展方式和改革攻坚的关键和重点。“十一五”时期，行政体制改革在大部门体制改革等方面有一定进展，但与加快转变经济发展方式、形成内需和消费驱动的格局的要求还有明显差距，亟待在“十二五”时期得到改善。

从我国的现实需求看，确实到了从改变生产关系、做大经济总量转向改变经济结构、建设消费大国的历史拐点。为此，“十二五”要把改变经济结构、形成公平与可持续的科学发展，作为改革攻坚的重要目标。这既是“十二五”改革的突出特点，也是二次转型与改革的历史任务。把握好这些特点，对加快推进“十二五”经济发展方式转变和改革攻坚具有重要意义。

顶层设计保证二次转型与改革的顺利进行

“十二五”(2011年至2015年)是我国二次转型和改革的关键五年，推进以公共服务为中心的政府转型，既是“十二五”改革攻坚的重大课题，亦对“十二五”转变经济发展方式具有决定性影响。

二次转型与改革需要顶层设计。过去30年的第一次转型与改革带有增量改革的鲜明特征，在增量改革中，比较容易实现“帕累托改进”。这是“摸着石头过河”能够取得成功的特定背景。今天，改革已进入深水区，“帕累托改进”的空间越来越小。第二次转型与改革更多涉及到包括行政体制在内的存量制度变革，涉及到社会需求结构变化、利益关系调整和利益博弈，其深刻性和复杂性远远超出第一次转型与改革。推进二次转型与改革既需要改革的决心与魄力，更需要加强改革的顶层设计，从全局高度对全面改革进行运筹帷幄。

民富优先的改革需要顶层设计。尽快实现改革导向从国富优先向民富优先的转变，就是要在坚持改革的基础上，把民富优先作为衡量改革的核心目标。从国富优先转向民富优先，涉及到全面的制度调整，迫切需要加强顶层设计。否则，很容易出现形式上讲“民富优先”，实际的做法还是“国富优先”;形式上讲国民收入导向，实质上还是经济总量导向。加强民富优先的改革顶层设计，就是要把居民收入占GDP的比重、劳动者报酬占GDP的比重、中等收入群体占总人口的比重、城乡收入差距、居民消费率等作为二次转型与改革的约束性指标。

协调利益关系需要顶层设计。第一，在顶层设计中克服部门利益。近来，改革在很大程度上演变为部门改革，即各领域的改革由主管部门提出改革方案和部署改革措施。这种部门改革有利于提高专业性，但不可避免地会受到部门利益的影响，难有实质性突破;第二，在顶层设计中克服地方利益。在当前财税体制下，中央与地方的利益会出现不同程度的分化。尤其是地方把做大经济总量作为主要目标，使得一些改革政策在执行中走形变样。新阶段的改革，需要在发挥地方试点积极性的同时，加强改革的顶层设计，规范中央与地方的事权与财力;第三，在顶层设计中克服行业利益。推进这些领域的改革，不能由行业主管部门出台相关改革政策，要由中央统一部署。

推进结构性改革需要顶层设计。二次转型与改革涉及的基本问题都是结构性问题，都需要在结构性改革的框架内完成。比如，第一，新阶段的经济增长方式转型已不能就经济而论经济，而是要综合考虑经济增长所依赖的社会环境，尤其是重新思考“政府主导下的市场”还是“市场主导下的政府”;第二，新阶段的社会体制改革既涉及经济基础的支撑，更与行政体制改革密切相关，而政府转型更是结构性改革的核心。无论是经济增长方式转变、适应社会公共需求变化还是行政体制改革，都取决于政府转型的实质性突破;第三，财税体制改革实质是政府定位的问题。财政体制改革必须与行政体制改革联动推进，才能取得预期效果。需要加强改革的顶层设计，综合考虑政策与体制、体制与体制的配套。

推进政府转型需要顶层设计。经济领域和社会领域的改革可以通过试点性的探索推进，可以通过增量改革的方法推进。但政府改革需要有清晰的蓝图，否则很容易陷入混乱和无序状态。推进发展导向从经济总量向国民收入转变、从国富优先向民富优先转变，涉及发展理念和政府职能的重大调整。政府真正成为公共服务型政府，当前需要讨论三个重要问题：第一，政府以GDP增长为中心，还是以公共服务为中心 第二，国有资本的配置是以公益性为导向、以改善民生为目标，还是继续以做大经济总量为目标，继续强化在竞争性领域的投资;第三，继续支持国有资本垄断营利性强的部门，还是打破垄断、引入竞争，使民营经济成为经济持续稳定较快增长的主导力量。

做好改革顶层设计需要克服三大困难

改革必须要有基本共识，否则很难推动下去。形成各方合力是推进二次转型与改革的重要保障。第一，建立高层次的改革统筹协调机制。二次转型与改革既涉及政策体系的创新，又涉及制度结构的系统变革，对综合协调的要求更高，也更为迫切。建议成立由中央直接领导的改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进程。在此基础上，加强和完善改革的决策机制;第二，建立健全改革的社会参与机制。由于利益主体的多样性，改革的争论不可避免，重要的是建立起改革的社会参与机制，使不同的利益主体有正常的表达途径，使改革争论与讨论机制化、常态化;第三，营造改革的社会氛围。通过正确的舆论引导，可以在社会中尽快形成改革的基本共识，从而达到加快改革的目的。为此，需要推进改革决策过程的公开透明化，加强改革的舆论宣传，及时解答公众对改革政策的疑惑，使广大社会成员了解、理解、支持改革，以形成全社会的改革合力。

改革不是小打小闹，必须是更大的决心、更大的魄力与更大的行动相结合。顶层设计的关键是敢不敢在利益关系调整上“动刀子”。