摘 要:基于东亚国际关系的复杂性和特殊性,东亚国家在次区域、区域和大区域层面创建了东盟、10+1和10+3、APEC等合作模式,并采取多样性、灵活性、渐进性、包容性和开放性的合作方式,最终使得区域合作取得了显著成效。
关键词:东亚;区域合作;合作机制
中图分类号:D813 文献标识码:A 文章编号:1009-5101(2009)04-0103-05
一、东亚区域合作的形成
二战后,世界陷入了东西方严重对峙的冷战状态,作为殖民主义重灾区的东南亚地区,国际关系更加复杂。一方面是这些国家如何处理同前宗主国之间的关系;一方面是在两极结构中如何最大限度地维护自身的利益。于是相关国家纷纷联合起来,试图通过建立区域合作组织,以此来加强本地区内国家间的经济合作,开展相互间的政治对话和密切各国在国际舞台上外交立场的协调与配合,从而扩大了自身在管理和解决本地区事务上的能力与作用。1967年8月,印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国在曼谷举行了多边会议,会后发表了著名的《曼谷宣言》,宣布东盟的正式成立。宣言指出:“通过共同努力,加强本地区的经济增长、社会进步和文化发展;促进东南亚的和平和稳定。”在接下来的30多年里,东盟于1999年在最后吸收柬埔寨后由6国发展为涵盖东南亚10国的区域组织。
东盟成立之初由于身处东西方冷战正酣的时候,自然就难免具有当时的时代烙印。由于当时东南亚一些国家加入了美国的反共体系,所以尽管东盟在其宣言中宣称主要事务是进行本地区的经济合作和政治对话,但也有“抵制共产主义和限制共产主义”在该地区发展的嫌疑。随着冷战在20世纪90年代初的结束和印度支那问题的逐步解决,东盟的这一色彩相应就慢慢淡出了。同时,东盟国家还与中国进行了全方位、宽领域和多层次的合作,并建立相应的合作机制。东盟也从一个封闭的区域组织发展为开放的区域组织,典型的例子是近年来东盟积极发展与中国的关系。
从冷战时期到后冷战时期,东亚地区的国际关系发生了深刻的变化。仅仅就东亚地区的国家而言,在以下几个层面上国际关系的互动就是很好的证明。第一,在东盟国家内部,随着越南从柬埔寨实现最后撤军和柬埔寨问题的和平解决,长期影响东南亚地区稳定与和平的因素得以消除,东南亚国家结束了那种严重对峙的状态;随着越南、老挝、缅甸和柬埔寨加入东盟,东南亚开始了真正的区域合作一体化的进程。第二,在东亚地区层面上,1997年东南亚国家遭受的金融危机促使东亚国家携起手来共同抵御风险、共同面对困难,随着10+1和10+3的最初形成以及随后开展的一系列后续行动,东亚国家的国际关系已经超越冷战期间那种单一的格局:要么是建立政治联盟,以一方反对或针对另一方为要旨;要么是个别国家推行亚太战略而开展的“务实性”外交,如日本20世纪80-90年代在东南亚推行的外交政策。所以,后冷战时期东亚地区国际关系的一个主要方面就是“发端于经济领域继而扩展于其他领域的区域合作。”[1]第三,在亚太地区层面,国际关系的内容正在进行着深刻的调整,相关大国或经济体之间围绕着自己在该地区的战略利益进行又一轮更加激烈的角逐与博弈。但是,需要指出的是,在APEC框架内,一种以投资便利化和贸易化为宗旨的区域合作正在按部就班地进行着。毋庸讳言,随着APEC相关目标的实现及其溢出效应,该地区的国际关系将明显区别于以往国际关系的内容。尽管目前很难准确地判断该地区的国际关系究竟会朝着哪个方向发展,但有一点是肯定的,那就是随着各种经济合作的深入开展,该地区最终会出现一种以“开放性的区域经济合作”[2]为主要内容的国际经济关系格局。显然,东亚区域合作已经形成了一个关系紧密的体系,具有其复杂性和稳定性。便于论述,本文将采取案例分析与层次分析相结合的方法,用东盟国家、10+1与10+3和APEC三种模式来展开对东亚区域合作的深入讨论。
二、东亚区域合作的运行机制
1.东盟区域合作机制的建立
国际关系的理论和实践表明,区域合作的有效开展需要一套合作机制的良好运行和相应行动的实施,东盟30多年的发展和演变最能说明问题。东盟的合作机制主要包括: (1)年度部长会议; (2)东盟首脑会议;(3)东盟特别会议; (4)东盟非正式会议; (5)东盟外长会议; (6)东盟外长扩大会议; (7)东盟地区论坛; (8)东盟秘书处等。由此可见,东盟国家的合作机制更多地是通过召开各种会议来开展区域合作的具体事务。深入地看,东盟国家的“区域经济相互依存一直与‘东盟方式’的规范相一致,包括软制度主义(soft institutionalism)、协商一致以及避免较高层次的法律程序和机制。”[3]290所谓的东盟方式(ASEAN way),大致包括这样几个方面的内容: (1)不使用武力与和平解决争端,最好的例子就是菲律宾和马来西亚对沙巴问题的处理方式。本质上,东盟的设立就是原来的5个成员国为防止战争和解决冲突机制的愿望的最终成果,虽然东盟在正式和法律意义上没有解决沙巴问题,但它所提供的沟通场所和展开的直接和间接的抑制、外交和施压行动,着实使危机得到有效的控制,为下一步的对话解决创造了必要的外部条件。(2)区域问题区域解决。正如1974年时任印度尼西亚外长的亚当·马立克所说,“区域问题,也就是那些与区域直接关联的问题,应该被看做是关系到地区本身的主要问题。在面对这些问题时,区域内国家之间的相互协商与合作也许能够达到某一点,在这一点上,这个地区的所有观点都有助于把解决问题放在第一位。”[4]因此,东盟内部的区域合作也是其成员国有意识努力的结果,它们试图在新的大国平衡状态的稳定过程中进一步确定它们的地位,实现它们自己的理念和目标。历史证明了这一点,在1978年的柬埔寨问题上,东盟就是依靠这一行为方式来实现自己愿望的。(3)不干涉原则。在具体的实践中,东盟不干涉原则主要包括4个方面:“第一,禁止对成员国政府对待其人民的行动进行批评,禁止把国家的国内政治体系和政府风格作为决定东盟成员国资格的基础;第二,批评被认为是侵犯了不干涉原则;第三,禁止认可、庇护或以其他形式支持任何试图破坏或推翻邻国政府的反叛组织;第四,对成员国开展的反颠覆性和破坏性的行动提供政治支持和物质援助。”[3]81-82(4)对非军事条约和对双边防务的偏好,这也是东盟成员国长期坚持的一个基本原则。因此,东盟方式具有3个特征:“第一,成员国之间协商一致。协商一致是进一步讨价还价的基础,没有表决,也不存在否决;第二,灵活性原则。所有成员国都力图避免僵硬的谈判过程;第三,政府间合作。东盟的所有决定都是在国家以及区域层次上的政治决定。”[5]
2.东亚区域合作机制的建立
东亚地区区域间合作的主要途径是通过定期举行各种会议,并就具有现实紧迫性和中长期性的重要问题展开磋商、陈述各自观点,在此基础上进行广泛而深入的探讨,寻求合作的空间和方法,最终推动东亚区域合作的顺利进行。深入地看,东亚国家的合作机制主要分为这样几个层面:首先是首脑会晤。从1997年以来每年一次的东亚领导人会议,无论遇到什么波折和困难,总的来说还是能够基本顺利地举行,尤其是在2001年9·11事件发生后,东亚国家首脑们以敏锐的目光和务实的态度来面对当时的主要问题,及时地将非传统安全问题列为当年的主要议题之一,并在相互沟通基础上采取果断的行动展开合作,这是相当难能可贵的。这种最高级别的会晤,体现了东亚国家领导层对区域合作的重视程度,尤其是现在已经走向机制化的年度会议,使得东亚地区的政治领导人每年都能共聚一堂,共商东亚合作与发展之大计。
其次是政府职能部门的高官会议。东亚地区的合作一开始就将部长会议作为重要的磋商途径。1998年开始的东亚国家副财长和央行副行长会议, 2001年开始的“双部长会议”以及2003年的农林和卫生部长会议,都是东亚各国为了更好地在该地区开展区域合作而创设的多种沟通和合作渠道。这些职能部门的部长级会议,一方面是对首脑会议上所达成的框架性和意向性成果的具体落实,是对首脑会议的细化和补充;另一方面,部长级会议及时地提出当前东亚国家最为关切和重要的问题及其解决的基本思路和大致框架,为首脑会议做前期准备。实践表明,东亚首脑会议具有高度的权威性,而东亚国家部长级会议则具有高度的灵活性和策略性,二者作为东亚区域合作的主要官方沟通渠道,是推动东亚区域整合的最为重要的力量。第三,半官方渠道。随着东亚区域合作的逐渐开展,一些深层次的问题需要从学理上进行深入的研究,并在相关的研究基础上向东亚地区的官方机构提出相应的建议和方案。基于此,东亚地区国家成立了两个研究机构,即东亚研究小组(EASG)和东亚展望小组(EAVG)。东亚研究小组主要由东亚地区的著名政要和社会名流组成,负责向东亚地区领导人提交东亚区域合作进程中急需解决的问题和相应方案。由于东亚研究小组的特殊性和权威性,所以许多经过他们之手的建议和方案通常都能被东亚国家领导人所重视和采纳。而东亚展望小组则更多地是由东亚地区的著名学者组成,该小组的主要任务旨在“对东亚区域合作进程中相关问题进行可行性研究,并向东亚研究小组提交研究报告。”[6]通常情况下,东亚研究小组最后向东亚领导人提交的建议和方案是在东亚展望小组所提交的可行性或咨询性研究报告的基础上加工而成的。由此可见,东亚展望小组更多地是进行基础性的研究,起到了智囊的作用。
东亚区域合作的机制具有这样一些特点:首先,在合作机制建设方面,经过这些年的探索、实践和改进,现在已经基本形成了两个主要的框架:即官方会议和半官方会议(又称第二轨道会议)。这两个主要合作渠道共同推动了东亚区域合作,以前者为主,后者为辅,依靠官方和半官方结合的途径,是近10年东亚区域合作得以顺利展开的主要力量和依托点。官方会议的正式性和重要性,加上半官方会议的灵活性和可操作性,使得10+3这套有着鲜明地域特色和富于创新的合作机制具有相当的务实性。
第二,在决策方式上,东亚国家领导人在充分认识到东亚地区巨大差异性的基础上,尊重彼此愿望,以协商一致的方式进行磋商,不是按照制度主义学派的观点采取强制性和约束性的决策方式,而是希望建立“一种比较松散型的‘论坛型’机制。”[7]实践表明,在东亚区域合作进程中推行协商一致的决策方式至少有这样一些优点:一是体现了东亚国家对各自主权的关切和尊重,在区域合作中,对国家主权的是否让渡和怎样让渡一直是一个比较敏感和重要的问题,东亚国家对主权的珍视更是突出。如果采取强制性和约束性的决策方式,势必引起一些国家的反感,从而影响区域合作的深入开展。二是体现了东亚地区独有的政治特点,即在开展集体行动的时候,依靠领导人的承诺和威望来实现对区域合作进程中出现的问题及寻求解决方案的特有方式。东亚国家领导人在做出政治决定和制定相应政策时,更多地是依靠各国领导人的信誉和威望。
换言之,东亚领导人做出的承诺更多地是一种磋商和协调性质的。事实证明,从1997年举行第一次东亚领导人会议以来的历次会议,各国领导人在每次会议上的表态基本上还是得以实现的。三是东亚区域合作的合作机制顺应了冷战后蓬勃发展的新地区主义的大趋势。这是由于东亚地区的“经济力量在区域一体化中处于明显的主导地位,以及它与世界其他地区的结合正在日益加强,‘开放的区域主义’就脱颖而出。”[8]所以“东盟及许多东亚国家和其他地区国家都参与了新一轮的区域主义运动。”[9]
第三,东亚区域合作机制还独创了10+1合作模式,作为对10+3合作模式的补充。东亚区域合作的最大理想和最后目标是实现由10+3演变成东亚13国的一体化。由于当前政治、经济、安全和社会等各个方面都不具备一下子实现这个目标的条件,所以就先按照10+3模式进行。同时又创新出10+1模式,用这种合作模式来对10+3模式进行弥补,试图在推行10+3的时候又同时以3个10+1来共同推动东亚区域合作。实践表明这种并行的合作模式具有相当强的生命力和一定的弹性。
3.APEC合作机制的建立
与其他区域经济合作组织相比较,APEC在成立以来短短10多年的时间里之所以取得了如此重大的进展,深入地看是APEC在进行经济技术合作的过程中,逐渐形成了一套独特的合作方式——“APEC方式”(APEC way)。从理论上讲,APEC方式的主要特点是:“承认多样性,强调灵活性、渐进性和开放性;遵循相互尊重,平等相处,协商一致,自主自愿的原则;单边行动与集体行动相结合。”[10]在实践中,APEC成员经济体在协商一致的共同目标下,通过成员自主自愿采取单边行动和执行集体行动、互相协调来积极推进贸易投资自由化和经济技术合作便利化。具体来说是:第一,积极倡导开放的区域主义。APEC在推进区域贸易自由化的同时,尽可能地保持与全球多边贸易体系的一致与同步,所以它突破了传统贸易集团的封闭模式,还“鼓励成员经济体在非歧视的基础上实行贸易自由化,并且通过各种便利化措施和各领域的经济技术合作来支持这种自由化。”[11]第二,富有弹性的合作方式。基于各成员经济体之间不同的发展水平,有数据表明,在APEC内部,最发达经济体和欠发达经济体之间的差距是1∶20[12]。所以APEC在进行自由化和便利化过程中采取一定的灵活性,根据自己的实际情况采取相应的措施来进行合作;第三,“集体行动+单边行动”,经济体的经济结构具有很大的互补性。APEC经济体之间的经济发展十分不平衡,具有很强的互补性。如经济发展水平最高的日本,虽然拥有雄厚的资金和技术,但国内的资源十分匮乏且劳动力成本过高;东南亚新兴工业化国家的经济发展水平上了一个台阶,但对关键技术的掌握还尚需时日;中国和东南亚欠发达国家拥有丰富的自然资源和廉价的劳动力,但严重缺乏发展资金和技术。这些经济体在经济技术合作方面具有很大的合作空间,因此APEC在合作过程中允许个别国家“搭便车”以配合多数国家未来实现区域一体化的进程。
在实践中,APEC从1993年开始逐步建立常设机构,到现在已经初步建立了一整套合作机制。这些合作机制主要是由定期的首脑年度会议和高官会议以及一系列的工作性机构组成,它们是: (1)领导人的非正式会议; (2)部长级年会; (3)专题部长会议; (4)高官会议(SOM); (5)贸易投资委员会(CTI); (6)经济委员会(EC): (7)行政和预算委员会(BAC); (8)APEC工商理事会; (9)秘书处[13]。由此可以看出,APEC在进行区域合作时,在合作机制方面至少具有这样两个渠道:官方渠道和半官方渠道。官方渠道主要由成员经济体首脑会议和高官会议展开,半官方渠道则是指由政府推动的系列工商活动来体现。在官方渠道中,领导人会议主要是就区域合作进程中的战略性和方向性问题进行磋商,相互协调彼此的立场,并在结合各自实际情况的前提下做出相应的承诺,以共同推进区域合作的顺利进行。而由各个经济体的政府职能部门的官员所组成的高官会议,主要是具体落实领导人会议所取得的成果,围绕区域合作的实质性问题和事务展开工作,并同时为每年一次的领导人非正式会议进行前期的准备工作。半官方渠道是区域合作的主要载体之一,是在各个经济体官方的直接推动下开展具体的贸易投资和经济技术合作。
同EU和NAFTA相比较,APEC作为一个重要的区域合作组织,在合作模式与运行机制方面具有很大创新。如上所述,APEC是一个开放性的区域组织,而不是一个封闭的区域经济集团;APEC主张以灵活性和渐进性的方式来实现共同达成的目标,而不是完全依靠约束性的制度安排;APEC奉行协商一致的自主自愿,同时通过修订和评估机制强化对目标落实的监督;APEC拥有独立的功能性机构,但又没有脱离“论坛”的性质[14]。因此,APEC在基本原则、组织模式、运行方式、时间安排、活动内容和自由化体系等方面都有着很大的创新[15]。
三、东亚区域合作的发展前景
东亚区域合作,是在当今世界经济区域化和全球化两大浪潮的直接推动下而蓬勃兴起和深入发展的。无论是在区域内进行卓有成效的全方位合作的东盟,还是近十来年才兴起的主要在区域间展开合作的10+3与10+1,以及涵盖范围最大和涉及经济体最多的APEC,它们显然都顺应了当今世界经济发展的历史潮流。同时,也正是在通过东盟、10+3与10+1和APEC这些合作模式,东亚区域合作也才显得格外地引人注目,在某种程度上是对传统理论范式的突破与超越。这是因为,传统观念认为:“区域化所注重的是与区域外国家相比,区域内国家之间的关系应该具有更优先的考虑。”[16]而东亚区域合作,在合作模式和运行方式方面,已经突破了这种传统观念,它强调在开展区域合作时,不应增加和提高区域外经济体进入的标准,而是在全球化的背景下,更积极地与外部经济体开展深入地合作。
东亚区域合作,经过全体成员的共同努力,已经取得了蔚为壮观的成果,在许多领域开始实现初步的整合。就东盟而言,经过30多年的不懈努力,在经受住了一次又一次的考验之后,基本上适应了冷战和冷战后两种格外不同的政治环境,已经在政治、经济、安全和文化事务等领域形成了一套具有相当灵活性和可操作性的合作机制。而东盟与周边国家在开展区域合作方面,所有成员都能够从实际出发,充分考虑彼此之间的多样性和差异性,采取了10+3和10+1两种合作模式,既体现了东亚地区国际关系复杂的一面,又体现了东盟和中日韩在区域合作进程中务实的一面。而对APEC来说,由于涉及更多的经济体,其中呈现的差异性和复杂性就显得格外突出。APEC在充分考虑发达经济体和欠发达经济体之间利益要求和实际情况的前提下,通过采取渐进性、开放性、包容性和灵活性的合作方式来促进亚太地区贸易投资的自由化和经济技术合作的便利化,并适时地展开在其他领域的合作与磋商,共同推动区域合作的深入开展。
中国作为东亚地区重要的一员,一直在高度关注并积极参与东亚区域合作进程。自从加入WTO以来, 中国经济越来越与世界经济融为一体了。由于最近10来年国民经济每年以7%以上的高增长率,中国经济进入了持续、健康和稳定发展的高速轨道,综合国力也有了显著的提高,中国在国际舞台上发挥着越来越重要的作用。在东亚地区的国际事务方面,中国政府致力于和平、发展、合作,奉行“与邻为善、以邻为伴的周边外交方针和睦邻、安邻和富邻”的政策,高度重视加强与周边国家的睦邻友好和区域合作。中国积极而主动地参与东亚地区一体化并在这一历史进程中扮演了主要的角色和发挥了重要的作用。就目前而言,中国已经与东盟国家在政治、经济、安全和文化方面进行了卓有成效的合作与交流,且取得了丰硕的成果,形成了颇具活力而富有弹性的“东盟——中国模式。”与此同时,中国还与日本、韩国一起和东盟国家进行区域整合,展开协调,形成了能够充分考虑和照顾各方实际差异和利益需求的合作模式——“东盟+中、日、韩模式。”此外,中国还在亚太经合组织的框架下与该地区的相关经济体展开了深入而广泛的合作。所以,我们有理由相信,在所有东亚地区成员的共同努力下,相互理解、共同磋商、彼此协调、密切配合、不断创新,那么,假以时日,东亚区域合作将会在各个领域里深入地发展下去,并且大有希望。
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