笔者在调研中，经常听到基层干部抱怨说，“群众的素质变差了”。一些地方在为农民办理公益事业的过程中，存在“政府干、农民看”的现象，甚至还出现一些村民故意阻挠，造成国家投钱为农民办实事却办不好的问题。

基层工作不好做是实情。基层干部所感叹的群众素质问题，从道德角度去理解显然是没有抓住要害。群众素质状态实际反映的是基层“德治”问题。需要反思的是，为何在政府资源投入越来越多、国家政策越来越好的背景下，一些地方却出现群众对基层公共事业关心度、配合度和参与度变低的情况？中央提出乡村治理要做好“三治”融合，“德治”从个体角度看是要提升农民的道德观念，从根本上讲是如何组织群众的问题。

基层工作必须要动员广大群众的参与，而任何时候、任何场合群众的意见都不可能天然统一。俗语说，“人上一百、形形色色”，指的是每个人的利益诉求、脾气秉性及看问题角度都不相同。基层工作不是群众先具备了极高素质，然后等着政策去实施。在任何一项工作中，群众都存在积极分子、中间分子和消极分子。基层工作的关键是依靠和团结积极分子、动员中间分子并说服少数消极分子。所以说，基层工作表面上看是做具体工作和完成具体的事情，其背后需要做大量人的工作。将人的工作放在具体工作前头就是群众路线。

当前一些基层工作出现群众参与度低的问题，与工作方法有关。以乡村治理为例。传统时期，村庄属于社会共同体，熟人社会具有一套内生规则，村庄舆论区分、识别和约束每个人，村民形成“不走极端”的行为理性，村庄公共秩序得以达成。新中国成立之后，党的群众路线贯彻到基层，群众成为社会建设和维护基层秩序的主体，高度组织化的群众体现出极高的政治素质。改革开放后，农村探索出村民自治这套体制，将相当一部分基层事务交由群众自己完成，农民按照“少数服从多数”的原则开展自治活动，农民在自我管理、自我服务中形成村庄共识和地方性规范，农民通过自我管理完成了“自我教育”。这些不同时期的基层治理都遵循一点，那就是农民属于维护秩序的主体，农民以“组织化”的方式来解决自己的事情。

当前，乡村治理呈现出国家化的趋势。与历史上的任何一个时期相比，今天的农民政策都是最好的。国家每年向农村投入数以万亿计的资金，开展精准扶贫、乡村振兴等乡村建设行动。乡村治理进入到强国家时代。

伴随着国家资源下乡，国家对基层的管理越来越规范，乡村干部和基层组织作为国家“代理人”的角色越来越凸显。在监管很严、问责很多的背景下，基层干部向上负责、向考核负责、向制度负责。乡村工作的规范化程度在提高，与此同时出现的问题是基层干部做人的工作的空间下降。每个农民直接与国家接触，乡村干部对分散群众的组织能力降低。也就是说，群众越来越以具有高度权利意识的个体形态存在，对村庄、村民小组、物业小区等一类公共治理单元的责任意识并未同步提升，存在在基层公益事业上“只讲权利不讲义务”的问题。

离开群众的积极参与，基层治理很难搞好。提升群众素质、激发群众积极参与基层公共事业，需从改进“德治”入手。其中，第一步是认识到“德治”的根本是要组织群众，群众只有被组织起来才能集体行动、具有建设性力量，才能形成“少数服从多数”的公共秩序规则。群众路线的精髓在于通过特定的组织方式去解决“一盘散沙”问题。当前推进基层社会治理现代化，需重视群众路线。

塑造“德治”的第二步是利用公共服务供给来激活群众参与。国家向农村输入资源构成乡村善治的前提条件。建议在国家投入农村的资源中专门切出一块作为村庄公共治理的“活钱”，主要用于“户外村内”小型公共物品供给。国家投钱，农民自主决定使用方式和建设方式，鼓励农民开会讨论、争论和辩论，在公开辩论中达成规则，利用村庄规则约束村民，最后形成积极分子主导、多数群众被动员和少数人被说服教育的村庄公共治理秩序。农民以组织化的形态来承接国家资源输入，不仅能提升国家的治理效能，还能塑造基层治理的主体性，进而实现国家治理与基层治理的相互促进。