一、引言

传统观点认为，公有制是社会主义的经济基础，而国有企业和集体企业是公有制的实现形式，因此新中国在改革开放之前基本上只有国有企业和集体企业。改革开放后，我们认识到中国处于社会主义初级阶段，非公有制先后成为社会主义市场经济的“必要补充”和“重要组成部分”。国有企业的改革与非公有制的变迁同步，先后经历了“放权让利”、“两步利改税”、“承包制”、“股份制”和“抓大放小”等五个主要阶段的改革。国企改革的效果如何呢？我使用1999－2007年全部国有及规模以上工业企业数据库，采取主流的全要素生产率（TFP）计算方法（Olley-Pakes，1996），计算了国有、集体、法人、私人、港澳台和外国等六种所有制的制造业企业的生产率（表1）。结果显示，在1999年开始大规模的国有经济重组时，国企的效率非常低下，但是之后一直在迅速提高。与此同时，其它几种所有制企业的效率也在迅速提高，并且表现出收敛的趋势。我们可以认为，国企改革总体上是成功的，国企的绝对效率有了显著的提高。但是国企的相对效率并没有显著的提高，仍然落后于其它所有制企业。显然，我们不能乐观地认为国企改革的任务已经基本完成了。特别是，2008年之后，中央和地方政府扩大内需的4万亿元投资额度大部分是通过中央国企和地方国企来实现的，“国进民退”所代表的政策取向正面临市场化改革三十年后是否会逆转的拷问。考虑到上述两个背景，国企问题仍然是中国深层次改革不可回避的关键问题之一。而国企问题的核心问题和首要问题是定位问题。我认为，在市场运行良好的情况下，国企应该是市场经济的特殊成分；而在市场运行失灵的情况下，国企应该是纠正市场失灵的重要手段。

表1 中国制造业全要素生产率（1999－2007）

二、国企应定位于特殊企业

为什么说国企应该是特殊企业呢？因为在现代市场经济中，国企不可能成为普通企业。

首先，国企不仅承担着经济功能，而且承担着独特的政治和社会功能，并且后者的相对作用在现代市场经济中更加突出。实现经济增长和经济发展不一定需要国有企业，因为民营企业也可以促进经济增长和发展。中国改革三十年的经验表明，民营企业在促进增长、扩大就业、提供税收、对外出口和满足国内消费等方面发挥了巨大的作用。西方发达的市场经济的主体就是民营企业。如果说中国的市场经济要体现“社会主义”，应该体现在全民共享社会繁荣的成果，更加强调收入分配公平和社会正义等特征上，而不是单纯地体现在国有经济的比例上。如果说中国的意识形态要依赖于经济基础，那么执政党和政府应该体现在通过法治完善和政治巩固来掌控社会资源的执政能力和对社会公众的凝聚能力上。当非公有制经济不断发展壮大并成为经济增长的主力军时，国企的经济功能相对淡化是一种必然结果。但国企仍然承担了重要的政治和社会功能。不可否认的是，国企至少是政府部门的延伸部分，如果不是组成部分的话。国企与所属的各级政府之间，在高端人力资源方面仍然是双向流动的，在资金、税收和土地方面是相互依赖的。国企的行政级别并没有真正地完全消失。在社会保障体系还不健全以及人员流动还依赖于户籍档案的情况下，国企的就业群体仍然是社会最主要的就业群体之一，因而国企本身就是一个庞大的社会保障体系。在中国公民还没有习惯于社区归属的文化和社会背景下，国企作为一种“主流单位”，实际上承担了协助政府进行公共治理（特别是维持稳定）的重任。国企员工的一些个人事务仍然与企业有关，而不是与社会保障机构或社区机构有关。显然，民营企业暂时难以承担国企所负担的政治和社会功能。

第二，国企不可能与民营企业平等竞争。尽管我们在理论上希望国企和民企一样成为市场竞争的平等主体，但这只是一厢情愿。国企因为是政府部门的延伸部分，与政府存在紧密的利益关系和政治关系，与民企的竞争起点就不同。国企拥有庞大就业群体和待岗群体，承担着社会负担和政策性负担，是政府基础设施和金融资源的主要投入者，因此拥有和政府谈判的重要砝码。而民企在和政府博弈时基本上处于弱势地位。因此，表面上允许国企和民企进行公平竞争，但实际上政府无法承诺对国企和民企一视同仁。这种竞争迫使民企不得不投入资源进行“政治资本”的建设，这无疑扭曲了社会资源的配置，加大了全社会的寻租成本。研究表明，有“政治关联”的企业在获取资本、行业准入和市场扩展方面拥有显著的优势，这实际上是一种转型时期的不正常情况，破环了市场经济的游戏规则，导致了大量的腐败现象，并最终侵蚀了社会公平。

第三，国企能够在特殊时期和特殊行业承担重任。市场不是万能的，有时它会出现失灵状态。在经济萧条或衰退时，经济面临投资不足、创新乏力、市场萎靡的状况，此时需要国有企业承担启动经济的重任。国企如果作为特殊企业，在放松其赢利压力的前提下，凭借与政府的特殊关系，可以进入那些投资大、周期长、风险高、基础性和赢利少的行业，带动整个经济的复苏。例如，国企可以大规模投资铁路、公路、电力和电信等基础设施行业，通过产业关联效应带动其它行业的发展。由于国企承担了政治和社会功能，政府可以通过对国企在收入分配和市场进入与退出等方面的规制手段，平滑收入差距，抑制垄断活动，平抑物价波动。国企还可以进入创新性产业环节，通过长期投资催生涉及国家战略和军事工业的重大技术发明，使中国经济尽快摆脱低水平的加工和配套生产地位，早日成为创新型国家。

三、国企弥补市场失灵的可行性

为什么国企可以弥补市场失灵呢？因为国企拥有民企所缺乏的独特资源，同时自身拥有巨大的资源配置能力，可以更直接、更紧密地配合政府的宏观调控措施。

第一，国企控制了关键行业和重要领域。工业是国民经济的命脉，制造业是工业的主要部分。根据2007年的数据，国企在30个二位数制造业中的市场份额如表2。表2显示，经历了大规模的国有经济布局调整之后，国企集中在诸如石油化工、金属加工、设备制造等重化工业。这些部门掌握了国民经济的命脉，拥有显著的行业关联效应，有助于在市场失灵时烫平经济波动，实现政府宏观调控的主要目标。而民营企业大多数分布在轻工业领域，产业关联效应低，迂回链条短，难以带动国民经济的全局，因此不太适合承担经济复苏和烫平经济周期的宏观调控重任。

表2 国企在30个制造业中的份额

第二，国企规模大，抗风险能力强，有助于稳定市场秩序。无论是从资产、人员还是销售额上看，国企的平均规模都比民企的平均规模高出很多。在市场失灵时，规模大的国企抗风险能力更强，因为规模经济和范围经济有助于企业在经济衰退时分散风险，保存实力。考虑到在国企就业的人员总数非常庞大，这就相当于国企为社会提供了一个庞大的“避风港”，有助于维持社会稳定。由于国企是要素市场和产品市场上不可忽视的参与者，因此国企的庞大规模在政府平抑物价和抑制市场势力时也能发挥不可低估的作用。例如，当某种原材料由于供应不足而价格高涨时，国企可以凭借其强大而迅速的资源动员能力，尽快满足市场需求，维持物价稳定。但这样做的前提是，政府将国企看作是特殊企业，在特殊时期发挥特殊作用，因此也就意味着不能对国企实行普通企业那样的财务考核方式。

第三，国企的财务状况在好转，具备了一定的转移支付能力。2003年之后，国企三年脱困的目标总体上已经完成，并且到目前为止积累了总额比较大的利润。既然国企是政府的特殊企业，国企的利润除了用于自身发展以外，应该上交一部分给政府用于社会转移支付。国企不应该成为一个独立的利益集团，它的发展必须服从于社会发展的需要，必须服从于宏观经济调控的需要。国企要承担的社会责任不是普通的企业公民的责任，而是国家公民的责任。它的赢利应该是“取之于民，用之于民”。

四、国企弥补市场失灵的渠道

国企可以通过以下几种渠道配合政府弥补市场失灵。

第一，在经济衰退时通过扩大投资刺激经济。由于国企掌握了重要行业和关键领域，拥有雄厚的人力和物力资源，因此可以在经济形势不好时充当启动经济的“排头兵”。例如，进入那些基础性、投资大和回报慢的领域，为经济复苏奠定基础。国企也可以利用所在行业的关联效应，直接和间接带动上下游相关产业的发展。

第二，在经济过热时收缩战线。国企作为政府的延伸部门，应该从政治功能的角度来贯彻政府的宏观调控措施。在经济过热时，国企通过退出市场可以减少市场泡沫，在房地产和股市尤其如此。

第三，稳定市场价格。如前所述，国企可以利用掌握的生产要素和产品迅速地配合政府平抑物价。特别是，国企在能源、金融、原材料等领域占据了重要位置，这有利于国企从投入要素的角度控制物价上涨，减轻通货膨胀的压力。

第四，充当就业稳定器。我们的研究表明，在就业弹性方面，港澳台和外资企业的就业弹性最高，私营和集体企业居中，国有企业最低。这意味着，在经济繁荣时，我们应该主要依靠非国有企业吸纳就业；而在经济衰退时，我们可以依靠国有企业稳定就业形势。具体地说，国企的销售额每增加一个百分比所能吸纳的就业百分比虽然很少，但是在裁员时的百分比也会相应地减少。

第五，贯彻国家战略性投资意图。现代市场经济的竞争是全球的竞争。中国作为一个发展中国家要在与跨国公司巨头的激烈竞争中胜出，目前还离不开国家的扶持。国企由于和政府的特殊关系以及特殊的目标函数，更方便进行海外扩张，并且在外交上贯彻国家战略意图。

（作者系中国人民大学经济学院副教授，所发表的观点不代表所在单位。本文发表于《国企》杂志2011年。）