为什么说“没有收费公路政策，就没有中国交通现状”
要想从此过 留下“买路钱”
南方周末特约撰稿 吴达
收费公路政策曾促使中国交通建设飞跃式发展，但同样给中国人带来了全球最多的收费路段和最高的物流成本。
公路变“私路”，成了地方政府与民争利的工具，也成了贪腐高发领域。反省这一实行近30年的政策已到其时。
“所有的道路都通向城市”，比利时诗人凡尔哈伦曾如此写到，作为时代和社会变迁的隐喻，暗示着城市作为权力与财富中心的事实。但如果他生活在今日的中国，亲历一条条通衢大道上布满着的关卡，或许会改写自己的诗句：所有的道路都通向收费站。
2008年国家审计署的报告显示，截至2005年底，中国收费公路里程已达18万公里，相当于高速、一级和二级公路总量的55%。仅在被审计的北京、河北等18个省(市)中，收费站点就达4328个，平均每个省(市)240个，累计征收通行费5100亿元。
多年以来，官方一直强调收费公路政策对中国交通运输体系发展的积极作用。交通部副部长翁孟勇近日回应河南禹州368万天价过路费事件时称，“没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状”。
从公路建设意义上来看，交通部的表态无疑属实。1978年，全国公路通车里程仅89万公里，而到2010年年底，中国公路网总里程达到398.4万公里，近五年新增63.9万公里;1988年之前，中国还没有高速公路。而到2010年底，中国建成的高速公路已达7.4万公里左右，仅次于美国;数据显示，美国和日本都花了超过40年的时间来建设国家高速公路网，而中国只用了一半的时间。
促成这个奇迹般的飞跃的，正是收费公路政策。但在公路网蓬勃发展的同时，其后遗症与异化的危险也日益明显：收费公路模式泛滥为地方政府盈利的手段，而中国人正在承担着世界上最高的交通与物流成本;交通领域的贪腐现象层出不穷，投资盈利模式引发的各方利益纠葛也越来越显现其阻碍交通发展的一面。
在近30年时间中，收费公路政策是中国“摸着石头过河”式发展的绝佳例证。在交通发展已经“过河”之后，收费公路却依然带着它与生俱来的缺陷与危险做着“摸石头”状。反省收费公路政策已到其时。
“收费”的奥妙
1981年，香港商人霍英东等人投资的国道107广深线东莞中堂大桥建成通车并投入使用，并建起全国首个路桥收费站。这正是收费公路的开端。
上世纪80年代，公路基础设施建设滞后，建设资金不足的问题成为制约全国经济发展的瓶颈。广东省公路局柳和平局长回忆称，广东因此率先提出了“贷款修路，收费还贷”的设想，首开“以桥养路、以路养路”的先河。
广东的改革实践引起了“蝴蝶效应”，1984年国务院第54次常务会议正式决定实行“贷款修路，收费还贷”，允许通过集资或银行贷款修建收费公路，并对通过收费公路(桥梁、隧道)的车辆收取过路过桥费，用于偿还贷款。
1987年国务院颁布《公路管理条例》，1988年，交通部、财政部、国家物价局根据《公路管理条例》，联合发布了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，中国的收费公路制度自此确立。
由广东发源，再经国家政策与法律确定之后，收费公路模式在全国范围内迅速铺开。但问题随之而来：“还贷”的边界被轻易越过，“收费”呈迅速失控状态。其中奥妙，就在于“还贷公路”与“经营性公路”的区别。
由“贷款修路，收费还贷”政策产生的收费公路包括两类：一类是政府还贷公路，即县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或集资建成的公路;另一类是经营性公路，即国内外经济组织投资建成的公路和依法受让的政府还贷公路收费权的公路。
2004年11月开始施行的《收费公路管理条例》对“政府还贷公路”与“经营性公路”的收费期限的限定有严格区别。对于前者条例规定收费期限最长不得超过15年，在收费期限届满前还清贷款的必须终止收费。而对于后者，按照收回投资并有合理回报的原则，最长不得超过25年，中西部地区可放宽至30年。
这一区别看似严谨，却给一些地方政府和交通部门带来了腾挪的空间。在作为“政府还贷公路”收费偿清贷款本息后，多数公路摇身一变，转变性质为“经营性公路”，得以继续收费。
这样的例子已多次见诸报端。其中影响最大的当属京石高速高路收费问题。
北京市路政局曾于2004年答复社会质询称，京石公路还清贷款本息的时间是2026年，还有8亿贷款没还清。然而根据北京市审计局2005年出示的一份报告显示，总造价约10.15亿元的京石高速早在2000年已还清本息，到2004年底已盈余近6亿元。
在建成后二十多年中，京石高速的收费权、经营权在暗地里几度易手，由此导致京石高速性质和收费期限的改变——目前的经营权在北京市首都公路发展有限责任公司手中，重新计算后的经营期限已延续到2029年年底。
北京市人大代表、首都经济贸易大学财税学院院长赵仑的视野更广泛些。2007年，他调查发现：北京市9条收费公路皆为经营性公路，分别由3家公司经营管理，除一条收费期为25年外，其余均为30年。而它们中的绝大多数都借助政府“转让公路收费权”的手段，实现了由“政府还贷路”到“经营性公路”的转变，得以继续收费。
首都机场高速公路就是其中之一。该公路当初立项时定为“政府收费还贷公路”，其特征是不以营利为目的，贷款全部还清后就应停止收费。但建成收费三年多后，该公路的性质“自觉”转为“经营性公路”，并重新核定了30年的收费权。
2007年6月底，首都高速公路发展有限公司副总经理冯雷接受媒体采访时解释，首都机场高速公路是经营性高速公路，“它就是收上100年费也行”。
2008年2月，国家审计署就将首都机场高速收费定性为“不合理，但不违法违规”。据审计署报告，该高速公路总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元。该高速公路自1993年至2005年底收费已达32亿元，预计其剩余收费期内还将收费90亿元。
全球最高的物流成本
2008年10月，一张题为《山西某部收费站组成天罗地网》的图片在网上热传，图上密密麻麻地标注着山西省几个市县的收费站。有媒体记者调查发现，普通公路收费站接近200个，政府还贷性二级公路收费站157个。
山西收费站事件只是中国人因收费公路而承担的超高交通与物流成本的一个缩影。“遍布全国的设卡收费公路，已成为影响我国经济协调发展的‘拦路虎’。”早在2005年，国家行政学院经济学部副教授张孝德就曾提出这样的观点。
“中国高速公路通行费和国际相比偏高。”世界银行在2007年的一份报告中认定。受高通行费的影响，中国成为了全球物流成本最高的国家之一。据统计，在中国，全社会物流总成本占GDP比重的21.3%左右，而发达国家则是10%左右。与我国几乎全部收费的7.4万公里高速公路不同，2003年美国高速公路总里程为9万多公里，其中收费里程仅为7800多公里，约占8.8%。
审计署2008年的报告显示，在被审计的18个省份8.68万公里的收费公路上，不仅有违规设置的收费站158个，通过违规设置收费站、提高收费标准多征收通行费231亿多元，并且有12个省份的35条公路收费期过长，收费高出投资成本数倍乃至10倍以上，成为名副其实的“高价公路”。
收费畸高困扰着有三千多万从业者的公路运输业，他们要么合法缴纳各种路费而亏损倒闭，要么采取各种违法手段超载降低成本。以云南省为例，2008年全部收费公路一年大约收入23.2亿元通行费，而偷逃近1亿元。为了严打偷逃过路费的行为，云南在全国率先将其纳入刑事犯罪的打击范围：偷逃通行费数额2000元以上的，按诈骗罪追究刑事责任，最高可被判处3年有期徒刑。
这项地方性规定公布后，社会哗然，有法律专家痛陈云南的做法有地方制定刑法之嫌。但事态的发展证明，各方质疑都未能动摇政府严惩的决心。继云南之后，江苏、四川两省也分别于2009年6月、2010年10月规定，对于严重偷逃高速公路通行费的行为，可以以诈骗罪定罪处罚。
巨大盈利诱惑也催生了地方政府在收费公路项目上的大干快上潮。依赖银行贷款建设大量收费公路，却超出地方政府自身财力和资源承受能力，社会运营成本和偿债风险由此大幅上升。如浙江省公路建设的银行贷款高达1400多亿元，占85%以上。黑龙江等5省260多条公路项目拖欠工程款87亿元，拖欠时间有的已达六七年。
从媒体报道来看，收费公路和其主管机构的管理人员，也是“出事”最多的行业之一。近年来，“修建一条收费公路，倒下一片干部”，“道路通车，厅长落马”之类现象频现：1997年以来，河南交通厅五任厅长四人落马;上海“公路大王”张荣坤引发社保大案，涉案金额数百亿，以原市委书记陈良宇为首的一批官员受到查处。
日常听闻的怪相和现实中亲身经历似乎都印证了人们的判断。即便交通部一再申明，我国的收费公路仅占全部路网的3%，仍无法阻止收费公路政策陷入严重的公信力危机。
公路何时不再是“私路”
“‘贷款修路，收费还贷’的政策制定于30年前的改革开放之初，系政府财政力量不足之时的过渡之举。”北京交通大学交通运输学院教授贾元华对南方周末记者称，“公路建设的投融资体制改革与社会经济体制及运行模式的改革未能同步进行，已显露出一些不相适应的地方。”
今日的政府财政收入与30年前已不可同日而语——2010年中国政府的财政收入或将超过八万亿元，紧随美国之后成为全球第二大财政收入经济体。但收费公路的政策虽经几次调整，仍基本保持不变，政府依旧习惯于通过市场化融资的手段建设公路，其中的原因在哪里?“在现今的珠三角、长三角等经济发达地区，政府已有充足财力投入道路交通等基础设施建设，但多数地区仍采用将公路收费权质押贷款的方式筹措资金修路，甚至存在一些通过招商引资建设的投资经营型收费公路项目。”贾元华指出，“因为这样不仅能还本付息，还有盈余，又何必花自己的钱呢?”
除了地方政府追求自身利益最大化以外，收费公路政策背后还存在利益博弈和资源配置上的考虑。北京大学法学院教授王锡锌在接受本报记者采访时表示，“公路是一种正外部性十分明显的公共物品，不独本地车辆，外地车辆也可以畅通无阻。如果取消公路收费，用本地的钱修路，让外地车免费通行，地方政府就会明显缺乏动力，这在有利益冲突的区域间特别明显。”
2020年前，中国还将建设大量高等级公路。而国家交通主管部门也反复对外宣称，收费公路政策仍是今后相当长时期内，筹集公路基础设施建设资金的主要渠道。但即便如此，交通部门也承认，“贷款修路，收费还贷”政策是多渠道发展公路交通的投融资手段，而非公路建设的目的。“归根结底，公路是一种公共服务资源，应还原其公共物品的本来属性。”贾元华说。
经济学家茅于轼曾撰文指出，公用事业(2068.692,7.70,0.37%)的收费标准应尽量做到政府不补贴，也不多赚钱。
“多数民众对收费公路是认账的”，王锡锌教授说，地方并非不可以“贷款修路，收费还贷”，而公路收费乱象的根源并非收费还贷，而是收费还贷变成了幌子，变异为与民争利的掠夺，成为地方和部门追逐利益的“提款机”。
他指出，公众在公共决策和政治过程中被边缘化，才导致“公”路变成“私”路，导致各种公共利益受损害的政策扭曲和制度变异。
王锡锌教授认为，公路法、《收费公路管理条例》等法律法规中对公路如何建、收费站如何设都做了明确的限制，只要做到信息公开，让民众的知情权、表达权、监督权得到充分而有效的保障，使其获悉公路的选址理由和修建成本，确保收取的费用仅用于还贷而不得挪作他用，并遵循法规对收费有效期的限制，“许多收费站就会不复存在，就可以在很大程度上消除滥收费、乱收费的情况。”
重磅“罚单”砸下，平顶山中院沉默了
河南高级人民法院闪电问责平顶山中院，引起司法界热议
据熟知河南司法系统的人士透露，事件令河南省委高层震怒，河南高院也在第一时间关注案件，并积极介入案件。
“咱还是把电话挂了吧”
“怎么讲呢？”电话那头的娄彦伟不再说话。
一片嘈杂的背景音中，这位因“天价高速收费案”而被河南省高院免职的主审法官语气低沉，听上去相当沮丧。几度沉默的间歇，他反复对记者说同一句话，“咱还是把电话挂了吧”。之后他关闭了手机。
同样在1月18日晚上，当被问及是否向河南省高院、平顶山市委上交了检查时，平顶山中院院长郭保振拒绝回应。他强调省高院的介入是“依照宪法和法律规定的程序”，“很正常的事情，积极应对社会关切”。他在短信中几次对记者表示“谢谢关心”。
郭本人因为“干部教育培训管理不到位”，被省高院“诫勉谈话”，而他治下的中级法院已被全省通报批评。目前，平顶山市各级法院正在开展此案大讨论活动，“吸取教训，举一反三”。
平顶山中院之“把关不严，审查不细”，“损害了人民法院和人民法官的形象，损害了法律的尊严和司法的公信力”，上述对平顶山中院院长和主审法官的 “处理”，还不是河南省高院那份“大罚单”的全部。中院另有两人被处理：“领导不力，负有主要责任，失职”的刑一庭庭长侯晓宏，以及“主持审委会把关不严，没有尽到应尽职责”主管副院长任建军。
河南省高院对这二人的“处理”措辞，成了司法界关注的焦点，单纯描述为“免职”或者“停职”并不恰当。对侯晓宏，高院的解释是“责令平顶山中院依照法律程序提请免去侯晓宏刑一庭庭长职务”，而对任建军，“经商平顶山市委同意，对其停职检查”。
“显然经过反复权衡”，一位熟知河南司法界情况的人士评价说，这份按照组织程序做出的处理“准确而严密”。他说“免职”还不算严格行政处分，“撤职”才是。
对于“责令”，“提请”以及“经商”的确切含义，高院如何在短时间内与平顶山有关部门沟通，又是如何沟通的，河南省高院已不再回应。它和平顶山中院一样陷入沉默。1月18日下午，省高院新闻发言人袁荷刚在省高院7层会议室递过来一张带着墨香的《人民日报》，指着一篇叫做《用好司法的“测震器”功能》的评论交给记者，但立刻又要了回去，原因是“马上要给领导汇报”。
在省高院内部，已经不止一位人士意识到，原本一审在平顶山中院审结，从未到过河南省高院的案件，高院介入势必引起很大争议。“上级法院对下级法院只是监督关系。现在不可能接受采访。”提到此番高院作为，该高院人士突然打住了话题。
“为法律，为人性”，在走廊上，袁荷刚高声强调高院的做法积极而负责。从赵作海案谈起，《人民日报》的评论也高度评价了河南省高院的及时纠错，“不仅表明法院有勇气直面自己体系内的问题……不仅可以增强司法的公信力，也会让更多的人信任法律、选择法律。”
袁荷刚对记者说，省高院已不再受访。不过省高院也正在组织当地媒体配发评论，积极评价高院的介入。
问责风暴骤然而至
1月11日河南平顶山“天价高速收费事件”爆出后，汹涌的质疑涌向平顶山中院。
最初，中院坚持已做出的无期徒刑和368万天价过路费的认定，“判决是依法的、公正的，就本案来讲，无论是定罪、无论是量刑，都是适当的”。
在一步步的追问下，此后两天，中院也在改变。尤其是已获无期徒刑的时建锋受访时突然翻供，面对媒体说出他代弟弟时军锋顶罪之后。中院在14日启动了再审程序，这意味着一份已经生效的判决将被重新打量。兹事重大。
省高院的突然介入令人意外。据熟知河南司法系统情况的人士透露，事件令河南省委高层震怒，河南省高院也在第一时间关注案件，并积极介入案件。
一切都是在高院院长张立勇的主持下进行的。13日，他要求高院刑庭和审判监督庭了解案情。次日，在他的召集下，刑庭、审监庭庭长以及高院主管副院长紧锣密鼓召开案件分析会。
15日是关键的一天。在前一天平顶山中院启动再审决定之后，河南省高院全面介入，令平顶山天价高速收费事件急速转弯。
这天白天，时军锋自首。此前一晚他会见了媒体记者，抛出的“重磅炸弹”已经在15日刊发：与武警支队两名叫“张新田”、“李金良”的官兵签订的一份合同。按照那份合同，车辆挂该支队牌照需支付两人120万元，另给下汤收费站两名站长每月5000元。媒体们随即开始围绕合同展开调查，舆情再次汹涌。
当晚，位于郑州金水路的河南省高院酝酿了更大的行动。张立勇院长亲自主持连夜召开的两个会议，省高院审委会和党组会。16日昭告天下。
当事法官被处理只是其中一个环节。针对案件本身，省高院审委会承认时建锋是否参与犯罪、是否与他人共同犯罪的认定“证据不足”，而军车牌照、士兵证、向收费站出示的车辆通行手续来源不明。
河南省高院主管副院长田立文在接受采访时亦承认，一审法院无期判决的罪名（诈骗罪）也有疑问。在2009年“刑法修正案(七)”规定的非法提供、使用武装部队车辆号牌等专用标志犯罪更为切合，它的最高法定刑只有七年。
一系列举动，令原本确定的再审程序发生了变化。法院系统建议检察机关撤回起诉。
随后一两天，检察院撤诉，案件被迅速打回公安局补充侦查。
观察者看来，错案原本一路绿灯突破的公检法，河南高院的做法以最为有效的方式，把错案按顺序打回了检察院和公安局。检方顺势承认起诉存在瑕疵，共犯、起诉罪名等都有疑点。
与法院系统的行政“处理”方式不同，平顶山市人民检察院新闻发言人武方晓在17日说，“如查明在案件调查过程中，检察院的确存在工作不力或错误行为，将会启动错案追究，追究相关办案人员责任。”
当被问及将以何种方式追究时，武方晓拒绝进一步表态，他只是对南方周末记者说：“正在调查”。
错案法官该如何追究责任？
河南高院也作出检讨。《人民法院报》17日报道称，省高院作为审判监督的上级法院，监督指导不力，向省委、省委政法委写出检查报告。
充满了自省而直接的处理方式可能唤起了人们的法律直觉，网络上不乏喝彩之声，有当地司法界人士评价河南高院：“一种应对危机的惯用方式。敢于直面问题，符合法律规范”。中国政法大学法制新闻研究中心研究员陈杰人评价，“出发点可能是好的，勇气可嘉”。
但反对的声音同样不在少数。已有多年司法研究经历的人民大学法学院教授陈卫东感到不可思议：“上级法院怎么能这样处理下级法院呢？”他说，从程序上来说，眼下还不能说是错案，必须将审理程序结束之后，才能认定它是错案，才能追究相关审判人员的问题，“如果自首者说了假话怎么办？”
北京律师浦志强质疑省高院介入的合法性：“平顶山中院已提起再审，高院没有理由如此介入并处罚法官，案件终审原本不在河南省高院”。正常程序是，“时建锋偷逃过路费案”提起再审后，应由平顶山中院组成合议庭，补充新证据。
最受质疑的是河南省高院对法官们的处理。陈杰人说：“此番处分如果是河南省高院做出的，那么它违反了《宪法》和《人民法院组织法》的上下级原则，是中国司法变异的实际体现”。
依照法律，上下级法院不是一种行政隶属关系，而是一种监督的审级关系，上级法院无权插手下级法院的人事和管理，无权直接撤销或改变下级法院的判决结果。河南高院的思路，仍然带有上级法院干预下级的任免、处分和管理权的态势。法官的任免本应由本级人大决定，陈卫东说，从原措辞上看，河南高院不是没有意识到这些问题，但“责令”等词汇仍有强制之意。
法学界人士担心，河南高院如此处理下级法官，如果普及，会葬送已有的两审终审制和下级法院的独立审判权，令当事人丧失两次司法救济的机会。而省级高院高调参与具体错案，同样会带来责任追究的紊乱，“处理错误在身的司法人员，也要合法”。
错案法官如何追究责任，《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》和《人民法院审判纪律处分办法（试行）》中亦有明确规定。但河南省高院拒绝公开处理法官的法律依据。而去年5月赵作海案中，河南高院将三名当事法官停职，至今未有下文。
发生错案需要有明确而合法的处理规程，比如赵作海一案，一个正常的程序应该是立案再审、取保候审、撤销原判决，从容平等商讨国家赔偿，“这才能体现法律的尊严和司法的公信力”。
