中国的改革从整体上看已进入制度创新阶段。加大执行力度，投入更多的人力、物力，搞“大会战”，只能解决一时的问题，只有着眼于制度安排，结合中国的实际，作出自己的制度设计，才是解决“执行难”问题的根本出路。

从社会的制度化结构层面上看，20年来，社会的结构和人们的行为方式已发生了很大的变化，而司法机关的构建和运作仍未能摆脱旧体制的框架和思路。

计划经济时期形成的旧体制的特点在于：一方面在权力高度集中的党领导下的整个国家中形成了高度统一的序列化体系，另一方面被纳入这个体系的一个个单位（包括各级地方政府和企、事业单位等）又是相对分散和封闭的。国家通过控制一切资源、发展机会和信息，把它们分配给单位进而指挥和控制单位；单位又通过控制资源、机会和信息，把它们分配给下属单位和个人进而控制下属单位和个人。这种体制在一定时期内可以显现出能迅速、有力地调动一切人、财、物的高效力，但同时，由于人、财、物对单位进易出难，造成人、财、物的单位所有；国家控制单位，单位控制个人，而致单位依赖国家，个人依赖单位，导致最终的效率低下。中国的法院至今仍是单位体制下的法院。法院的办公用房、办公设施、法官的工资、福利和社会保障都来于这个体制。因此，它的思维方式、行为方式也都源于这个体制。

目前所说“执行难”的原因在于：一、在两种体制并存的情况下，法院运用旧体制内的路径和方式（户籍；人事档案；单位党政领导配合）找当事人已不容易，而当事人通过旧体制内的路径找到自己和法官的共同领导，以影响裁判和执行却是很容易的。在这种情况下，法院不是面对一个已经变化了的社会，改变自己的思路和做法，而是沿着旧体制下已成定式的思路，设立了自己的执行机构。法院自己判决，自己执行，既不符合现代社会职能分化的原则，又加大了自己的负担，做了力所不能及的事。

二、法院执行的对象主要是财产。而中国的法律和司法审判至今缺少市场经济所必须的对财产权的足够的保障。在一个社会中，只要有选择的可能，人们就要权衡利弊。人们选择一种存在方式，必然是这种方式对他利大于弊，最起码是利弊相当。如果一个社会的财产登记制度、银行结算、汇兑和现金管理、信用证使用制度，以及财产存放方式和财产所有示意方式、只是适于国家掌握和了解个人和企业的资产、收入情况，只是利于国家调控和税收征管，而不是首先是为了保护个人和企业的财产权，那么，个人和企业，（甚至是政府机构）就会尽力去隐匿自己的或是为自己所控制或使用的财产。这时，不只是黑色经济、灰色经济的财产和收入隐而不现，就是原本合法的财产和收入也会处于一种蒙昧不清的状态。整个社会的经济运行遵照的一种非正式规则。在这种状态下，法院以财产为主要对象的执行当然困难。

三、在一个社会的主流中，法律能为大多数人自觉遵守，判决能为大多数人自觉执行的前提，是人们遵从法律和司法权威行事的结果的可预测性。笼统而言，国家机关具有来自人民的权力；具体而言，立法和司法所需要的更多是权威而非权力。在一个社会中，如果人们更多依靠的不是法律而是关系；如果依靠法律办事比依靠非正式规则办事的成本更高；如果遵从法律行事的结果并不具有可预测性，法律和司法判决就不可能具有权威。权威表现为人们自愿的遵从，而非因惧怕惩罚的遵从，它来于人们对在特定条件下形成的规范和决定的尊重和承认，因而是具有主观的、心理的、道德的品质的。权威是与合法性和正当性相关联。只有当法律的制定和判决的作出时，所涉利益和权利、义务变更的人、人群或组织（如企业）事先知道；这些人或组织在法律制定或判决作出前有平等的机会充分地阐述自己的主张并提供证据以支持自己的主张；法律和判决被认为是合于正义、体现公正的，才会具有权威。当前，中国的法律和司法判决明显地表现出权威不足，因此判决的执行自然不易。

基于以上各点，解决中国的“执行难”问题，一是沿着旧体制的思路，增加法院执行机构的编制、设备和经费，加大执行“力度”，其结果是突击抓时当时见效，持续抓下去，成本日高，效果递减。一是改变思路，面对变革中的社会，承认利益多元（包括地方政府维护地方利益），在搞市场经济和走向法治社会的同时，像在经济、科技、教育、政治等方面进行体制改革那样，规划和进行司法体制的改革。

在法院内部：一、凡个人或法人的权利义务将有可能因判决而受到影响时，应于审判中保障其在判决作出前有知情权和充分的行使陈述权（包括举证和质证）的公正的机会，为此，须设立一系列关于诉请答辩、推理证明的规则和法官相应的义务。二、改建执行机构和执行方式，改变在执行中使用法警的做法，设立执行法官，凡需强制执行时，由执行法官审查执行申请，制作执行文书，送达政府行政机关或国家银行，并监督行政机关或国家银行执行。

在法院外部：一、设立对个人和法人财产权充足保护的法律制度。最起码在社会主流中做到财产的所有和使用处于明朗和清晰的状态（这不只是执行的需要，而是保障人权和使社会良性发展的必要条件）。二、加强行政机关（特别是警察）和国家银行在司法判决执行中的责任。对国家公职人员在司法判决执行中不尽责任者，给予严厉惩罚。改进关于“拒不执行判决、裁定罪”的起诉和审判的程序规定，使之更有利于维护司法权威。

另，建议在改变在判决执行中使用法警的做法的同时，也尽力削减除警察外的其他各行政机关的所谓执法人员，将这些人员编制和经费移用于公安机关，同时，将处罚和以强制方式执行国家法令的责任也更多地集中于警察。

（1999-3-2）