判断政策取向，不能只看政策宣言，还要看财政资金的流向。中国有句话叫“口惠而实不至”。政府往往大张旗鼓地宣称“重视”某个领域（如教育），但却舍不得向那个领域投人财政资金。如果仅从政策宣言来判断政府的政策取向，很容易看走眼。而财政资金的流向却是实实在在的。没有一个政府的财政资金是完全充裕的，它必须在各类急需花钱的地方作出取舍和权衡。因此，资金的流向可以更准确地揭示政府政策的轻重缓急。熊彼特曾经作过的两点观察：政府所有的功能都需要财政支撑，政府的所有行为都会反映到财政上。这也正是本文分析新班子政策取向的视角。[1]
一、背景
从1978年开始到90年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是“效率优先、兼顾公平”。说是“兼顾”，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。不过80年代仅政府忽略了公平问题，普通民众对这个问题也不太重视。原因有三：A 、改革以前，存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先，兼顾公平”与人们的经验判断不矛盾。
B 、在整个80年代，由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制，农民的生产积极性空前高涨，收入水平也迅速上升。结果，城乡差距和地区差距双双下滑（见图一、图二）。
C 、直到90年代初，中国的改革是种全赢游戏（win-wm game）。所有人都从改革受益，差别只是有些人受益多一点，有些人受益少一点。在这种情况下，既便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大，只要差距不是过大，人们还可以接受。
进入90年代，情况开始发生变化。如果说80年代的改革还是全赢游戏的话，90年代的改革越来越像一种“零和游戏”（Zero-sum game ）：亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到1992年，城乡差距和地区差距已超过1978年的水平。此后，这两类差距更是急剧扩大，尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升，达到了前所未有的程度。与此同时，城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。图三是依据国家统计局数据绘制的城乡基尼系数变化图，它清楚地显示了不平等扩大的趋势。不过，大多数学者认为，统计局的数据大大低估了中国不平等的实际水平。到90年代中期，中国的总体基尼系数应已上升到0.45的高度。根据国际通行的标准，基尼系数在0.35以下意味着社会中的收入分配比较平等；在0.35与0.40之间表明收入差距较大；在0.40至0.50之间标志着不平等问题严重。
据世界银行估计，中国的基尼系数在改革开放前为0.16，是一个非常平等的社会。偏重效率、不顾公平的结果是，在不到20年的时间里，中国从一个平均主义盛行的社会变成了一个严重不平等的社会。
更为严重的是，90年代中期以后，正规部门（指国有单位和城镇集体单位）就业人数大幅度下降。此前的1978~1995年间，中国正规部门职工人数一直呈上升态势，累计净增就业人数4560万人。但此后趋向骤转：2002年全国国有单位在岗职工数比1995年减少了4098万人，下降了36.4％；城镇集体单位减少了2025万人，下降了64.3％。两者合计减少6123万人，下降了42.5％。既使扣除正常的离退休职工人数1129万人（其中企业为895万人），下岗职工实际累计近5000万人，超过韩国的总人口。[2]在人类历史上，也许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业，城市贫困问题凸现出来。
在农村，90年代后期粮食和其它各类农产品都出现供过于求。“谷贱伤农”，农民收入总体增长缓慢。在相当多的地区，农民收入不是增长，而是下滑。与此同时，长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧，多如牛毛的苛捐杂税压得广大中部农村居民透不过气来，激化了农民与政府之间的矛盾。
二、政策调整
以上问题是在中国经济快速增长的背景下出现的。从1979年到2002年的23年间，中国国内生产总值年均增长9％1）2i.这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长，这在人类历史上还没有过先例。2002年中国的国内生产总值跨越十万亿元的新台阶，达到102398亿元，人均7972元，超过了当年邓小平设定的人均八百美元的小康标准。[3]为什么在综合国力大大增强的同时，会出现严重的不平等问题呢？机械地坚持“效率优先”大概是一个重要原因。
不错，邓小平曾鼓励一部分地区、一部分人先富裕起来。但他说得很清楚，“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。[4]他还警告过，“如果搞两极分化……民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。[5]到90年代末期，出乱子的迹像越来越多。它促使中国领导人不得不在坚持“效率优先”的同时，开始花更大的气力来“兼顾”公平。如果以前的“兼顾”只是说说而已，则现在的“兼顾”终于有了些实质内容。
从财政资金的流向看，在过去几年里，中国政府的政策调整已经跨出了两大步，在新班子的领导下正在迈出第三大步。
1.加大对中西部省份的财政转移支付
第一步是增大了中央政府对各省、尤其是中西部省份的财政转移支付。1993年以前，中国的财政体制是“分灶吃饭”的包干制，各省财政收支的自主性很强。这种体制对东南沿海省份十分有利，因为它们的财政资源相对比较充裕，自主性强意味着它们不必与别省分享来自本地的税收。但中西部省份的财政资源贫乏，没有外来的财政转移支付，它们难以为本地居民提供像沿海省份那样的公共服务，更没有能力像沿海省份那样拓建基础设施、投资产业项目。财政包干制的一个后果是地区差距日益扩大。更让中央政府担心的是，随着“两个比重”（财政收入占国内生产总值的比重和中央政府财政收入占财政总收入的比重）持续下滑，它对全局的控制能力逐渐削弱。基于这种担心，中央政府在1994年对财政体制作出重大调整，将包干制改为分税制。这次改革从根本上扭转了“两个比重”连续15年的下滑趋势，增强了中央政府的财政汲取能力，为它加大对各省的财政转移支付奠定了制度基础。
从图四可以看得很清楚，中央对各省的转移支付近年来出现过两次跳跃，一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳跃是虚跳。1994年那一跳表面上使转移支付增加了2000亿元，但其绝大部分是“税收返还”。税收返还是中央对东南沿海富省妥协的产物。
1993年，为了说服这些省份接受分税制，中央政府作出承诺，将自己日后每年多收的税款返还给各省一部分，确保各省在实行分税制后的财政收入不会低于以前的水平。换句话说，税收返还是中央的义务，不能不还。而各省税收返还的数额与它们的经济实力挂钩，越富的省，得到的税收返还越多。扣除税收返还，其它转移支付在1994-1997年间只是些许增加，规模十分有限。1999年以后的跳跃却不同，几乎是一年上一个大台阶。相对于1998年，到2002年，中央对各省的税收返还的总额增加了不过一千亿，但在同一时期其它转移支付猛增了四千亿。
1999年成为转折点，显然与当年中央政府正式宣布进行“西部大开发”是相关联的。
从表1可以看出，中央财政转移支付扶助的重点是中西部比较贫困的省份。比较各省人均财政收入和财政支出的情况，我们发现，后者的差异系数比前者的差异系数要小很多。这说明，富省的人均财政收入比穷省的人均财政收入要高出很大一截，但人均财政支出的差别却没有那么大。之所以出现这种情况，是因为中央对穷省转移支付的力度比对富省要大得多。
另一点需要注意的是，虽然在这些年里，人均财政收入的差异系数不断扩大，人均财政支出的差异系数却在1997年后显示出收缩的趋势。这证明，近年来中国中央政府对中西部省份加大了转移支付的力度。图四显示，2003年预算中，中央对各省的转移支付会在2002年的基础上再增加600亿元，这表明新班子应该会继续沿着这个方向前进。
2.加大对城市社会救济和社会保障的投入
第二步是加大对城市社会救济和社会保障的投入。1998年以前，中国财政中用于社会救济和社会保障的投入只有一大项“抚恤和社会福利救济费”，总量微乎其微，1997年只有不到150亿元，占整个财政支出的1.5％左右，相当于国内生产总值的0.2％。[6]这个情况在1998年发生了巨大的变化。次年三月，全国人大审核1998年国家财政决算案时，细心的人发现支出栏里多出了一个事先没有列入预算的新项目——“社会保障补助支出”，总额达150亿元。这说明，政府在1998年中紧急追加了这个项目。1999年以后，“社会保障补助支出”
变成了财政预算的固定项目，当年预算168.15亿元，但年末决算时，该项支出翻了一番，达343.64亿元。不仅如此，这一年，中央政府又追加了另一个财政支出项目——“中央社会保障专用基金”（次年改名为“全国社会保障基金”），一上来就投入280亿元。[7]到2002年，“抚恤和社会福利救济费”、“社会保障补助支出”和“全国社会保障基金”三项支出的总额已高达1716.5亿元，是1997年的11.5倍，占财政总支出的比重从1997年的1.5％升至7.8％，占国内生产总值的比重从0.19％升至1.68％（见图五）。
中国政府对社会救济和社会保障重视程度的迅速提高，可以从其对城市贫困问题态度的转变看得很清楚。城市贫困人口问题引起人们的关注是最近的事。此前，大多数中国人一直以为，贫困只是一种农村现象。但随着下岗失业问题在90年代中期以后日趋严重，城市贫困逐渐凸显。
上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障制度。1997年，国务院颁布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，开始在全国范围内推行城市低保制度。
但当时的紧迫感并不太强烈，以至于连负责协调的民政部救灾救济司对于这年的低保对象也没有精确统计。此后的三年多里，全国低保对象的人数增加缓慢，1998年底为184万人，1999年底为257万人，2000年底为403万人，2001年6月底为458万人。2001年下半年，转折点出现了，中央要求扩大对国有大中型企业特困职工低保的覆盖面。到当年年底，低保对象在六个月里翻了一番，增加到1170万人。2002年2月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，专门部署安排好困难群众生产和生活的工作。国家主席江泽民在会上要求各级领导干部必须更好地为广大人民群众服务，更好地为最需要帮助的困难群众服务。会后，国家副主席胡锦涛专门利用春节假期，到城市贫困问题比较严重的黑龙江省督办扶贫帮困工作。
3月，在全国人民代表大会上，国务院总理朱镕基明确提出要关心和帮助弱势群体。此后，中央政府对全国民政系统进行了总体动员，发动上百万人参加对全国所有低保对象的集中排查，力争对各地城市贫困人口做到“应保尽保”。9月，中央政府还派出由劳动保障、民政、财政、经贸委和全国总工会等部委组成的8个联合检查组，分别对全国18个省区市进行了社会保障政策落实情况大检查。结果，各地政府不敢怠慢，低保对象人数逐月攀升，到2003年2月底，总数已达2116.4万人，基本上将全国符合条件的低保对象都纳入保障范围（见图六）。[9]本来按照国务院的规定，城市居民最低生活保障制度应由地方各级人民政府负责，城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。但是，由于各地方财政的实际困难以及主观认识方面的原因，在1997年和1998年两年里，低保资金几乎没有什么增长。在这种情况下，中央政府不得不双管齐下，一方面敦促地方政府投入更多的财力，一方面自己也拿出一笔钱来补助低保开支。
1999年，中央政府投入4亿元，第二年翻一番达8亿元，2001年增加到23亿元，2002年再翻一番达46亿元。在中央政府带动下，地方政府对低保的投入也快速增长，到2002年达59.3亿元，比2001年几乎增加了一倍（见表2）。
中央财政对各省低保的补助拨款主要流向比较穷、困难比较大的省份（见表3）。在2001-2002两年里，北京、上海、江苏、浙江、广东五省市没有收到中央任何补助。中央补助的大户是诸如辽宁、吉林、黑龙江、山西、陕西、河南、湖北、湖南、四川、重庆等老工业基地。
2001年下半年以来，在中央的敦促和支持下，城市低保的覆盖面迅速扩大，基本上做到了应保尽保。但问题是，低保覆盖面扩大的速度远远快于低保资金增加的速度。
结果，在覆盖面扩大的同时，人均低保补助水平却下降了。2002年人均低保补助只有513元，不到城镇居民人均可支配收入7703元的十五分之一。这个水平的低保确实有点太低了。
新班子上任后应会加大对低保的支持力度；2002年12月9日至10日，胡锦涛主持召开了中央经济工作会议，强调要加强就业和社会保障工作，努力提高人民生活水平，做好“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活费和确保离退休人员基本养老金的按时足额发放）和“三条保障线”（国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度）的衔接工作。12月12日，胡锦涛同志又主持召开中央政治局常委会议，部署加强社会保障、确保困难群众生活的工作。2003年3月，在十届人大第一次会议上，中央政府公布了2003财政年度预算案，决定将中央投入的低保资金再翻一番，提高到92亿元。[10]如果地方政府也如此跟进的话，低保资金总投入可望在2003年越过200亿元大关。假设低保人数不再大幅增加，人均低保补助应会在2003年重上1000元的水平。果真如此，有利于进一步缓解城市贫困问题带来的巨大政治压力。
3.加大对“四农”的支持力度
中国政府正在迈出的一步是加大对“四农”（农业、农村、农民和进城农民工）的支持力度。城市贫困问题固然麻烦，但更严重的贫困问题存在于农村。按照中国官方的标准（人均年收入625元），九亿农民中，约有三千万没有摆脱绝对贫困。如果换用联合国的标准（一天一美元），生活在绝对贫困水平以下的农民则有一亿人以上。既使摆脱了绝对贫困，农民的生活水平仍然很低。如图一所示，到2002年，城市居民的人均收入是农村居民人均收入的3.11倍。假如再加上城市居民独享的种种福利待遇，前者的实际生活水平大概是后者的5-6倍。
从90年代中期开始，农业、农村和农民问题慢慢被提上政府议事日程。最近几年，中国政府一直在强调减轻农民负担、提高农民收入的重要性。不过从图七、图八看，直到2001年以后，这个政策目标才真正落实到财政收支上。
图七告诉我们，1982年以来，中国农业在国民经济中的份额便不断下降，其占国内生产总值的比重从33.3％下滑到2002年的14.5％。但在1986-1996年间，各种农业税收（包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税和契税）占财政总收入的比重却不降反升，从2.1％攀升到5.0％。1996年以后，农业各税占财政收入的比重开始回落，可是在2002年以前，水平仍高于1978年；2002年才首次低于1978年，但仍高于1980-1987年间的水平。换句话说，既使不算苛捐杂税，农民的正税负担在很长时期里也太重了一点。
图八描述财政对农业的支持情况。中国财政预算中有一个开支项目，名曰“支援农村生产支出和各项农业事业费”，包括“农林水利气象等事业费”、“农业发展专项资金”和“支援农村生产支出”。就绝对数额而言，政府财政中的支农资金一直在增加，从1978年的77亿元上升到2002年的1088亿元。但相对于财政总支出，在整个90年代，中国财政对农业的支援水平实际上一直在滑落，到2000年达到1978年以来的最低点。这个下滑的趋势到2001年才刹住。2002年，支农水平自1996年以来第一次微弱回升。
当然图七、图八并不表明中国政府完全忽略了三农问题，但它们至少说明，到2001年为止，在政策排序上，三农问题始终没有被放到重中之重的位置。这从历年财政部长向人大提供的预算报告中也能看出端倪（见表四）。在2000年和2001年的预算中，农业和农村根本没有排在优先支出的前三位。2002年，向农业、农村、农民倾斜才第一次排人了前三位，但还不是第一位。只有到中国新一代领导班子走向前台后，在2003年的财政预算中，支持农业和农村经济社会发展才被确定为重点支出项目的首位。
十届人大第一次会议结束后，在首次亮相会见中外记者时，新总理温家宝坦率地承认，当前摆在中国政府面前的主要问题有五个，第一便是“农业发展滞后，农民收入增长缓慢”。
他接着谈到新一届政府计划推进的四项改革，第一项便是农村改革，包括农村税费改革，粮食购销体制改革，对农民补贴方式的改革，农村金融体制改革和农村医疗制度改革。最后他将新一届政府的任务概括为24个宇：“城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度”。城乡协调摆在首位。根据他的解释，“城乡协调，就是要把农业和农村工作作为重中之重，促进城乡协调发展”。
新班子讲把农业和农村工作作为重中之重看来不是空话。这从新一届政府准备的2003年财政预算看得很清楚。一、它明确规定“除重点支出项目外，其他各项一般性支出原则上维持2002年的水平，实行零增长”。二、它把“大力支持农业和农村经济社会发展”放在重点支持项目的第一位，并将这个决定与“维护改革发展稳定大局”和“确保国家长治久安”联系在一起。三、它要求将财政新增教育、科技、卫生、文化事业支出的主要部分用于农村。[11]另外，十届人大第一次会议结束后，新班子的后续动作也清楚表明，它将进一步加大对农业、农村和农民的支持力度。
*决定今年农村税费改革试点工作在全国范围推中国转型研究*决定中央和省两级财政的转移支付，重点向农业主产区特别是粮食主产区倾斜。
*决定在大部分地区取消农业特产税。少数地区一时取消不了的，要缩小征收范围，降低税率，逐步取消。
*规定农业税及其附加不准超过国家设定的税率上限，确保税费改革后每个农户的负担水平都有所减轻。
*要求有条件的地方逐步扩大农村义务教育收费“一费制”实施范围，并开始研究免费提供农村义务教育的可行性。[13]
*决定把建立农村最低生活保障制度作为社会救助体系的基础性和主体性工程。开始对农村特困人口进行全面排查，为建立农村居民最低生活保障制度提供政策依据。[14]
*开始探索建立农村大病医疗救助制度，计划设立独立的农村医疗救助基金，中央财政将通过专项转移支付形式支持各地开展医疗救助工作，各地政府也将采取多种形式加大医疗救助资金的投入。建立农村医疗救助制度的目的是减轻农村大病患者的医疗负担，有效解决农民因病致贫、因病返贫问题。[15]
除了“三农”问题外，进城农民工问题也第一次引起了决策层的高度重视。中央六个部（农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部）已联合发文，决定在2010年前，对拟向非农产业和城镇转移和已进入非农产业就业的11，000万农民工开展职业技能培训。[16]国务院还批准和转发了教育部、中央编制办、公安部、发改委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求进城务工就业农民流人地的政府要制订其子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。[17]
四、小结
1978年秋，中国共产党第十一届三中全会开启了一次伟大的历史性转变。从此，共产党抛弃了“以阶级斗争为纲”的左倾错误方针，将其工作重心转移到社会主义现代化经济建设上来。在改革开放头20年里，“效率优先”是一切工作的指导思想。中国政府一直坚持以经济建设为中心，试图抓住一切机遇加快发展，用发展的办法解决前进中的问题。在这些年里，虽然谈到“效率优先”时总会加上一句“兼顾公平”，但在实践中，各级政府（包括中央政府）的主要注意力集中在经济发展或经济增长上。发展一直被看作硬道理，其它一切，包括公平都变成了可以被牺牲的软道理。随着时间的推移，片面强调效率、发展和经济增长的恶果逐渐凸显出来：在社会财富大量涌现的同时，各种不稳定的因素也在快速增加，使得上上下下都感到中国面临着重重危机。现在，越来越多的人认识到，效率也好，发展也好，经济增长也好，无非都是提高人们福祉的手段；我们不能本末倒置，把手段当作目的来追求。更准确地说，经济增长的成果必须由最广大的人民群众分享，而不应被一小部分人独享；经济改革的成本必须由社会各阶层分担，而不应仅仅落到普通工农的肩头。
顺应民心的变化，最近几年中国政府及时对自己的政策进行了调整。如果说改革开放头20年中国政府只有经济政策、没有社会政策的话，现在中国政府已经开始将更大的注意力转移到社会政策上来，并将更多的资源投入这个领域。本文以财政收支作为切入点，探讨中国政府的政策取向在哪些方面、做了多大程度的调整。数据表明，90年代末期以来，中国政府的政策调整已经迈出了两大步，即加大了对中西部省份的财政转移支付，加大了对城市社会救济和社会保障的投入。我们有理由相信新一届政府会沿着这两个方向继续走下去。同时，新一届政府正在迈出关键性的第三大步，即加大对“四农”（农业、农村、农民和进城农民工）的支持力度。这三方面的政策调整虽然力度还有待加大，但如果持续下去将有利于缓解由地区差别、城乡差别和阶级差别引发的种种社会矛盾。毫无疑问，新班子会坚持三个代表，但强调的重点似乎已从代表先进生产力和先进文化转到代表最广大人民的利益。确实，作为一个执政党，最重要的是得到最广大人民的支持；发展先进生产力和先进文化只能作为赢得最广大人民群众支持的工具。
（作者单位：香港中文大学政治与公共行政系）
注释：
[1]除非另外注明，本文所引数据主要来源于历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和《地方财政统计资料》。
[2]《中国统计摘要2002》，第38页。
[3]中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报》。
[4]《邓小平思想年谱》311页。
[5]同上，第453页。北京：中央文献出版社[6]除财政部掌握的资金外，劳动和社会保障部还掌管着社会保险基金（包括基本养老保险、工伤保险、生育保险、医疗保险和失业保险）。2000年社保基金收入达2645亿元，支出达2386亿元，积累节余为1328亿元。
[7]财政部预算司编：《国家预算决算辑要（1991-2000）》，北京：中国财政经济出版社2000年版。
[8]《中国统计摘要2002》，第176页。
[9]关于低保工作进展情况，参见民政部关于低保工作的网页，http：／／www.mca.gov.cn／news／dibao.110]项怀诚：“关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告”，新华网2003年3月6日。
[11）项怀诚：“关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告”，新华网2003年3月6日。
[12]《人民日报》2003年4月3日。
[13]《武汉晨报》2003年4月4日。
114]见http：／／www.mca.gov.cn／news.目前，中国享受农村低保待遇的人口总共只有406万，大量特困户尚未得到保障，基本生活难以维持。
[15]目前，针对农村大病人口的医疗救助已在部分地区开展起来。上海市2002年累计对8707人次实施了不同程度的救助，投入医疗救助资金850多万元。
[16]农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部：《2003-2010年全国农民工培训规划》，2003年9月9日。
[17]“缓解农民工子女就学难，收费与当地一视同仁”，《中国青年报》2003年10月1日。
文章来源：原载《战略与管理》2004年第2期
