摘 要：本报告分析了开征物业税面临的三大障碍，即评估能力不足、居民抵触心理和税收征管能力不适应。在此基础上，提出了分步推进物业税的总体构想，即先将目前对企业所有的不动产所征收的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税合并成物业税，以评估的市场价值为物业税的税基，以总体上不增加税负为原则，率先征收物业税。待条件成熟时再考虑对居民住宅征收，并充分考虑人均居住面积、平均住宅价格等因素，设置一定的免征额。报告最后对如何顺利推进物业税提出了具体的政策建议。
关键词：物业税，税制改革，不动产
中共十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”。近年来，有关机构对物业税税制开展了研究，提出了初步的设想。征税机关最初在六个城市开展了物业税“空转”试点，积累了一定的经验，2008年并进一步将试点城市数量增加到10个，2010年把试点扩展到各省区。大中城市近年来房地产价格大幅上涨，物业税成为社会关注的热点，为物业税的出台奠定了一定的舆论基础。但是，物业税出台仍面临诸多困难，需要精心设计才能使之顺利推进。本文拟提出物业税的基本设想、就如何减少物业税的障碍，顺利推出物业税提出政策建议。
一、物业税的基本概念
物业税是针对房地产征收的一种财产税。不同的国家/地区对物业税有不同的名称。例如，美国称之为property tax，即财产税。我国香港特区称之为“差饷”，因为征收这一税种的初衷是为了给警察发工资。国务院发展研究中心不动产税课题组曾经建议将物业税改称“不动产税”，以免引起与物业费的不必要的混淆。
中央文件之所以将物业税作为未来税制改革的一个重要新税种，有着深刻的原因。一是我国地方政府特别是基层政府财政收入与事权十分不匹配，财力严重不足。二是地方财政过度依赖非税收入，近年来土地出让金成为最重要的收入来源之一，而其可持续性令人担忧；三是收费种类繁多，据有关部门统计，各个城市在房地产开发不同环节所征收的行政性收费多达百种以上，在一个城市中就有几十种；四是现行的税收主要是在流转环节，保有环节税种少且税率低，不利于鼓励交易和提高资源利用效率；五是目前针对房地产保有环节土地使用税等税种的征税基数是财产的原值，而不是现行的市场值，这会导致不同年份的不动产税负上存在巨大的差异，存在明显的税负不公平；六是内外资企业双轨制，原来的土地使用税、房产税和城镇房地产税分别针对内资企业和外资企业，直到最近才将内外资并轨。七是现行土地使用税覆盖面窄，只对企业持有的经营性不动产征收，没有对住宅保有环节征税。
按照“宽税基、简税制、低税率”的原则，物业税设计宜满足以下几个要求：一是基税为不动产的市场价值而不是原值；二是将尽可能多的不动产纳入征税范围，但可以设置一定的起征点；三是该税种的收入明确归基层政府所有；四是不同城市可以在中央政府确定的税率范围内自行确定本地的税率；五是在引入物业税的同时，应该相应地整合现行的针对不动产的税费，大量减少其他税费。
引入物业税有相当多的益处。一是为地方政府特别是基层政府找到一个稳定的税收来源；二是有利于简化税制；三是增加空置不动产的持有成本，有利于促进不动产的利用效率；四是相应地增加不动产投机的成本，有利于抑制房价过快上涨。
目前社会上对物业税存在一些认识上的偏差。
一是将物业税与土地出让金混淆。认为国有土地已经征收了土地出让金，就不应该再征收物业税。其实，出土出让金是政府作为土地所有者所收取的土地使用权费，而物业税是政府作为一个公共权力机构所征收的税，二者有着本质的区别，在很多土地国有的国家或地区，二者是并行不悖的；二是将物业税与物业费混淆。物业费是由物业管理机构（往往是企业）收取的物业管理与服务费，是商业性的，而物业税是政府的税收；三是高估物业税对抑制房地产投机的作用，认为物业税出台就可以明显抑制我国一些城市的房地产投机和房价过快上涨。征收物业税确实会增加不动产空置的成本，但其抑制作用取决于税率的高低，从现实情况看，物业税税率不可能太高。其实，房地产泡沫是多种因素决定的，从其他国家的实际情况看，有物业税的国家很多都曾发生过房地产泡沫。美国有物业税，2007年照样发生了次级债危机。
二、物业税可能面临的障碍
1.评估能力的制约
物业税将以不动产的市场现价为征税的税基，因此，高效的批量评估技术的运用，是获取所有应税不动产的市场现值的基础。这就要求征税机关具备相应的评估能力。
税务总局已经在六个城市开展了物业税“空转”试点，其中一项主要任务就是开展税基的评定。本课题组对部分试点城市开展了调研，可以得出几个基本判断：
第一，试点城市评估的基础条件基本具备，但大部分城市还需要进一步完善基础数据。目前，各地税务系统普遍运用计算机，因此，开展计算机支撑的批量评估的硬件条件已经具备。其次，从试点城市的情况看，如果税务、土地、城建等各部门通力合作，不动产的基础数据质量还是比较好的，可以基本满足物业税评估不动产现值的要求。但是，应该看到，从全国看，在大部分城市，不动产登记资料等评估不动产现值的基础数据还不够完善。
第二，各地需要确定本地模型参数，才能开展批量评估。虽然不同城市均采用了基于计算机的批量评估技术，但各城市方法各异，且需要根据本市的样本确定模型参数。如果要大面积征收物业税，当务之急是从中选取成功的模型，加以推广。更重要的是，每个城市都需要应用本地样本来确定模型参数，这需要每个城市有一支懂专业的技术队伍，并有能力在较短的时间里采集本地样本数据，确定模型参数。
第三，全面评估所需人力、时间投入的任务仍将十分繁重。主要问题是，如果各城市普遍推开物业税工业，一是需要一大批评估技术人员，这就要求有关部门能够在短时期内大规模开展培训；二是开展评估还需要采集样本数据，也需要人力与物力的投入。
因此，如果想全面开展物业税征收，全面完成所有应税不动产的评估，至少需要几年的准备时间。
2.纳税人的抵触
物业税是一种财产税性质的税赋，非商业性质的不动产所有人，在没有直接从该不动产获取收益的同时，需要每年交纳物业税，这一点与收入所得税给纳税人的感觉是完全不一样的。对于一个缺乏为财产纳税传统的国家而言，纳税人对交纳物业税会产生一定的抵触情绪。出现抵触情况可能源于以下几个原因：第一，对居民而言，纳税人认为物业税是新增的一种新税，没有减少其他的税。而国家财政状况良好，缺乏出台新税种的足够理由；第二，目前舆论之所以支持物业税，是基于物业税是一种调节贫富差距的工具，有利于抑制房地产投机，大部分纳税人（特别是中低收入家庭）并不认为自己应该缴纳物业税。第三，西方国家的物业税税款的使用往往与纳税人的切身利益相关，而我国基层政府管理范围较大，纳税人难以得知物业税的具体使用方向，因此缺乏缴纳物业税的热情。第四，纳税人缺乏为财产纳税的文化传统与思想准备。如果不能有效化解纳税人的抵触情绪，仓促出台物业税，可能出现大面积欠税的形势。
3.税务机关征收能力的制约
成熟市场经济体中，税务机关对纳税人发出税单，由纳税人通过金融系统（如支票、信用卡等）支付税款，是一种高效的物业税征收方式。支撑这一体系良性运转的基础，是这些经济体有着完善的信用体系，欠税者将受到的惩罚不仅是税款的滞纳金，而且还包括其信用度的下降，甚至刑事责任。
目前我国税务机关征税主要是针对法人征税，对个体工商户采取定额税的方式，个人所得税则大多采取单位代扣代缴的办法。如果对居民开征物业税，则意味着税务机关要面对千家万户的居民，如何高效地征收，将是税务机关的一大挑战。
我国信用社会建设任重而道远，个人支票尚未发行，银行营业厅经常人满为患，因此，我国难以像成熟经济体那样，税务机关发出税单，纳税人会自觉将税款通过金融体系转入指定帐户。坐等纳税人到税务机关缴税更不可行。在普通百姓真正认可物业税之前，即使税务人员上门征收，也未必可以收到足额税款，而且征税成本相当高。因此，必须探索高效率低成本征收物业税的有效办法。
三、顺利推进物业税的政策建议
1.对法人拥有的不动产率先征收物业税。中央文件明确提出，税制改革要坚持“宽税基、简税制、低税率”的原则，物业税也应遵循这一原则，将尽可能多的不动产纳入应税范围。但是，考虑到本文前述的障碍，推行物业税可以考虑“分步走”的策略，率先对法人拥有的不动产开征物业税。目前，比较一致的看法是，将目前对企业所有的不动产所征收的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税合并成物业税，以评估的市场价值为物业税的税基，以总体上不增加税负为原则，确定税率。当然，随着不动产的升值，未来的物业税额会逐年增长。内外资企业适用相同的税率。现行“三税”只对经营性不动产征收，实际操作中只针对企业。
为此，应尽快对经营性不动产开展物业税试点“实转”。在“实转”试点成功的基础上，先全面推行对经营性不动产开征物业税。对居民用不动产开征物业税在今后条件、时机成熟时再予考虑。
2.合理设置免征额，实现对居民用不动产的区别对待。
首先，为了降低征税成本，在初期，可以考虑将经济适用房和廉租房暂时免征物业税。待时机成熟时，再研究是否及如何纳入物业税应税范围。
其次，为降低居民的抵触，和降低征税成本，对其他居住用不动产也需要区别对待，按照“二八原则”来设计免征额。免征额的设计应包含一个城市的平均居住面积、平均房价和家庭人口数等因素，通过免征额的设定，在开征物业税初期将大部分普通家庭暂不纳入征税范围。
目前社会上有几种观点。一种观点主张，只对别墅和高档住房征收物业税，所谓高档住房如何认定呢？通常认为单位面积价格最高的不动产。但是，不动产的市场现值主要是由其位置决定的。在一些大中城市，市中心的不动产价值升值很快，但住户却有不少低收入家庭，而且人均居住面积很有限，例如北京老城区中的平房目前拆迁补偿价格不少都达到2万元/平米，率先要求这些低收入家庭缴纳物业税，显然与物业税的初衷不符。另外，一些房地产“炒家”可能拥有多套普遍商品房却不用缴纳物业税，也显失公平。
与此相关联的一种观点，主张只对单套住宅面积超过某一标准的住宅征收物业税。如果这样，一个家庭拥有相邻的两套小面积住宅同样可以享受单套大面积住宅的好处，但可以避税，这就会引导地产开发商行为的扭曲，最终导致社会财富的浪费。另外，拥有多套小面积（可能高价值）住宅的投资者也可以避税，可能导致市场结构的扭曲，投机者转向小面积住宅。
第三种观点主张，只对家庭拥有的第二套住房征收物业税。以往不少人为了福利分房而“假离婚”，这种政策也会产生类似的社会影响，带来不必要的社会问题。
一个好的政策，既要真正体现公平原则，又要尽可能地避免对市场结构的扭曲和产生不必要的负面社会影响。因此，上述三种观点显然都不是理想的办法。如何才能实现这个目标呢？物业税是一种财产税，而居住需求又是一种基本需求，物业税应该兼顾公平与效率，既保障人们基本的居住需求，又起到促进节约土地资源、回收土地增值的功能，因此，建议以城市人均居住面积和平均价格作为税基的减免额，对超出部分征收物业税。公式如下：
应税不动产价值＝一个家庭拥有的全部住宅价值-免征税额
免征税额相当于个人所得税的起征点，在初期可以按下列公式计算：
免征税额＝家庭户籍人数×2007年本市人均居住面积×2007年本市住宅平均价格
按照这一公式，城市中至少应该有一半以上的家庭在初期实际上并不需要缴纳物业税。但是，随着经济的进一步发展，不动产的市场价值将持续升值，越来越多的家庭将进入纳税的范围。
3.大力加强评估能力。一是要推广计算机支持的批量评估方法，税务总局应该从试点城市中选择几种成功的模型，向各地推荐；二是要大力开展评估人才的培训，中央财政可考虑对经济欠发达地区给予补贴。三是要加强地税、土地、房管等部门的协调与合作。四是要健全关于土地与房屋的统计工作。
4.探索物业税征收的有效方式。第一，要公开所有物业税的估值结果和免征税额，既有利于纳税人查询，又可起到公众监督作用；第二，要建立对评估结果的申诉制度，一旦纳税人对评估结果有异议，有规范的程序来解决争端；第三，各地应探索有效的征收办法；第四，按照有关税法，规定滞纳金、税收保全及其他惩罚机制。
5.加强纳税人宣传教育。加强对物业税的宣传教育，纳税人从内心里接受物业税，才能最终保证物业税改革取得成功。
6.颁布《物业税条例》。物业税必须依法办事，由中央政府颁布《物业税条例》，尽可能详尽地作出规定。
