一、问题的提出

根据笔者近年来的调查经验，农民上访逐步演变成为困扰基层政府最主要的问题之一。农民上访不仅给基层政府造成了巨大压力，也引起了社会、媒体的广泛关注。取消税费之后，在“三农问题”逐步缓解的背景下，农民上访问题进一步凸显的形势说明了中国基层社会治理中蕴含着新的矛盾。

上世纪90年代以来，学界视野中的农民上访是与日益严峻的“三农问题”，尤其是与农民负担问题联系在一起的，形成了政府侵犯农民的利益而导致农民上访这样的解释框架。既有的农民上访研究主要是沿着两种思路展开的。

第一种是将农民上访看成一种社会问题，着重探讨这一问题是如何发生的，引发上访的原因是什么，解决的途径是什么。美国加州伯克利大学的裴宜理认为农民与政府官员冲突的根源是严重的经济剥夺[1]。李连江[2]等则认为农民依法抗争行为既有针对（基层政府）非法经济盘剥的，也有针对政治上的专横跋扈，引发农民抗争的矛盾主要包括：地方“土政策”、税费负担和各种摊派集资、乡村干部工作粗暴、基层干部贪污、村民自治选举不合法等。赵树凯[3]将引发农民上访的原因进行了归类和排序，认为农民负担是最主要的矛盾之一。郑卫东[4]认为改革开放使得乡村利益主体显著分殊化，基层政权在“压力型”体制下，借助乡村“准行政性”体制加大了对农民税费的征收规模和征收力度，乡村干部的“赢利性经纪”行为凸显，乡村利益冲突激化，引发了农民上访问题。在税费改革之前，将农民上访问题看作是“三农问题”的反映，具有一定的解释力。

第二种思路重点研究的是农民上访行为，探讨农民上访的组织机制。有的学者研究诱发农民上访的心理性因素。应星[5]认为基层政府对农民行动精英的强力打压引发了反弹，导致了“气”的产生，使农民的抗争变成了为获得人格尊严和底线承认的殊死斗争。袁松[6]等通过一起村庄农民上访的个案研究，发现公私矛盾与贫富对立在村庄政治生活中纠缠在了一起，对富人村干部们的道德优越感心怀怨气的少数村民最终选择越出村民自治的框架，通过信访等形式进行非制度的政治参与。还有学者重点关注农民上访的组织动员过程。应星研究了“大河移民上访”这个长达20多年的上访事件，他的深入考察村民与乡政府以及县市政府博弈与互动过程，发现“草根动员”的利益表达机制[7]。吴毅[8]考察了一起石场纠纷，发现“农民群体性利益的表达机制”要受到地方“权力－利益的结构之网”的阻隔。这种思路下的研究，一般更倾向于回答学理问题，引发农民上访的社会矛盾不是他们关照的重点。

尽管上述两种思路关注的重点不同，但它们共享的一个基本前提预设是，在政府面前农民是弱势群体，农民上访是因为政府侵犯了他们的正当利益。第一种思路就不必多说了，因为农民上访是基层政府加重农民负担造成的。第二种思路中，类似于大河移民中与石场纠纷之类的抗争个案中，上访农民都是因为自身利益受到政府侵犯而“不平则鸣”。这一前提预设在特定的时期，或者说在特定的个案中是有效的，但不能成为解释“上访”现象的普遍前提。当前媒界和学界的主流声音，一提到农民上访，就自然而然地将其定位为“政府侵犯农民的利益”，这既是一种误解，也是一种误导。

既有的农民上访研究中存在三个问题。一是上文所说的解释农民上访的基本前提预设问题，即将所有的上访现象都看作政府侵犯农民权利和权益而导致农民抗争；二是无限地放大农民上访个案案件的学理意义，缺乏对一个行政地域范围内，比如一个乡镇或者一个县市，农民上访问题的全面的分析，而只有综合考察所有的案件，才能够理解农民上访问题的一般规律，才能够解释农民上访问题是如何产生的；三是对农民上访问题的研究缺乏时间维度，当前中国农村社会在短时间内都发生了剧烈的变化，并且，基层治理在最近10余年也发生了巨大的变化，如果还停留在10年前对农民上访问题的考察得出的结论中，就无法理解当前农民上访问题的新形势。

基于上述回顾和反思，本报告将在对一个县四年中所发生的全部农民上访案件的全面分析的基础上，展示当前农民上访的性质与变化形势，并结合基层体制改革、国家政策变革、基层治理模式变化等，来分析农民上访如何变成一种政治社会问题的，最后再尝试提出相关政策建议。

2009年11月与2010年6月份，笔者分两次到河南东部某县（下文简称为东县）进行农民上访问题调研[9]，对东县的县、乡、村三级体制运行进行了详细地考察，并对部分县政府领导、乡镇领导、村干部、普通群众等进行访谈，还从东县信访局收集了该县2002年、2003年、2007年、2008年全部的农民上访案卷，正式调研时间共计40天。位于华北平原的东县是一个传统农业大县，全县约有70余万人，经济水平一般，东县近几年提出了从农业大县向工业强县转型的发展战略，东县的经济社会发展状况在中部农村具有一定的代表性。东县是信访工作先进县，2008年在河南省县市信访工作评比中，名列全省第二名，获得省政府的嘉奖。

二、东县农民上访统计与分析

与其它地方一样，近几年来，东县农民上访量越来越大，上级政府在信访方面施加的压力也越来越大。东县2001年、2002年全县信访总量分别为124起和172起，2007年、2008年信访总量上升至500起左右，其中，2007年农民上访为306起，达到历史之最。根据东县信访部门提供的农民上访卷宗与上访统计公报，笔者基于农民上访诉求内容所反映出来的矛盾分别对2001年、2002年、2007年、2008年全县的四年农民上访进行进分类别统计，见表1。

1．税费负担类上访。这种类型的上访所反映的矛盾是农业税费负担过重，此类上访主要发生在税费改革之前，这与其他学者当时调查到的情况是一样的。2002年后逐步推行税费改革，2005年河南全面取消了农业税，由税费负担过重引发的农民上访消失了。

2．计划生育类上访。河南省的计划生育工作压力一直是很大的，一方面是农民强烈的“传宗接代”观念所导致的生育冲动，另一方是上级政府在计划生育工作上实施“一票否决制”，两方面的压力造成了“干群”关系紧张。2000年以后，随着打工经济的兴起，当地农民娶媳妇的成本越来越高，娶媳妇难度也越来越大，很多农民不再愿意多生孩子了，沉重的养儿子成本导致了“生两个儿子哭一场”的说法；另一方面，随着人口的流动和农村社会的开放，农民的生育观念也逐步发生转化。农民超生的情况越来越少了，基层的计划生育工作压力也越来越小，缓解了由计划生育工作造成了矛盾，由此而引发的农民上访也越来越少了，07年与08年东县仅发生1起此类农民上访案例。

3．针对村级类上访。这种类型的上访主要是由村级治理不规范引起的，取消税费之前，税费征收、计划生育等工作，都是由村干部完成，最容易得罪人，村民将不满情绪都指向村干部。征收农业税和计划生育等都是国家政策，由此造成的矛盾一部分转化成为农民对与国家政策本身的不满，就引起了前述的“税费负担类上访”与“计划生育类上访”；还有一部分则转化成为村民对于村干部本身的不满，就变成了针对干部的上访。另外，在执行政策的过程中，村干部的不规范行为也引发了农民的不满。其中，2001年、2002年针对村干部的上访分别为33起和42起，分别占当年上访总量的26.6%与24.4%，是数量最多的一种上访。

税费改革之后，村干部不需要“黑着脸”去得罪村民了，另外，村干部也没有机会通过增加摊派来“捞油水”了，客观上减少了因村干部不规范行为而导致农民上访的机会。但另一方面，随着农民低保政策的推行，低保指标的分配，客观上又提供了村干部“徇私枉法”的机会，税费改革之后出现了大量因村干部分配低保指标不公引起的上访。另外，还有少数村干部通过截留农民的直补款或者征得补偿款，来进行村庄公益事业建设，导致了农民上访。在绝对量上看，在上述一正一反两种因素的影响下，税费改革前后针对村级的上访仅略有减少。

4．针对乡级类上访。引发此类上访的原因与引发正对村级上访的原因相似，都是政策执行不规范导致的。在税费改革之前，乡镇同样面临着“征收税费”与“计划生育”两项工作压力，不过在执行政策的过程中，乡镇一级主要起到分配工作，督促和支持村级工作的作用，村级是工作的执行者，因此，当时的农民上访要么直接指向“政策”本身，要么指向村干部，而指向乡镇一级的比较少，2001年与2002年针对乡级的上访供给仅4起。

税费取消之后的两年中，2007年针对乡镇一级的上访突然增加到17起，这是与当年国家在东县内修建高速公路征地引起的。部分村民不满意占地补偿，认为是乡镇在征地过程中捞取好处，引发了较多的上访。2008年征地完成之后，针对乡镇一级的上访又回落了。

5．占地拆迁类上访。此类上访是学界和媒体关注较多的一种农民上访。占地上访中存在三种矛盾，一种是农民不愿意土地被征用，政府强制征用引起的冲突；二是农民觉得征地赔偿价格太低，通过上访索求更高的赔偿；三是基层政府克扣农民的占地赔偿款，引起农民上访。总体上看，东县的占地索赔上访呈上升趋势。

2007年比较特殊，农民占地索赔上访一度高达31起，因为这一年修建（许）通南与许亳高速公路，途径东县境内，占用较多的农田，导致了14批与此相关的土地上访。除掉上述14起上访，四年中占地索赔上访量都在20起以下，主要包括开发占地、修建公益事业占地等。

东县是一个传统的农业大县，工业发展落后，截止到2009年全县总共才40余家企业，城镇化发展也比较慢，所以涉及征地拆迁类的农民上访不占主要地位。2007年因为修建高速公路，引发了征地补偿的上访较多，所以这一年此类农民上访的数量才突然增加，到2008年又回落到较低的水平。

6．生活困难类上访。在税费改革之前的两年中，要求政府解决生活困难的上访量分别为7起和14起，一般是五保户反映供养问题的。2000年后，随着农民负担的加重，“三提五统”一般很难收齐，五保户供养资金出现了缺口，引发他们的上访。税费改革之后的两年里，因生活贫困而求助于政府的上访量分别为35起。这一时期五保户逐渐由政府财政供养，要求政府解决生活困难的是普通农民。

税费改革之后，东县经济生活水平提高了，农民打工也增多了，国家也增加了低保指标，按理说生活不下去的家庭是减少的，而反映生活困难的农民上访却翻了几番。这是由惠农政策造成的，一方面，尽管国家增加了低保指标，但没有实现农民的全覆盖，有些确实贫困的家庭没有得到指标就去上访，他们的上访是合理的；另一方面，国家的惠农政策改变了农民的预期，有不少生活一般甚至生活较好的农民认为“反正是国家的，不要白不要”，他们企图通过上访来获得好处。

7．公共品类上访。在税费改革之前，乡村两级通过“三提五统”解决农民生产生活中公共品供给问题。取消税费之后，中央不准基层政府找农民收钱，各种补贴又直接发到户，农村“一事一议”基本难以成功，导致了公共品供给困难。农民急需乡村解决沟渠、道路问题，而乡村干部没有钱搞建设，农村公共品供给陷入瘫痪，农民只好通过上访而求助于上级政府。2001年、2002年因生产困难而导致的求助型上访分别有3起和1起，2007年、2008年分别达到16起和9起。

8．生活纠纷类上访。这种类型的上访是指村民之间、邻里之间因为日常生活中鸡毛蒜皮的事情而引发的上访。在传统时期，绝大部分小纠纷和小矛盾是由民间权威人物调解化解，东县农村这类人物被称为“老尊长”，或者是由村民小组长与村干部来调解的。近年来，随着农村社会开放与农村熟人社会性质的变迁，传统的民间权威人物逐渐丧失了调解能力，导致一些本来能够“大事化小，小事化了”的日常纠纷却激化成为了村民之间的冲突，最终以上访的形式表达出来。此类上访虽然不占主要地位，却在数量上出现增加的趋势，既反映了乡村社会性质的变化，也说明了基层治理的变化。

9．宅基纠纷类上访。宅基纠纷上访是指农民因宅基地界纠纷而引发的上访。与地边纠纷一样，宅基纠纷也是一种日常纠纷。在华北集聚型村落中，宅基地比较值钱，并且农户住宅一户挨着一户，同一排房子“同山共脊”[10]的现象也比较普遍。因为建筑密度高，关于住宅道路、宅基地界的纠纷也比较多。过去这种纠纷也是由村组干部或者熟人调解的。随着乡村治理能力下降和民间权威的衰落，民间调解能力弱化，宅基纠纷就变成了农民上访。

宅基中也存在“虚界”纠纷。相邻的房子之间存在采光和“风水”问题，房子的建筑风格、高度等都会影响相邻的房子的光线、通风等，甚至会对房主的“命运”造成影响[11]。随着农民经济条件的改善，农村普遍兴建楼房，出现了建房高度攀比的现象[12]，此类纠纷近年来又有恢复的苗头。这种纠纷也是很难解决的，上访就随之而起。2007、2008年宅基纠纷上访剧增也与申请宅基难度增加、宅基重要性提高有关。

10．地边纠纷类上访。此类上访比较特殊，是由于农民日常生活中田边地头界线不明晰所造成的。东县地处华北平原，农户的土地都是连在一起的，地边纠纷是一种最为常见的农民日常纠纷。董磊明[13]在河南驻马店的宋庄调查时发现，分田到户以后，地界纠纷就开始出现。到了1990年代中期，由于粮食收成好，价格又非常高，因此这方面的纠纷频次达到了顶峰。这种地边纠纷可以说是华北村庄生活的常态事件。与日常纠纷一样，过去这种纠纷是靠村内熟人调解的，近年来，随着民间权威结构的瓦解与基层政府治理能力的下降，这种地边纠纷不能在村内被化解，就演变成为农民上访。

除了自古以来（人民公社时期除外）就存在的农民地边纠纷之外，近年来还出现了一种土地“虚界”的纠纷。2000年之后随着打工潮的兴起，不少劳动力流出农村，有些耕地无人耕种，农民就在土地上种树。数年之后，树长大了就会遮住相邻耕地的光线，影响其它农户的农作物生长，出现了土地“虚界”的纠纷。这种纠纷更加难以解决，因为种树的农民有使用土地的自主权，并且村庄生活中也不存在解决这种类型纠纷的规矩，农民只好去上访找政府解决问题。

11．土地承包类上访。土地承包上访是指农民围绕土地承包权而引发的上访，一类是针对村干部调地的上访，还有一类是指无地农民向政府索求土地承包权的上访。尽管政策一直强调具体土地承包关系的稳定，但实际上在河南大部分地区，土地调整一直是很频繁的。土地调整一般实施“五年一大调，三年一小调”的原则，大调时小组收回所有的土地，按人口重新分配，小调时减少人口的家庭去地，增加人口的家庭接地，河南驻马店人将这种土地调整方式称为“长虫蜕皮”[14]。

东县此类土地调整一直持续到2000年左右，随着国家土地法律法规政策的宣传，农民开始逐渐理解了“土地承包关系三十年不变”真实含义。有些人口减少而不愿意退地的农民，就拿着土地二轮产包政策来抵制村组干部收回土地，出现了“长虫不蜕皮”的现象。当时，村里还向农民征收农业税费，接不到地的农户就以此为借口不愿意交提留款。某个家庭可能因为添了一个孙子没有地，就拒交全家其他5口人的提留款。村干部为了完成上级下达的任务，就必须为那些无地的农户调地。有些村干部也明白强制收回农户的“多余”土地是违反国家政策的，但为了完成村级工作，只好强行调地。一些懂得土地政策的农户就会拿着中央文件去上访。反对村干部调地的上访就是这样发生的，这种类型的上访一般发生在2000年之后。东县2001年、2002年的土地承包上访大部分属这这种类型的上访。

随着农业税费的改革，村组集体逐渐不需要找农民收钱了，再加上调地面临着农民上访的压力，村干部逐渐不再为农民调地了。2005年之后，东县基本上没有发生过土地调整了，针对村干部违反政策调整土地的上访基本上消失了。同一时期又出现了另外一种类型的土地承包上访，即那些增加人口的家庭上访要求分承包地。这种类型的土地上访成为当前数量最多的土地上访，并会逐年增加。2007年、2008年的土地承包上访都是向政府要地的上访。对于这种上访，基层政府根本没有办法解决。

12．土地权属类上访。所谓土地权属类上访是指因为土地的“产权”不明晰，造成“地权”纠纷所引发的农民上访。这种纠纷主要是围绕土地归属而展开的，一般涉及河滩地、荒地、人民公社时期或者村（乡）办企业时征用的土地等。这些土地是“大队”向“小队”征用的，有些用于修建水库、河道，还有些用于办砖厂、窑厂等，2000年之后，随着村办企业垮掉，土地面临着重新利用的问题，不同的小组之间，不同的村庄之间开始争夺土地“产权”。这类问题一般比较复杂，时间长、牵扯面广，当时签订的合同多已丢失，且有些当事人已经不在世了，乡村两级无法处理这些问题，农民就去上访，求助上级政府解决。

2001年东县发生4批河堤土地权属上访，3批河滩土地权属上访，2批窑厂复耕上访，4批农场土地权属问题上访。这类土地权属纠纷一般发生在组与组之间，或者村与村之间，不是农户之间的地权纠纷，由此引发的上访一般是集体上访。这类问题是历史遗留问题，处理难度大，容易造成越级上访。2001年、2002年这类上访分别为13起和8起。经历上访之后，“产权”问题的逐步解决，这类上访越来越少了，2007年、2008年此种上访分别为6起和2起。据此估计，由“产权”不明晰而导致的上访最终会消失。

13．宅基申请类上访。宅基申请上访是指需要宅基地建房的农民通过上访，要求政府解决宅基地问题。分田到户之后村组集体预留一部分机动地用于建房子，一般都是生产队时期的稻场、荒场子等。经过20多年的村庄建设，这些集体地基本被审批完了，二轮承包时村组一般也很少再预留有宅基地。2000年之后，随着农村家庭分家变得越来越普遍与农民经济收入提高，不少农户开始建新房子，对宅基地的需求量增加，出现了农户无处建房的矛盾。按照法律规定，宅基地的土地所有权属于集体，集体有权收回农民闲置的宅基地，再审批给符合条件的农户建房。但当前不少农户故意不拆除废弃的老宅子，或者在闲置的宅基上种树，出现了有的家庭占有几处宅基地，有的农民没有宅基地建房的局面。

东县位于华北平原，自古以来人地密度较高，土地开发得比较彻底，基本没有闲置的地块。近年来，东县出现了“娶媳妇必须建新房子”的婚姻规矩，进一步激化了宅基地矛盾。那些没有宅基地而又等着建新房子娶媳妇的农民没有办法，无奈之余只好去上访，申请政府解决实际存在的困难。这就是2007年、2008年宅基申请上访急剧增加的原因。

14．劳务经济类上访。此类上访的原因主要是指农民在经济交往过程中发生纠纷无法解决之后，企图通过上访来解决问题。主要包括两类经济纠纷，第一种是合伙做生意过程中资金来往、利益分配、讨还债务等纠纷，第二种是农民工讨还工资问题。东县的打工经济是在2004年左右的兴起的，在2004年之前，外出打工的农民只占少部分，主要是未结婚的年轻人，到2004年之后，外出务工的农民逐渐增多，如今，几乎家家户户都有人外出打工。总体上看，东县农村的经济生产在2004年以前是以农业为主，在打工经济兴起之后，农民家庭的经济生产变成了“半耕半工”型，相应地，当地的劳动力市场、商品市场也兴起了。在此背景下，农民之间的经济交往活动增加了，经济纠纷增加了，由此引发的农民上访也显著增加了。

15．医疗纠纷类上访。此类上访主要是农民在医院就医时，发生医疗事故后，农民与医院发生纠纷，双方就善后事宜无法达成统一，引起农民上访。东县的农民医疗纠纷上访事件呈增加趋势，与农民生活水平提高有关。在打工经济兴起之前，东县农民的家庭收入主要靠耕种人均2亩面积土地来维持家庭生活，当时家庭经济条件较差，农民生病时，尤其是老人生病后，很少到县级以上的大医院就诊，农民对于医疗认识不足，就诊时纵然发生事故，农民也无法辨认到底是“病人”自身的原因，还是医院的失误。近年来，随着农民经济条件的改善与农村医保的推行，农民生大病时，一般都会到县级以上的大医院就诊，并且随着农民医疗意识的提升，在发生意外事故时，农民敢于向医院讨个说法，由此而引发的医疗纠纷类上访就增加了。

16．遗留问题类上访。所谓历史遗留问题的上访是指上访者反映是指数年前，甚至几十年前问题。有些村民反映上一任干部的经济问题，有的是反映取消税费之前与村委会之间的债务纠纷问题。取消税费之后，中央锁定村级债务，村民欠村集体的与村集体拖欠农民的都无法清偿，尤其是经历过村干部的换届之后，账务问题更加混乱了。这种矛盾在村级债务沉重的地区比较严重，由此引发的上访将会越来越多，笔者在湖北某地调研时，一位下台老村干部告诉我说，他将要组织那些在农业税费时期为村里垫过钱，但至今尚未得到偿还的村民去上访。村级债务如何化解是一个重要的问题，既牵扯到基层社会的稳定，也涉及到基层政府信誉问题。

17．特殊上访。特殊上访主要包括以下几种，第一种是精神病上访，这种类型的上访是没有办法解决的，东县总共有13个长期上访的精神病人，其中一个长期滞留在郑州市，边打工边上访，此人已经70多岁，从八十年上访至今，他的两个儿子也长期跟随他上访；第二种是信访“属地原则”而产生的上访案件，比如，东县一个农民在新疆打工时牵扯到一起刑事案件被判刑之后，其家人不服政府上访，就变成东县上访问题。第三种是一些老上访户问题，比如东县有位妇女，自九十年代开始上访，生活中碰到任何困难都到政府上访，包括住宅、承包地、孙子户口、生活困难等，她几乎是以上访为“职业”。

18．其他上访。还有一些反映的矛盾较为特殊的上访，不构成一种类别，也无法归类到上述任何一个类别中，这类上访是偶然矛盾导致发生的。

三、农民上访的类型与新形势

（一）农民上访的四种类型

上面根据上访诉求的内容，就东县四年的全部农民上访进行了分类别统计，并对每种类别上访发生的原因进行了简单地分析。从上述的分析中可以看出，农民上访的指向是不同的，有的是指向国家政策，有些是指向基层政府和基层干部的，还有些是指向村民之间矛盾，还有一些是涉法涉诉或者超越基层政府职责的。下面根据上访者与基层政府和国家政策的关系，即从上访性质的角度，将上述17种类别的农民上访划分成为四种类型，见表2。

1．抗争型上访。抗争型上访是指农民以上访的方式向政府部门表达某些政策法规的不合理性。“税费负担引类上访”与“计划生育类上访”属于抗争型上访。这种类型的上访在税费改革之前比较多，随着农业税费的取消与计划生育工作压力的缓解，抗争性上访在税费改革之后几近消失。

尽管抗争型上访指向的是国家的大政方针政策，但农民上访“不满”的仅仅是具体的政策，而非国家政治体制。对于这类上访，不少学者从政治参与的角度来研究，甚至认为中国农村正在出现“参与危机”[16]，夸大了农民上访的政治性。在抗争型上访中，农民认为国家政策超过了一定的限度，才去上访，农民诉求的是具体的合法权益，而非抽象的“政治权利”。比如，在农民那里，上缴“皇粮国税”是天经地义的，取消税费当年，在河南调查时，有位七十多岁的老太太曾忧心忡忡地说：“国家不收税了，那么多军队怎么养啊”。之所以会出现针对农民负担的抗争型上访，原因是“天经地义”的税费高至农民难以承受的地步，从合理变成不合理的了。

2．揭发型上访。揭发型上访是指基层组织在治理过程中，违反有关政策法规而侵犯农民的利益，或者是乡村干部作风问题而引发的上访。揭发型上访主要包括“针对村级的上访”、“针对乡级的上访”与“占地拆迁补偿上访”等三类。

农民通过上访向上级政府“揭发”、“反映”乡、村两级的违法违规行为，以维护自身的具体利益。揭发型上访与李连江等笔下的“依法抗争”有相似的地方，即农民通过援引政策或法律，借上级政府来向基层政府施压，促使基层政府遵守有关法律法规。在税费改革之前，引发农民上访揭发的原因主要包括，乡村两级随意“摊派”、乡村干部贪污、村级账目不清、基层干部工作方式粗暴等。在税费改革之后，引发农民上访揭发的原因主要包括，村级账目不清、选举程序不合法、低保指标分配不公平等，还有一些是修高速公路占地赔偿不到位所引发的。

从数量上看，揭发型上访的总量比较平稳。从性质上讲，揭发型上访在农民眼中就是“告状”，与直接反映政策的不合理性的抗争型上访不同，矛盾的焦点是乡村两级。在揭发型上访中，一般是农民“告发”基层干部，包含了较多的私人成分。东县农村中的“门分”[17]比较发达，村庄政治生活中存在以“门分”为基础的“派系”斗争现象。很多农民抓住村干部的“把柄”，借助于上访来“揭发”在职村干部的“问题”，很多揭发型上访是村庄政治斗争的一种表现[18]。

3．求助型上访。求助型上访是指农民在日常生产生活过程中碰到困难，通过上访向基层政府申请解决或者协助解决问题，这类上访诉求的内容是乡村两级职责权限之内的事情。包括“生活困难类上访”、“公共品类上访”、“生活纠纷类上访”、“宅基纠纷类上访”、“地边纠纷类上访”、“土地权属类上访”、“土地承包类上访”、“劳务经济类上访”、“医疗纠纷类上访”、“宅基地申请类上访”、“其他上访”等上访。

在2001年、2002年，求助型上访占农民上访总量的50%左右，到了2007年、2008年求助型上访分别占62%和65%。求助型上访在税费改革前后一直是数量最多的农民上访，并且呈递增趋势。求助型上访是与基层政府发挥治理功能以维护社会秩序相关的，求助型上访的数量与变化趋势说明，基层政府的治理功能对于农民的生产生活很重要。税费改革以后基层政府实际治理功能在弱化，导致农民有困难无处“诉说”，只能以上访的形式表达出来[19]。

4．非治理型上访。非治理型上访是指那些诉求内容超过基层政府职责与权限的，乡村两级无法解决或者无力解决的上访。“遗留问题类上访”与“特殊上访”都属于非治理型上访。

在这种类型的上访中，农民一般也是要求政府帮忙解决问题。农民诉求的内容包括以下几个方面，一是历史遗留问题，比如，2007年有两起农民上访就是反映文化大革命时受到冤屈，要求政府给其平反和补偿的；还有一种是精神病上访。

非治理型上访在2001、2002年仅有1起，在2007、2008年共发生了76起，成为基层信访部门工作重点。这类上访诉求的内容超越了基层政府的权限，上访者要求的内容无法解决，信访考核中的“属地原则”，要求基层政府不得不直面这种类型的上访，耗费了基层政府大量的人力物力。比如，在国家召开两会期间，基层政府迫于工作压力，或者通过给好处“安抚”一些上访老户，或者通过专人“盯防”来制止老户上访，这类事件频频被媒体曝光炒作，基层政府被扣上“侵犯农民权利”的帽子，实际上是对农民上访的误解，也是对基层政府的误解。

（二）东县农民上访新形势

基于上述四个类型，分别对每种类型农民上访进行统计（见表3），发现东县农民上访情况出现了两种新形势。

新形势之一：农民上访总量的剧增。与2001年、2002年相比，2007与2008年的上访总量增长了100%以上，农民上访没有随着税费取消减少，反而呈现出爆炸式增长的趋势，这说明当前农民上访不仅仅是对“农民负担过重”的“抗争”，引发农民上访有其它方面的原因。对此，在东县政府部门工作的孙敬林先生解释说，农民上访作为一种“抗争”现象，必须满足两个假设：国家对农民的“剥夺”与农民权利意识的兴起，而当前这两个假设都是不成立的，一是取消税费之后，切断了各级政府向农民收费的渠道，并以各种渠道向农村进行转移支付，二是在逻辑上讲中国农民也不可能以税费改革为界，突然爆发出权利诉求[20]。孙敬林的反思很有说服力，东县农民上访新的形势说明学界传统的“抗争”解释框架不能解释当前的农民上访问题。

新形势之二：农民上访类型的变化。从农民上访类型上看，税费改革前后，每种类型上访所占的比重也发生了变化。下面分别对2001、2002两年与2007、2008两年农民上访的总和，进行分类，对比税费改革前后农民上访类型的变化，见图1、图2。

与税费改革之前相比，抗争型与揭发型上访所占的比重都呈下降趋势，尤其是抗争型上访基本消失了，与此相对的是求助型与非治理型上访呈增加了。另一个方面，与税费改革前两年相比，农民上访总量增加了307起，其中有303起为求助型上访和非治理型上访。[21]

从上述两种形势中，可以得到一个基本判断是，农民上访问题没有随着取消税费而缓和，反而出现激化的趋势，并在性质上发生了变化。

四、农民上访形势变化趋势

（一）农民上访变化趋势

从对上访的分析中可以看出，税费改革前后的农民上访形势发生了变化，下面分别对比税费改革前后，每种类型农民上访的变化趋势（见表4），并分析这种变化趋势所反映出来的基层治理情况。

（二）农民上访形势反映的基层治理状况

状况之一：中央合法性提高。抗争型上访是以国家政策为指向的，发生此类上访说明中央政策的不合理性或者说得不到农民的认同。抗争型上访的大幅度减少，说明国家政策的合理性提高以及农民的认同程度提高。

多数抗争型上访是农业税费政策与计划生育政策引起的，其变化也与这两项政策变化有关。一方面，农民生育观念的变化，自动地化解了计划生育工作所产生的对抗性关系；另一方面，国家于2005年左右开始全面取消农业税费。与此同时，国家开始加大对农村的资源输入，提出了新农村建设的发展战略，将农村纳入国家经济社会建设的视野。

取消农业税费以及惠农政策的实施，反映了在国家与农民之间关系的战略性调整，即从资源“汲取”关系到资源“输入”关系的转变。这种战略调整带来的直接后果是，中央的合法性空前的提高。我们在农村调研时，经常会听到农民感叹说：“现在的政策真是好啊，不仅不收钱还向农民发钱，这是历朝历代没有的事情。”因此，抗争型上访大幅度减少。

状况之二：基层体制规范化改革的效果有限。揭发型上访的矛盾焦点是乡村两级组织，揭发型上访发生的原因是基层治理不规范，即乡村两级干部滥用权力或者扭曲国家政策所造成的。从量上看，揭发型上访是四种上访类型中最为稳定的一种上访，税费改革前后变化不大，这说明了税费之后的基层体制改革并没有起到明显的效果。税费改革之前，乡村干部利用征收税费的机会，增加向农民的摊派，以权谋私，引发揭发型上访；税费改革之后，伴随国家惠农政策而来的大量资源输入，又给了乡村两级捞好处的机会，并引发上访。

状况之三：基层治理效果下降。乡村两级组织的基本功能是要维护地方社会秩序，包括社会治安、调解矛盾、社会救济、组织生产、提供公共品等。如果说抗争型上访与揭发型上访是由国家政策和基层组织的“恶”的一面引发的话，那么，求助型政府就是诉诸于基层组织的“善”。农民在生活中会碰到各种各样的困难，在生产中也存在“一家一户不好办或者办不好”的事情，在此情况下，农民首先想到的就是“找政府”。

求助型上访一直是四种类型上访中数量最多的一种类型，说明了农民对于基层组织强烈的“善治”诉求，也说明了我国农民对于基层组织的依赖性。从税费改革前后的对比来看，税费改革之后，求助型上访增长了200%，反映了基层组织治理能力的弱化，即原本属于基层组织能够解决的问题现在却无法得到解决，农民只好到政府去上访。

状况之四：基层政府被农民上访所“反制”。税费改革之后，原来不存在或者很少存在的矛盾，当前演变成为上访问题，严重地困扰着基层政府。比如，精神病上访、渋法涉诉上访、无理上访、历史遗留问题上访等，这些上访既不是基层政府引起的，也不是国家政策变化引起的，而是由于中央加大对基层政府信访问题考核力度而引发的。在上访问题上实施“一票否决制”，“维稳”成为基层政府的软肋，农民就抓住这条软肋，使得上访变成最为有效的一种救济渠道，这就是“非治理型上访”产生的原因。

比如，一些牵扯到法律纠纷的矛盾，本来是要走司法渠道解决的，但农民却选择成本较低的信访渠道，引发大量的涉法涉诉性质的上访。还有些村民甚至利用上访来要挟政府，企图通过上访来谋求低保指标，出现了以谋利为目的的上访[22]。在东县调查时，政府官员告诉我说，每到“两会”期间，政府就要派出专职干部陪一些上访老户进行“聊天”、“喝茶”、“打牌”等活动来安抚他们，避免这些老户进京上访。在安徽省芜湖市调研时，当地的干部告诉笔者说，每到“两会”期间，政府要组织一些上访老户到黄山去度假，要靠这种方式“维稳”。

（三）农民上访形式变化的四重原因

1．社会基础性原因。近年来，随着打工经济的兴起，农民流动性增加，国家法制社会建设进程的推进，村民之间传统的社会关系受到了冲击，农村社会传统的伦理规范逐步式微，传统的化解人与人之间矛盾的机制丧失了。这种趋势反映了农村熟人社会的解体，导致了基层社会矛盾增多，矛盾性质变化，这构成农民上访的前提。

依靠血缘结构与人际关系而维持基层社会秩序构成了基层治理最重要的力量，传统的村庄精英，如地主、士绅等皆可以看作是这种力量的人格化表现。而现在当地的村民经常说“现在大家都讲狠，不讲情面，有人明明不讲理，有人就是要横起来做坏事，就是没有人来说理”。农民讲狠就是“讲拳头”，“拳头硬，说话就能算数”。从“讲理”到“讲狠”，反映了基层社会治理规则的变化。在传统的社会秩序中，理就是各种行事方式的依据，是维持秩序的抽象原则。现在“拳头”既是行事的方式，也构成了农民行事的依据。

通过社会化，农民告别了“祖荫”，个人利益不再服从于家族的利益，个人生命的意义也不再是从家族那里获得，社会化机制使得农民有机会形成了独立的人格。当农民普遍地从“差序格局”的网络中“解放”出来，村庄的社会关联就会降低，农民的认同与行动单位就会缩小，农民在村庄公共性事物上无法达成共识，最终会改变村庄治理的面貌。

尽管经历了社会化进程，但是当前的农民并没有形成独立健全的人格，在基层治理中表现为阎云翔所言的“无公德的个人”。费孝通先生说“中国的道德和法律，都因之的看所施的对象和‘自己’的关系而加以程度上的伸缩”。社会化进程打破农民通过私的关系建构的社会网络，在农村社会中出现了“自己人”范围急剧收缩的现象，社会化的结果是农民从具有“公”的意义的网络中跳出来。与此同时，基于“维系着私人的道德”传统，农民的人格中不具有普遍性道德因素，农民自私自利的一面失去了人际网络的约束，被彻底地释放出来了。

村庄内部缺乏“黑着脸说直话”的权威人物。在传统的乡村社会中，农民可以通过唾沫星子、舆论压力去制止那些贪占集体便宜的人，也可以通过污名化、边缘化的方式去制裁这样的人。总体而言，在原子化的基层社会中，传统的维持熟人社会秩序的一套规则正被村民所“遗忘”，村庄内生的治理力量失去了社会基础。

对农民上访的影响：农村熟人社会关系瓦解，导致矛盾增多，矛盾无法在村庄内部化解，这构成农民上访的前提条件。

2．基层组织改革的原因。2003年后，河南省启动了与税费改革相配套的基层组织改革，改革的内容主要包括以下两个方面。

改革内容之一：改革乡镇机构。在税费改革之前，乡镇一级的各个部门和机构都参与到了征收农业税费这一中心工作中去了。有些机构的主要领导干部要包村完成税费工作，有些机构人员要被抽调到税费征收“小分队”中去，直接入户征收税费。取消农业税费之后，税费征收工作不存在了，围绕征收农业税费这一工作目标而形成的乡镇内部组织方式发生改变，领导干部从征收税费工作中抽身，税费“小分队”也被取消了。

改革内容之二：精简机构人员。1990年代后，随着税费负担的加重，征收税费的难度也越来越大了，征收过程中出现了越来越多的“钉子户”，面对这种情况，乡村两级必须通过增加人员来提高征收税费的能力，结果导致乡村两级组织膨胀。在东县调查时发现，当地乡镇工作人员在税费改革之前一度达到近200人，而一些不到2000人的村庄的村干部（包括小组长）数量高达15人，并且，在乡镇与行政村之间还成立了管理区，配备一定数量的干部。这些干部都是要靠“乡提留与村统筹”来发工资的，乡村两级人员膨胀的结果是要进一步加重农民负担。如此一来，就形成了农民负担加重与基层组织膨胀的恶性循环。税费改革之后，这一恶性循环结构被打破，顺理成章地要精简人员了。当前，东县下面乡镇机构人员数量约80人左右，而村一级保持在5人左右。税费改革之后的基层组织改革，对于农民上访形势造成两个方面的影响。

积极方面的影响：由征收农业税费所引起的“针对村级类上访”与“针对乡级类上访”减少，缓解了“揭发型上访”的增长趋势。

消极方面的影响：基层组织改革削弱了基层治理能力，导致了大量农村社会事务得不到有效处理，农民生活中碰到的困难找不到干部解决，造成了“求助型上访”的急剧增长。

下面仅以“公共品类上访”来说明这个问题。2001年与2002年“公共品类上访”分别是3例和1例，而2007年与2008年分别为16例和9例。农村公共品主要包括道路、水利等，税费改革后国家加大了对于农村公共品的资金投入力度，却导致了此类上访的增加，说明了农村公共品供给情况不仅没有得到改善反而是恶化了。2007年7月份，笔者在河南汝南县调研，正赶上一场暴雨，导致涝灾，笔者调研村的3000亩玉米被淹，据当地农民估计，当年玉米产量至少减半。该村的支书非常痛心地告诉笔者，税费改革之后，基层干部手中既无财力也无权力，调不动农民了，取消了小组长之后，村民没有了“领头人”，失去了组织，一家一户解决不了排涝问题，最终导致全村当年至少要损失上百万元。取消税费之后，全国大部分农村的基层组织都弱化了。不仅村干部普遍地减少了，而且全国大部分村庄的小组长也被取消了。河南省光山县的杨村有10个村民组，共1100余人口。在90年代，该村有6个村干部，10位小组长。取消税费之后，全村只有2、3个村干部，有些被选上村干部的人也都出去打工了，只有村支书一个人长年在村管理村庄事务，他主要职责是下发通知之类的，根本没有能力组织进行公益建设。从几十户的村民小组到几百户的村庄，虽然在公共品需求方面能够形成一个利益共同体，但却缺乏一个有效的组织去完成公共品供给。

公共品供给缺失，既造成了农民生活不便与生产上的损失，也增加了农民上访的可能性。2009年冬季，笔者在湖北荆门地区进行水利调研时发现，当地“公共品类上访”比东县的情况还要严重。税费改革之后，基层组织涣散导致当地灌溉系统瘫痪，每到抗旱季节，无助的农民就自发组织起来上访，造成了社会不稳定[23]。

包括取消小组长在内的基层组织改革，虽然减轻了工资开支压力，但是同时弱化了乡村两级的组织动员能力与维持社会秩序的能力，带来的后果包括公共品供给困难、民间纠纷无人调解、农民生产生活上的困难得不到及时的援助等，最终导致农村社会矛盾的激化，并演变成为上访问题。“求助型上访”在税费改革之后的急剧上升直接反映了基层治理能力的弱化。

3．政策性原因。所谓政策性原因是指，法律法规的变化与农村政策调整对农民上访问题造成的影响。近年来，国家针对农村的几项政策调整分别对于农民上访问题造成不同的影响，下面分别分析。

政策调整之一：取消农业税费。取消农业税费是近年来最大的一项农村政策调整，它所造成的直接影响是，化解了由税费政策引起的“抗争型上访”，间接影响是化解了由征收税费引起的“揭发型上访”。

政策调整之二：土地承包政策的变化。一般观点认为，农村土地产权不清晰为村干部侵犯农民土地上的权益提供了空间，因此要进一步明晰农民的土地权利。税费改革以来，国家相续出台了《土地承包法》、《物权法》等涉及农村土地的法规，稳定具体的承包关系，十七届三中全会进一步规定农村土地具体承包关系“长久不变”。东县农民土地上访没有随着这些具有“确权”性质的土地政策法规的实施减少，反而大大增加了。

在东县农民看来，“土地就是命根子，没有土地就没有办法生活”，表明了农民对于耕地的强烈需求。随着土地承包关系的固化，一部分增加人口的家庭，比如，娶媳妇、生孩子等，不能获得承包地，影响了家庭生活，造成经济上的困难。一部分人就到政府上访，要求获得承包地。土地承包政策与农民生活常识的冲突，造成了关于土地承包权上访急剧地上升，并逐渐成为当前非常突出的一种上访。

政策调整三：“新村建设”政策。自新农村建设政策出台以后，很多地方政府将新农村建设简单操作化为新式住宅区建设，包括统一住宅样式、集中住宅区等。为了实现新村建设，政府不再给农民审批宅基地，通过这种方式来实现村庄的整体搬迁。东县近年来也不再给农民审批宅基地，但新村建设又没有开始实施，导致很多等着建房子娶媳妇的农民，无法住上新房，并由此而增加了“宅基申请类上访”。

4．体制性原因。税费改革以来，中央政府对于农民上访问题的重视，与基层政府在信访工作方面完善，对农民上访问题也造成了影响，笔者将其称之为信访体制性原因。

随着农民上访形势的变化与基层政府在信访方面工作压力的增加，在2005年新的《信访条例》颁布之后，东县逐步将“维稳”变成一项主要的工作来抓。首先，县委书记作为信访工作“第一责任人”，对全县的“维稳”工作负主要领导责任；其次，建立立体式的五级群众工作网络，分别在县级设立群众工作部，在乡镇成立群众工作站，在乡与村之间设立群众工作区，在各行政村和居民委员会组建群众工作室，在村民组和社区设置群众工作信息员；再次，东县还开展了“县委书记大接访”活动，由县委、县政府、政协、人大四套班子的主要领导人，定期公开接待农民上访；在特殊时期，比如“两会”、“奥运”和“世博”期间，东县还专门成立信访工作应急小组，制定应急预案，并派专人对一些老上访户实施专人“盯梢”，防止发生意外事件。

以上一系列措施，表明了基层政府对于农民上访问题的重视，信访体制的完善对于农民上访问题具有两个方面的影响。

积极影响：信访工作上的压力，在一定程度上起到了监督地方政府与规范基层干部作风的作用，减少了干部与群众之间的矛盾，从而有利于防止“揭发型上访”的发生。同时，基层政府将农民上访问题放在首要的位置来解决，可以化解部分上访问题，减少越级上访、进京上访、恶性事件的发生。

消极影响：信访体制性压力，使得基层政府将大量的人力物力消耗在应付农民上访问题上，影响了正常的治理工作。并且，当“维稳”成为基层政府的软肋之后，农民就抓住这个软肋，进一步诱发了更多的上访，税费改革之后，“非治理型上访”的突然爆发证明了这一点。

五、农民上访问题的发生机制

信访制度是在新中国成立之后正式确立下来的一项政治制度，农民上访是一种正常的政治行为。当前基层政府承受的“维稳”压力，与农民上访形式的变化，表明了农民上访现象已经超出了正常的范围，逐渐演变成为一种政治社会问题。

农民上访是一种次生现象，即对既有矛盾的表达，农民上访问题的凸显反映了基层社会与基层治理中包含的矛盾。农民上访要变成一个社会问题，至少要具备以下两个前提。

前提之一：基层社会中的矛盾得不到化解。农民不会无缘无故地去上访，既然当前农民上访数量增加，说明基层社会矛盾得不到有效的化解。

前提之二：社会社会矛盾进入到上访途径。农村社会必然包含着矛盾的，发生了矛盾，农民可以通过各种方式进行表达，比如，求助乡村干部化解，涉及到法律纠纷的可以借助法律手段解决。当前存在的问题是，大部分基层社会矛盾都被纳入到信访体系中，以上访的方式表达出来，比如“非治理类型上访”的爆发。

接下来本文将上述两个前提放在近十年来中国基层治理模式变化的整体逻辑中，并将农民上访现象作为一个整体，来理解农民上访问题是如何发生的。

（一）取消农业税前的农民上访问题的发生机制

1．一体化治理模式。税费改革之前，农业税费工作将从农民、基层组织、中央三者紧密地捆绑在一起，整个基层治理工作以征收税费为轴心，形成了“一体化治理模式”。

税费改革之前，国家通过农业税从农村“汲取”资源，而中央不可能直接与千家万户的小农打交道，向农民收税就必须依靠乡村两级基层组织。站在中央的角度看，农民是要被征收的对象，基层组织是要依靠的工具。

从基层组织的角度看，它不仅要替国家收税，还要通过向农民收费来维系组织自身的运转并承担农村教育、道路建设、社会救助等治理事务开支。自1990年代初实施分税制以来，东县这样的农业大县，只能通过向农民征收“三提五统”来满足地方治理开支。税是替国家收的，费是基层组织自己支配的，而在实际征收过程中税与费是捆绑在一起的。基层组织有足够的动力来增加费的收入，因此，在税费改革之前，各地基层政府都会巧立名目，增加向农民的摊派。

站在农民的角度来看，绝大多数的农民都认为“交皇粮是天经地义的”，也就是说，农业税政策是被农民所接受的。而“三提五统”等费，只要保持在一定的范围内，也是被农民所接受的。总体而言，在1990年代中期以前，东县农民负担较轻，农业税费工作是比较容易完成的。

从基层治理的角度来看，干部要找农民征收农业税费，就必须要为农民调解与邻里之间的矛盾纠纷，否则村民就会以此来与村干部“扯皮”，借机不交农业税费。另外，基层干部为了能够顺利地从农民收钱，还必须要解决基本公共品供给问题，比如组织农民进行农田基础设施建设，并组织农民进行灌溉，因为只有保障农民收成才会有钱可收。比如在取消税费之前，每年都要组织农民投入“两工”来维修渠道，并通过收取共同生产费，在每个小组安排管水员，在农田灌溉上实施统一管理的模式。从基层组织的角度来讲，一些基本的基层治理工作是与农民高度相关的，农民能够以“消极怠工”或者是集体不配合的方式，形成对基层组织的反制能力，基层组织必需要回应农民的一些正当要求。从农民的角度来讲，当时的基层治理工作与每个农户的利益都相关，农户或者主动或者被动地参与基层治理工作。总体而言，在税费改革之前，基层治理工作是通过基层干部与农民互动与博弈而完成的，双方缺一不可，基层组织是“嵌入”在基层治理中的。也就是说，尽管当时农民承担了交织的负担，但基层组织也发挥了一些基本的治理功能。

2．一体化治理模式中农民上访问题的发生机制。一体化治理模式中存在着的一个根本矛盾是，中央要依靠基层组织来完成税费工作，就必须要赋予基层组织一定的强制权力，但又缺乏规范基层组织行使权力的机制。

尽管早在1980年代初开始推广村民自治实践，试图通过基层民主自治来限制基层组织，防止其滥用权力，但是村民自治作为一种民主机制，是无法向农民提取资源的。对于乡镇一级而言，在压力体制下，如何完成上级任务指标，如何避免被“一票否决”，才是真问题。为了完成这些工作，基层组织需要强力来治理税费工作的“钉子户”。在实际操作中，乡镇政府倾向于选择那些有魄力的，能够完成任务的村干部上台，通过利益激励，默许村干部在完成任务过程中获得好处，最终形成了乡村利益共同体。

乡村利益共同体的表现之一是恶人干部上台，很多地方的灰黑势力在这一时期参与到基层治理中来；表现之二是基层组织膨胀，东县乡镇一级干部在1980年代只有二三十人左右，到了1990年后期膨胀到近200人。

乡村利益共同体造成的直接后果是，农民负担一步一步地加重，农业税费征收工作难度越来越大，引发的干群冲突越来越多，基层治理环境恶化，农民生活困难。由此而引发的农民上访与群体性事件也就越来越多。据东县的干部回忆，在2000年以前，东县经常会发生农民“围攻”县政府的群体性事件。

很多学者研究了当时的农民上访问题，发现由税费负担引起的农民上访问题最为突出，由此而得出了农民上访就是“政府侵犯农民利益”这一解释框架。

（二）针对“三农问题”的改革逻辑

税费改革之前的群体性事件与农民上访现象，共同反映了“三农问题”的严峻性。基层组织的膨胀，导致了小农剩余被过度提取，连同粮食价格过低，农业增产不增收，农民负担愈来愈重，广大农村地区爆发了越来越多的“抗税活动”，愈演愈烈的干群冲突导致了基层社会秩序的混乱。在此背景下，李昌平先生发出了“农村真穷，农民真苦，农业真危险”的呼声。当年曾有些地区的农民甚至说：“我们什么也不缺，就是缺陈胜吴广”，现在在农村调查时，有些基层官员回忆当年的情形说：“真是有些后怕。”

在世纪之交的时候，“三农问题”的确发展到不得不解决的地步了。“三农问题”不仅直接引发了农民“抗争型上访”，而且也导致了针对乡村干部与基层组织的“揭发型上访”。从治理的角度看，“三农问题”在基层引起了干群关系紧张，在国家层面上，造成了中央政权合法性资源的流失。

在此背景下，国家启动了以化解“三农问题”为目标的基层治理改革。具体的改革目标包括，减轻农民负担、改善农民生活、化解“三农问题”。具体的改革措施包括，税费改革与取消农业税，基层体制配套改革，惠农政策与新农村建设战略等。

从整个改革过程来看，由中央启动的此轮基层治理改革，主要是沿着两个思路展开的。

思路一：加大对农村的资源输入。取消税费以来，中央作出了从向农村“汲取”资源到向农村“输入”资源的战略调整，基层干部的工资用财政支付，并加大对公益事业与社会事业的财政投入，逐年加大农业补贴。不找农民收钱，反而向农民发钱。一系列惠农政策加强了农民对于中央的认同，彻底扭转了因“三农问题”所造成的中央政权合法性资源丧失的趋势，当前中央政府在农民心目中的地位空前的提高。

思路二：加强对基层组织的监督和管理。中央政府从税费之前的农民上访现象中，得出了基层组织贪污腐败的结论。1990年代中后期以来的媒体也不断地报道了基层干部的负面作风。无论是税费任务，计划生育工作，推行火葬，普及九年义务教育活动，还是各种“逼民致富”政策，处处都有乡镇干部所组成的“小分队”的身影，“小分队”是暴力的象征。在中央看来，是基层组织的不规范行使权力导致了“三农问题”，整个社会也是将矛盾指向基层组织。因此，之后的一些列的基层改革都是朝着削弱基层组织的权力，并加强对权力行使的监督的方向进行的。

基层治理改革要削弱基层组织的权力，主要包括乡镇机构改革，通过分流下岗削减乡村两级干部数量等。东县的基层干部数量在税费改革以后大幅度下降了，前面已经论述过这个问题。与此同步的，国家加强了对农民上访问题的考核力度，在维稳问题上实施“一票否决制”，尝试运用信访体制来监督和规范化基层组织的行政过程，防止基层组织再次滥用权力。

荣敬本等人研究县乡两级政治体制改革问题时“压力型体制”概念，意指的县、乡等政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[24]。税费改革以来，基层政府在信访问题上是按照“压力型体制”运作的。比如在东县，县委书记是“信访第一责任人”，在农民上访问题上建立了严格考核制度，对与“维稳”相关的每项工作进行评分考核，并在全县范围进行评比，实施相应的奖惩措施等。

在这种考核体制下，乡镇党委书记和镇长要对本乡镇的农民上访问题负直接责任，如果“维稳”工作出现了纰漏，就可能面临着免职的压力。如此一来，防止农民上访就逐渐成为乡镇首要的工作。

（三）改革的后果与农民上访问题的发生机制

以“三农问题”为起点的基层治理改革，造成两个方面的后果，并促使农民上访问题发生。

一是基层组织丧失治理能力。乡村两级通过自上而下地执行国家政策，与自下而上地反映农民的需求，发挥治理功能。也唯有基层组织发挥正常的治理功能，才能够将农村社会的矛盾化解掉，从而实现良好的社会秩序。前文所描述的基层治理改革，过度地削弱了基层组织的治理能力，导致其化解矛盾与维持秩序的功能无法实现。农民生产生活中的大量矛盾无法得到及时地化解，这是农民上访问题的前提之一。

改革之后，尽管基层政府不能再“做坏事”了，但“做好事”的机会也没有了。在税费改革之前，乡村两级通过“三提五统”解决农民生产生活中公共品供给问题。取消税费之后，中央不准基层政府找农民收钱，各种补贴又直接发到户，农村“一事一议”基本难以成功，导致了公共品供给困难。农民急需乡村解决沟渠、道路问题，而乡村干部没有钱搞建设，农村公共品供给陷入瘫痪，农民只好通过上访而求助于上级政府。

近年来出台的土地法规、《物权法》等法律政策，客观上限制乡村两级进行利益调整的权力，引发了宅基申请上访。按照规定宅基土地属村组集体所有的，集体有权收回村民的闲置宅基土地，再分给其他村民盖房子。近年来，村组越来越难以收回闲置的宅基，宅基的主人要么留着老房子不拆，要么在宅基上种树，村里若是强制收回的话，农民就会拿着《物权法》去上访。东县属于华北地区，自古以来人地密度较高，闲置的土地很少，村里没有能力为那些等着建房子娶媳妇的农民审批宅基地，这些农民只好去上访。

另外，农村生活中大量的日常矛盾都需要乡村干部去解决，当这些矛盾不能在乡村中被化解时，就会变成农民上访[25]。2001、2002年共发生7起和15起因为村民之间纠纷而引发的求助型上访，2007、2008年此类上访量分别为33起和35起。近年来随着打工潮的兴起，村庄社会开放，以及经济交往范围的扩大，农民间发生纠纷的机会越来越多，由此而引发的农民上访也会越来越多。

二是信访体制的异化。信访制度主要发挥两个方面的作用，一是中央可以通过上访收集信息，了解社会矛盾，为国家政策调整提供依据，信访起到国家政治的“晴雨表”作用；二是群众可以通过上访反映问题，上访起到监督基层政府行政的作用。信访体制本身主要不是起到解决矛盾的作用，化解一般性的社会矛盾与维持地方秩序是政府行政部门的职责，而牵扯到法律纠纷时，则可以走司法途径解决。

当基层组织正常的治理功能无法发挥时，大量的基层社会矛盾就进入了信访体制，以农民上访的方式表达出来。并且，在维稳“一票否决制”下，很多农民抓住基层政府的软肋，通过上访提出不合理的要求，造成了很多无法化解的矛盾，比如，东县的一些老上访户经常以上访来要求当地政府，目的是向政府要钱。再次，上访变成了一种最为有效地解决问题的途径，比如，很多农民发生经济纠纷，或者与医院发生医疗纠纷之后，首先想到的不是到法院起诉，而是选择到政府上访。

如此一来，大量基层社会矛盾都进入了信访体制，变成了农民上访问题，信访制度失去了原有的监督与督促的功能，反而变成了一种解决具体问题的手段。我将这种现象称之为信访体制的异化。

三是农民对于中央的想象。指向“三农问题”的惠农政策，的确起到了提高国家政权合法性的效果。由“三农问题”的严重性而引发的基层治理改革的逻辑中，包含了一个基本的预设是，“‘三农问题’的根源是基层政府坏与基层干部贪污”，也就是说，包括媒体、学界等社会舆论都将“三农问题”的责任追究到基层组织身上，随后而启动的基层治理改革也是以此为前提的。因此，此轮改革延续了“三农问题”爆发以来，中央政府与社会舆论对于基层组织不信任的态度。比如，农业补贴实施“一卡通”，直接补贴到个人而不经过集体，以及加大对基层政府的信访考核力度等，都是不信任态度的表现。

如此一来，基层治理改革造成了相悖的后果：中央的合法性加强，而基层组织的合法性降低，即农民与中央关系的改善，而农民与基层组织的关系没有得到改善，甚至是进一步的疏远。在农村调查时，经常会听到中央的一些类似的话，比如，“中央政策是好的，都是地方干部坏”、“中国政府就像是长在土里的萝卜，上面是青（青天）色的，下面是有泥的”，等等，都反映了这个问题。

由此而进一步造成的后果是，农民碰到问题时，本来基层组织是可以解决的，但农民并不信任基层组织与基层干部，就直接诉求于上级政府，正常的治理问题就演变成为上访问题。

税费改革以来的农民上访问题就是在上述三方面条件共同起作用下产生的，在中央合法性提高而基层组织合法性丧失的前提下，一方面是基层组织治理能力弱化导致大量的基层矛盾无法得到有效的化解，另一方是面信访体制异化导致基层社会矛盾被吸纳到信访体制中，造成了农民上访数量剧增的形势，并进而影响到其它基层治理活动，这就是农民上访问题的发生机制。现将农民上访问题的发生机制用图3表示。

六、农民上访问题造成的后果

任何一个社会都会存在社会矛盾，政府所要发挥的功能就是要化解各种各样的社会矛盾，维持稳定有序的社会秩序。从中国农民村社会治理方式来看，中央主要发挥政策调整的功能，而具体的一村一镇的社会事务都主要是靠乡村两级组织直接出面管理的。信访制度的正常功能是通过责任追究机制，起到督促基层组织的作用。当前信访体制异化，农民上访问题逐渐取代了“三农问题”，变成了困扰基层社会治理的一个新的政治社会问题，对农民生活、社会秩序与基层政府工作都造成影响。下面将对农民上访问题在不同方面所造成的后果进行分析。

后果之一：危害了社会正气。基层组织与基层干部在基层治理工作中，不仅要起到化解矛盾，组织农民，为群众排忧解难的直接作用，而且要起到维持社会正气的作用。我们一直讲要发挥党员干部的带头作用和先锋模范作用，而党政干部的模范作用就是要为社会树立正气，起到教育农民，引导农民的作用。而当前的农民上访，一方面是限制了基层干部“做坏事”的可能性，另一方面也导致基层干部无法按原则办事。调查时，一些干部无奈地说：“有理的也去上访，没有道理的也去上访，不管有理没理，上级政府都要扣我们的分，有理的我们能够解决的就去解决，没有道理的上访我们也要解决，没有办法解决的就给予低保指标，通过给好处收买他们，平息问题。”

在农民看来，不管政策如何规定，只要去上访，就能够解决问题，纵然不能解决问题，也能够捞得一些好处。这样一来，基层治理就丧失政治原则，基层社会正义性缺失，社会正气丧失，农民行为就失去准则和底线，造成了基层社会混乱。

后果之二：疏远农民与基层政府的关系。农民常讲“有困难找政府”，过去农民在生活生产上遇到困难，去找的是村干部、乡干部和基层组织，只有遇到重大冤屈或者基层政府无法解决的问题，才会去上访。现在，农民碰到一点小问题，比如农民之间的日常纠纷，都有可能去上访，2007年与2008年的宅基地纠纷类上访数量剧增就是例证。农民上访问题，疏远了农民与基层政府之间的关系，原属于基层政府职责和权限范围内的事情，都演变成为上访问题。

后果之三：基层治理的高成本。农民上访问题造成了基础治理原则丧失，基层治理工作没有原则性，在治理过程中，政府与农民之间，是一种利益和道义的博弈关系，从而使得正常的治理工作变成一种赤裸裸的权力对峙。经过一次次的技术性博弈，政府的权威逐步降低，农民行为的底线一步一步丧失。正常的基层工作中，基层组织与农民都要照章办事，但是当基层治理原则性丧失之后，每一项治理工作都变成一种谈判，工作效率低，治理成本高。

后果之四：损害基层政府的正当性。基层政府在短短的十年间，迅速地丧失了正当性，丧失了普通老百的认同。改革之后，尽管不再向农民要钱了，基层政府依然要承担基层治理的任务，税费改革的同时，中央提出了建设“服务型”政府。从近几年的情况来看，基层“服务型”政府并没有得到落实。其中一个重要原因是，农民保留了税费时代对基层政府的记忆，农民丧失了对基层政府的好感。中央出台的一系列惠农政策进一步强化了农民对基层政府的反感，比如，农民经常说：“你看温总理每到春节都去慰问灾民，中央多好，地方政府都干什么去了”。在面对基层政府时，越来越懂政策的农民经常拿中央出台的各项文件来质问基层政府，导致基层政府的治理工作很难开展。

后果之五：造成基层干部的委屈心态。中央的不信任，农民没有好感，处在夹缝中的基层干部“左右不是人”，丧失了工作的信心。不可否认，在税费时代，基层政府的确做了不少“坏事”，比如，工作粗暴，消耗过多资源等。但是，若将税费改革之前基层治理出现问题的责任完全归到基层政府身上，也是不合适的，“三农问题”是从上到下体制的原因所造成的，而不单是基层政府的责任。当整个舆论将责任归结为基层政府“多么坏”时，基层政府无处诉说，随后针对基层政府的改革，也从根本上打消了他们工作的积极性。农民上访导致基层政府很被动。笔者的一位担任乡党委书记的亲戚曾无奈地对我说：“我现在（工作）干一天算一天，没有什么意思，也没有什么作为”。2010年12月份，我在广东省进行农民调研时，当地一位村书记说，“现在的农民是主人，我们当干部的是奴才，主子稍微不顺心，就会骂干部”。干部怕群众是社会进步的表现，但是，当基层干部丧失信心之后，就会抱着“得过且过”的态度来应付工作。

后果之六：造成基层治理的“不出事逻辑”[26]。税改后，处在维稳考核与农民上访“夹缝”中的基层组织，理性地选择“不出事”的生存策略。基层工作必然是牵扯到各方面的利益，越是积极治理就有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上访。因此，当前乡村两级没有动力去积极治理了，正如一些基层干部直言，“没有上访就是最大的政绩”。在“稳定压倒一切”的语境下，农民上访最终牵制了基层组织大量精力，并从根本上改变了基层组织的工作动力。对于基层组织而言，消极无为就不会直接与农民打交道，就有可能降低农民上访风险，如此一来，基层治理就陷入了“不出事逻辑”的怪圈。

后果之七：影响法制化建设进程。最近几十年，国家一直在进行社会法制建设，信访体制的异化，导致很多法律纠纷变成了上访问题。法律纠纷原本不属于信访问题的，上访也不是有效的解决问题的途径。在当前的农民上访问题的大背景下，涉法涉诉性质的上访变成了上访问题的死结，不仅耗费了基层政府的大量人力物力，也影响了国家法制化建设进程。

后果之七：影响社会稳定。当前，每到如“两会”、“奥运”、“世博”这样的重大节日期间，基层干部就要承受巨大的“维稳”压力。我在东县了解了2008年北京奥运会期间的维稳活动，当时，整个东县政府的工作中心全部转到“维稳”和“截访”上来，从县委书记、县政府一直到乡镇职员，都分配有具体的任务。大量赴京上访人员，滞留在北京，影响了北京的社会秩序，而地方政府的“截访”活动，又造成了干群之间的紧张。总体而言，农民上访问题本身变成了一种社会矛盾

后果之八：影响政府形象。当前，农民上访问题变成了一个社会热点问题，网络媒体经常会报道各种农民上访问题。并且，在相关的宣传中，多数是将政府塑造成为“反面角色”，认为上访的农民先天就是受侵害的对象。实际上，很多农民上访不是指向政府本身的，也不是政府过于强势而造成农民上访，比如“求助型上访”反映的基层政府治理能力弱化的问题。媒体追求的是吸引观众的眼球，对农民上访问题片面的报道，既不能揭示农民上访问题产生的机制，也不利于矛盾的化解，并且损害了政府形象。

七、反思、总结与建议

本报告前面部分通过对东县取消税费前后两个时期共四年农民上访案例的分析，分别考察了不同类别农民上访的原因，通过对农民上访性质进行分类型处理，展出了东县农民上访形势的变化，并从基层治理改革的角度探析了农民上访问题的发生机制。最后，本报告将分别从农民上访现象、农民上访问题所反映的中国基层治理矛盾、上访问题出路等三个层面，进行反思和总结。另外，本报告的内容，反映了广大中西部农业型地区的农民上访情况，与东部沿海地区，以及工业发达的县市的农民上访问题可能有所不同。因此，本报告的结论仅限于解释与东县经济社会状况类似地区的相关问题。

（一）关于基层治理改革的反思

反思之一：对近十年基层治理改革的反思。在以“三农问题”为起点的基层治理改革中，作为被改革对象的基层组织，一直是被定位为“恶”的角色。从整个改革过程上看来，无论是精兵简政式的体制改革，还是对乡镇组织的财权与人事权的控制，客观上都削弱了基层组织化解社会矛盾，维持社会秩序的能力，即治理能力的弱化。这种改革既不利于农村社会的稳定，也不能推进中国政治文明建设。

反思之二：对“维稳”工作的反思。取消税费以来，“维稳”变成了基层治理中的首要工作，农民上访问题“绑架”了基层政府。需要明确的是，社会稳定与否的根源在于社会是否存在重大矛盾，并且不存在绝对无矛盾的社会，也不存在绝对的稳定。单纯地追求“维稳”和“不出事”，是本末倒置的，应该为基层政府“松绑”，使其能够将主要的精力用于发展地方社会，即发挥正常的治理功能，而不是耗费大量的人力物力在“堵塞式”的维稳工作上。

反思之三：基层政府不应该被虚置。基层治理改革与信访考核体制，实际上是将基层政府架空了。农村的发展离不开有效率的基层政府，比如，在新农村建设工作中，中央只能提出战略方针，并输入物质资源，但是真正的操作过程必须是要由基层组织完成的。当前，基层政府的“不出事”的生存策略，导致基层政府在整个基层工作中发挥的作用越来越小。中央一味地提高政治合法性，并不能替代实际的基层治理工作。因此，中央一号文件多次提出的“加强基层组织建设”不能变成一句口号，而是要真正落实下去。

（二）关于农民上访问题的总结

结论一：引发农民上访原因的多样性。东县的情况表明，导致农民上访的原因不单单是政府侵犯农民权益，包括村民之间的纠纷，国家政策调整等，都是引发农民上访的原因。并且，绝大部分的农民上访诉求的是具体的利益问题，而非政治权利问题，政治参与性质较弱。因此，要拓展对农民上访的认识。

当前的主流话语将农民上访描述为一种“抗争”行为，是缺乏全面的实证研究而得出的结论。这种话语不仅流出于学界，也流传于媒界，情绪性地无限放大基层政府的“恶治”，忽视了基层政府社会治理与维持秩序的一面，具有极强的误导性。这种话语不仅不利于化解农村上访问题，反而加剧的农民上访。不少农民利用这一话语，主动借助媒体制造声势，基层政府陷入被动境地，致使能够正常解决的问题被激化为无法化解的矛盾，不利于农村的社会安定和谐。

结论二：农民上访形势的变化。随着基层治理改革与国家政策调整，取消税费前后，农民与基层组织、农民与中央、中央与地方政府等关系，都发生了变化，并引起了农民上访形势的变化。总体的趋势是，农民与中央的关系改善导致了“抗争型上访”逐步消失，而农民与基层组织关系疏远导致“求助型上访”剧增。

结论三：信访体制发生异化。自产生“三农问题”以来，中央就丧失了地方政府的信任，加大了对基层政府信访问题的考核力度，导致大量的治理问题变成了上访问题，致使信访体制丧失了原有的功能，并使得农民上访变成一个政治社会问题。

（三）关于化解农民上访问题的建议

建议一：释放信访压力，让信访体制回归正常轨道。信访工作上的“一票否决制”使得信访变成了处理矛盾的途径，并诱发更多的上访。信访体制的正常功能是起到责任追究的作用，不能不问青红皂白对基层干部实施信访“一票否决制”，要具体对待不同性质的上访，涉及到基层政府不规范行为的，要追究其责任，对于无理上访和违法上访的，要追究当事人的责任。

建议二：加强基层组织建设，规范基层治理方式，强化基层治理能力。前面已经说过，上访是一个次生现象，化解农民上访问题的根本出路还在于化解社会矛盾，单纯的“维稳”只能堵塞矛盾而不能化解矛盾，及时化解矛盾才是治本。因此，亟待提升基层组织的治理能力。

（桂华，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，博士生）

注释：

[1]李连江、欧博文：《当代中国农民的依法抗争》，《乡村中国评论》（第3辑），山东人民出版社2008年版。

[2]李连江、欧博文：《当代中国农民的依法抗争》，《乡村中国评论》（第3辑），山东人民出版社2008年版。

[3]赵树凯：《农民上访调查》，《中国社会导刊》2004年第4期。

[4]郑卫东：《农民集体上访的发生机理：实证研究》，《中国农村观察》2004年第2期。

[5]应星：《“气”与中国乡村集体行动的再生产》，《开放时代》2007年第6期。

[6]参见袁松、陈锋：《富人治村下的农民上访：维权还是出气？——以Z省东部E村农民集体上访事件作为考察对象》，《战略与管理》杂志（内部版）2010年3/4期合编本。

[7]应星：《草根动员与农民群体利益的表达机制——四个个案的比较研究》，《社会学研究》2007年第2期。

[8]吴毅：《“权力—利益的结构之网”与农民群*体性利益的表达困境——对一起石场纠纷案例的分析》，《社会学研究》2007年第5期。

[9]本文的调查研究得到了孙敬林先生的诸多帮助，他既为笔者提供了调查的机会，也会提供了详细的信访材料，文中的不少灵感就来自于与他的交谈，在此表示感谢。

[10]“同山共脊”是豫南农村的一种说法，所谓“同山共脊”是指，相邻的两座房子共用一座山墙，屋脊的檩条是相通的。这种建筑方式可以降低建筑成本，并且可以扩大房屋空间。

[11]关于房子与“风水”的说法，在河南、山东等地区都存在，由此引发的民间冲突也比较多。

[12]贺雪峰等调查中发现住房高度攀比在河南地区比较明显，参见贺雪峰《村治模式——若干案例研究》，山东人民出版社2009年版。

[13]参见董磊明《宋庄的调解》，法律出版社2008年版，第120页。

[14]笔者曾经与陈柏峰博士一起在河南驻马店调查，陈柏峰详细地讨论过土地承包法规的地方实践形态，对河南地区的土地调整进行了详细的阐述，参见陈柏峰《地方性共识与土地承包的法律实践》，《中外法学》2008年第2期。

[15]在对案件进行分析时，只将那些无法归类但在性质上又属于求助型的上访全部放在“其他上访”这个类别中。

[16]李连江、欧博文：《当代中国农民的依法抗争》，《乡村中国评论》（第3辑），山东人民出版社2008年版。

[17]五服范围内的宗亲关系，按照贺雪峰的说法，“门分”是宗族瓦解后的残留结构，参见贺雪峰《村治模式——若干案例研究》，山东人民出版社2009年版。

[18]贺雪峰：《新乡土中国》，广西师范大学出版社2003年版。

[19]孙敬林：《税费改革后信访不合理诉求增加原因探析》，《河南师范大学学报》2010年第3期。

[20]孙敬林：《税费改革后信访不合理诉求增加原因探析》，《河南师范大学学报》2010年第3期。

[21]2001、2002年抗争型和揭发型上访总量为119起，2007、2008年这两种上访总量为123起，只增加4起。

[22]参见田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，《开放时代》2010年第6期。

[23]关于农田水利问题造成的农民上访情况，焦长权做了专门的研究，参见《政权“悬浮”与市场“困局”：一种农民上访行为的解释框架——基于鄂中G镇农民农田水利上访行为的分析》，《开放时代》2010年第6期。

[24]相关研究参见《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译局出版社2004年版。

[25]参见孙敬林《税费改革后信访不合理诉求增加原因探析》，《河南师范大学学报》2010年第3期。

[26]参见贺雪峰：《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。

来源：《战略与管理》杂志2011年第1/2期合编本