摘要: 本文试图从制度困境、组织困境与社会困境三个层面深入理解当前农田水利的困局。本文认为，制度困境和组织困境背后的深层逻辑，实质上是我国农村基本经济制度不断地遭到了破坏。这表现在制度上，就是基于“平衡”的“责任制”的破坏；表现在组织上，就是不断地“去统化”，从而破坏了“统分结合”中“统”的一维。而社会困境的背后，实质上反映了现代国家在如何治理现代农民的过程中，对农民“想象”错了，这种“想象”的错误反过来又加剧了对我国农村基本经济制度的破坏，从而加剧了农田水利的进一步失序、混乱甚至崩溃。
关键词：农田水利、制度困境、组织困境、社会困境、农村基本经济制度
一、
农田水利好坏关系到农业安全能否得到保证，进一步来说，关系到整个国家的安全能否得到保证。为此，2010年1月10日至1月25日，我们在湖北省S县L镇就当前农田水利现状展开了为期半个月的田野调查。通过这半个月的调查，我们发现，当前农田水利状况十分堪忧，已经严重地危害到了当前的农业安全。
这种状况可以用一句话来概括就是：下雨便是涝灾，不下雨便是旱灾！因此，“老天爷”非常尴尬，它已经无法决定这雨是该下还是不该下！
给我们最直观的印象是，渠不成渠，沟不成沟！渠道淤塞严重，崩岸严重，堤面和堤身均损毁严重。渠道淤塞轻则1米，重则没有了渠型。堤面和堤身均有农民栽树或种植庄稼，不管是迎水面还是背水面，都已被当地农民大量刨松种植。除此之外，堤土被取走的情况也十分严重，有些堤段原来是堤比田高一米，现在则是田比堤高一米！四沟除本身需要作为分界线的厢沟还保持较为勉强外，其他沟95%以上已经被填平或损坏。沟渠的严重损毁，使得排涝时水无法排出，庄稼被淹严重，灌溉时，水无法到达田里，庄稼受旱严重。
不过，更为可怕的是，与这一套硬件相对接的软件——涉及农田水利的制度实践、组织能力以及农户之间的合作等等几乎处于瘫痪状态。软件现状的严重可以用我们访谈到的几乎每个农民都会说的一句话来形容——“现在农田水利没人管了！”由此，当前农田水利中较少看到基层政权和基层组织的强有力的作用，涉农的水利部门也是“有钱就办事，没钱不办事，管它旱死还是淹死！”
与农田水利接触最亲密的农民又是怎样一种形象呢？
他们平时忙于将垃圾倒在渠道里，忙于将四沟填平多种上几颗庄稼，忙于将机耕道路开发栽上农作物，忙于将堤土刨松种菜。冬播过后农闲时，他们又忙于在麻将桌上蹉跎岁月。天旱时，他们看着庄稼旱死而忙于痛心疾首却又无所作为也无法作为，天涝时，他们站在高处看着农作物一天天被淹死而忙于流着泪水却又大多无人愿意下水挖开渠道！村干部来组织时，他们忙于推辞，村干部走开后，他们又忙于牢骚。仿佛，农田水利与他们无关，仿佛，农田水利又是他们的命根子。
二、
农田水利，无论是硬件设施，还是软件制度和组织，都要与农民对接起来。因此，当前的农田水利问题实质上就由三个问题组成，其一是农田水利的硬件设施问题，其二是农田水利的软件——制度和组织问题，其三是与这前两方面对接的农民的问题。
而这三个问题又是有层次的，第一个问题，最为表面，最为直观，也是当前人们反思农田水利困境时关注最多的问题之一。第二个问题，是中观层次的，它是连接第一与第三个问题的桥梁。第三个问题是最基础的，它决定了第一个问题中的硬件设施能否持续利用和能否用，也决定了第二个问题中的制度和组织的实践能否成功。
然而，每当灾害发生时，人们首先极容易将问题归结为气候、工程等，尽管这些因素在灾害的生成中确实构成原因之一，因此，诸如“N年罕见”、“工程性缺水”等说法成为了反思农田水利困境的主流观点①，相反，对于组织、制度与社会基础层面的反思则极少。由是，即使再大的天灾也总容易被这些十分科学的软绵绵的观点轻描淡写地带过了，等下次灾害再临时，仍然搬出这套说法，因此，也就有了某些地方几年里面对N年的表述出现前后矛盾的笑话。
当然，与此相反的是，也有一些学者从制度和组织的视角分析和反思当前农田水利的困境。不过，这些观点里面又有两种明显不同的歧见。
第一种观点认为，从制度上来说，当前农田水利的困境在于水的产权不明晰，因此，他们主张市场化的道路，明晰产权，建立用水市场，如泵站拍卖、水库拍卖、渠道拍卖等办法；从组织上来说，他们认为当前农田水利的困境在于基层不够民主，因此导致农民在诸如农田水利等公共品的需求偏好上无法正确表达，因此，他们主张引进非政府组织或俱乐部供给或建立农户用水协会或公共品私人供给等办法，通过将乡村基层组织排斥出农田水利之外来达到化解当前困境的目的②。
第二种观点则针锋相对地指出，从制度上来说，市场化的道路无法解决当前农田水利的困境，对于市场化取向的改革，必须要解决两个问题，一是水要能卖出去，二是卖水的钱要能及时收上来，而这两个问题目前都无法很好地解决；从组织上来说，当前农田水利的困境，正是由于国家的缺位和村组集体的退出从而造成分散的小农无法与农田水利对接起来所导致的，要解决当前农田水利的困境，就需要加强基层政权建设，强化村社集体，而不是相反③。持第二种观点的人，不仅从制度和组织上考察了当前农田水利的困境，还从社会基础的角度考察了原子化地区的农民无法有效合作对接农田水利的困局，他们认为，在缺失记忆与缺乏分化的原子化村庄，由于人们面向村庄之外，个体极度理性，从而在农田水利合作中无法达成有效的集体行动以提供高质量的公共福利④。
本文基本持第二种观点，并试图在此基础上，更加深入地理解当前农田水利的制度困境、组织困境与社会困境。本文认为，制度困境和组织困境背后的深层逻辑，实质上是我国农村基本经济制度不断地遭到了破坏。这表现在制度上，就是基于“平衡”的“责任制”的破坏；表现在组织上，就是不断地“去统化”，从而破坏了“统分结合”中的“统”的一维。而社会困境的背后，实质上反映了现代国家在如何治理现代农民的过程中，对农民“想象”错了，这种“想象”的错误反过来又加剧了对我国农村基本经济制度的破坏，从而加剧了农田水利的进一步失序、混乱甚至崩溃。
三、
在我们看来，农田水利因其本身具有公益性与公共性，因而，其制度设计中最重要的是基于“责任”的“平衡机制”。
人民公社时期，村社集体是一个实质的强有力的“地主”，而农民则都是这个“地主”之下的“雇农”。但与解放前的地主与雇农的关系不一样，这一段时期的“地主”与“雇农”之间的“责任”是连带的。某种意义上，可以说双方对彼此的“责任”是无限的。村社集体不仅要负责村社成员的生产安排，还要负责他们的的生活安排。而对于村社成员来说，他们则要负责为村社集体进行生产，并需要在村社集体的统筹安排下解决与农业生产相关的基础设施建设与维护，其中最重要的就是农闲时的农田水利的建设与维护。
分田到户的实施，意味着“责任”的改变。村社集体不再需要安排村社成员的生产和生活，村社集体对村社成员的“责任”已经在降低。但是，村社集体却需要继续为村社成员提供低成本与高效率的农田水利设施，以及其他与之相关的农业基础设施条件。而村社成员作为对村社集体的“责任”的回应，其必须向村社集体缴纳一定的费用。村社集体再利用这些费用中的部分提供农业生产公共设施，部分再往上交给乡镇组织，乡镇利用这笔钱再统筹安排全镇的农业生产设施建设。
这种制度设计解决了农田水利中的一个非常重要且非常根本的问题，即如何平衡村社成员等各利益主体之间的利益。根据村社成员对村社集体所要承担的责任，采取收取有差别的费用的办法，而通过征收有差别的费用是最有可能平衡各利益主体的。村社集体作为农田的所有权主体，在其将土地发包给村社成员承包时，其就有责任为农田承包方提供方便的农田水利设施。如果不能提供的，则会根据农田的好坏征收有差别的费用来完成调节。
以排涝为例，对于旱作物如棉花，地势高的农田其产量自然也高，因而，根据承包方承包农田的产量会征收有差别的税费⑤，产量高的，税费也就高。取消农业税前，村社集体在征收税费时，每个小组每年有一个任务数，小组长则根据这个任务数将任务平摊到产量里。如我们假设一个小组有任务数10000元⑥，所有田亩数的产量共10000斤，那么，相当于每一斤产量要承担1元钱的任务。以棉花为例，低位置的农田因容易遭水淹，往往会减产，我们假设其减产20%，如以每亩不减产的情况下400斤为例，那么这种低位置田就只有320斤的产量，也就是说田主只需要承担320元的任务。而高位置的农田因其不容易被水淹，甚至还会增产，如每亩达到500斤，那么，高位置的田主就需要承担500元的任务。同样是一亩田，因其位置不同，村社集体分配的任务也就不同，差位置的要承担的责任也就要少，好位置的当然也就要承担得多。
然后，作为发包方的村社集体，再将征收上来的费用中的一部分，用来建设农田水利设施和便利的农业生产条件。因为对于高位置的农田的田主来说，从直接受益的角度，仅以排水为例，他们是不需要这类设施的，因为他们农田的水自然会往低位置的农田里排放，而低位置的农田田主最需要这类排水设施的建设。可是，高位置的人反而还承担了比低位置农田的主人更多的负担，因此，也就相当于将位置好的农田的租金用来弥补了位置差的农田的主人的收益。即使是按照田亩数来平摊费用，同样也因为位置好的农田客观上不需要承担费用而实质上承担了，因而也同样构成对位置差的农田的补贴。这样，农田水利建设与维护中，就不会因位置而产生矛盾，因为村社集体可以通过征收有差别的费用来平衡位置优劣所造成的利益差异。
但这种“责任”基础上的“平衡机制”在1990年代中后期开始遭遇两重困境。
一方面，这种制度必须要解决收费时碰到的钉子户问题。
另一方面，其必须要解决不能过度增加农民负担的问题。
在继承人民公社时期的部分遗产的基础上，1980年代我们还能比较好地解决这两大问题。随着时间的推移，事实上，我们很快便无法解决这两大问题。钉子户越来越多，因而，不交费的人也越来越多。村组干部为了顺利完成任务，便开始举债来垫付部分钉子户的“责任”。（当然，也有部分确实是困难户）而为了还债，村组干部不得不将费用层层加码。于是，农民的负担也就越来越重。负担越重，农民就越交不起费用，钉子户就越来越多，村组债务也就越来越重，然后就又是负担越来越重，这样，就形成了恶性循环，直到最终不可收拾，出现了“拿起筷子吃肉，放下筷子骂娘”、“农村什么都缺，就不缺陈胜吴广”的危险局面。
中央为了探索解决这一制度困境，便开始尝试改革，刚开始是实行费改税，逐渐取消了村社成员对村社集体的“责任”。然而，这一做法尽管缓解了很多困境，但还是不能解决问题。到2005年时，中央索性做出决定，取消农业税。这样，村社成员对土地所要承担的各种“责任”便全部取消了。
然而，取消农业税费后，并没有因为这些制度的实施而减轻此前制度所遭遇的困境。相反，客观上还加重了原来的制度困境。因为农田承包者不需要向发包方承担任何责任了，因而，位置好的农田田主所占的利益当然也就有优势。村社集体也丧失了通过征收有差别的费用来完成利益平衡的调节。从理论上来说，农田水利设施的责任当然也应相应的由农户自己来承担⑦。可是，农田水利在人均一亩三分户均不足十亩的中国农村的现实背景下，无法靠私人来完成。一项排水设施或灌溉设施不可能每个农户均建一段或建一条，那样的话，一是成本太高，二是穷人根本无法负担。因此，农田水利的建设必然仍应由超出农户以外的集体或国家来负担。可是，对于当前的一些农田水利设施，国家无法完全包揽。同时，村社集体也因国家取消了它向承包方征收有差别的费用的权利，在国家没有补偿这一权利损失时，村社集体因没有任何其他经济来源而完全没有能力像取消农业税费前那样提供农田水利建设。
更有趣的是，位置优越的农田的农户因其不需要农田水利建设便可依靠老天而旱涝保收，因此，他们也没有承担农田水利建设的积极性。不仅如此，他们甚至还成为了农田水利建设的破坏者。比如，一块农田中，刚好位置高的在中间，而两头则都低时，如果位置高的那一户不允许排水沟渠从自己农田里通过，那么位置低的两端的农户的农田则都会遭到水淹。当位置低的农户无法承受时，他们也会索性放弃农田水利建设的任务，要么抛荒，要么靠天收，任由原来修好的渠道堵塞或填平。如此一来，水刚开始时只淹位置低的农户的田，慢慢地则会往地势越来越高的地方淹，直到最后将所有人的农田全部淹没。可以说，失却了征收有差别的费用的权利，村社集体因无法调节农户个体之间的利益，必然会使得农田水利陷入困境，并最终会使得无论位置好坏的农户都会是输家。当前农田水利中95%以上的四沟均已淤塞或填平就是由这一困境所造成的。
为了应对取消农业税后对农业生产设施（特别是农田水利和道路）建设和维护所带来的困境，中央又推出作为配套的一事一议制度。所谓“一事一议”制度，就是农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理，由“一事一议”筹措资金。筹资筹劳必须遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主决定、程序规范、使用公开”的原则，所筹资金和劳务必须“用于本村范围内农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业，并符合村民会议或者村民代表会议决定的使用事项⑧。”然而，此前强制手段都尚且有如此多的钉子户，这种一事一议制度同样无法解决钉子户的问题。不仅如此，因为在一事一议的过程中，少数钉子户有了更大的发言的权利，从而具有极大的传染性，钉子户不仅没有因为一事一议的开展而减少，反而越来越多。最后，这一制度也只能流于形式，在某些地方甚至被农民戏称为“扯皮制度”，“一事一议变成一事一疑”，“一议一疑，一事就变成一死”。
近年来，又开始出现“以奖代补”的制度，来弥补公共品供给中的困境。在农田水利建设方面，以修建U型渠的“以奖代补”项目尤其多。所谓“以奖代补”，具体来说，即是指在这些项目建设的投资方面，采取“政府出一点，农民自己出一点”的办法。如S县将此叫做“三个一”：市里出一点，县里出一点，农民出一点。但这一制度至少存在如下三个问题。
第一是，“以奖代补”会更加拉大农田水利建设在不同村庄的差距。以“三个一”来说，市里出一点和县里出一点，刚开始时问题都不大，但农民出一点则是有区别的。富裕的农村有些农民可能愿意出一点，即使农民不愿意出，也可以依托比较发达的集体经济由村组集体来出，因而也就比较容易得到“以奖代补”的项目资助。但往往是这些有较为丰富的资源的村庄，其对于农田水利建设往往并不如贫穷的村庄那样迫切，他们一般已经具备了较好的基础，“以奖代补”对他们来说更多是“锦上添花”。而对于贫穷的村庄来说，一是村民自己可能出不起钱，二是村民虽然出得起钱但可能因为总体贫穷而不愿意出钱，三是，基于前两条，农民出一点通常会变成村组集体出一点。然而，这类村组集体正是因为没有资源，连自身运转都极为困难，也就无从拿出配套资金来获得“以奖代补”项目搞农田水利建设。如此一来，富裕村庄的农田水利会在“以奖代补”的情况下办得越来越好，贫穷村庄则因无法拿出配套资金从而也越来越无法享受政府财政的“雨露”，富村和穷村的差距也会因此而越来越大，实质上也就会转换成农民之间的差距越来越大。
第二是，“以奖代补”对于穷村来说，不仅连“雪中送碳”的作用都无法达到，更为忧虑的是，客观上可能会“雪上加霜”，从而进一步加剧当前农田水利建设的困境。由于“以奖代补”在一些富裕村庄的成功实施，使得一些贫穷村庄对之翘首以待。这样一来，原本一些农田水利建设还勉强可以通过一事一议以少量资金或少量投工投劳来解决的穷村，会放弃积极作为的想法，转而会坐等“以奖代补”的到来。然而，因为村穷，客观上无法配套资金，因而也就无法等来“以奖代补”，从而使得本可以做得成的农田水利建设也做不成了。除此之外，正是本来可以解决农田水利建设而因为等待“以奖代补”的“雨露”而未达成，从而会造成农民生产成本的增加，搞不好还会引起人为的灾害，从而造成农作物减产甚至绝收。
第三，“以奖代补”的不可持续性会增加农民的机会主义，降低农民对政府的信任度，进一步加剧任何一项制度在农村的实施都可能会遭遇“短命”的困境。“以奖代补”刚开始在一些地方的实施都没有设定上限，然而，县级财政很快就无法承受。从而在“以奖代补”实施一段时间后，不得不设定每年的上限。如S县2010年的“以奖代补”的财政资金将较2009年减半。可是，这对于那些刚吊起胃口的农民而言，这种办法会增加农民在下一政策出台时的机会主义，并且会降低农民对政府的信任程度。
本来农田水利遇到的制度困境是因为其平衡机制被不断打破所致，但新的配套制度尤其如以奖代补制度均是加剧这种不平衡的。因此，某种程度上，我们认为，这种制度刚好是与此前制度困境相违背的。本来要克服钉子户的问题，依靠强有力的国家和村社集体都无法解决，如何能够靠农民自己通过一事一议解决呢？同样，本来期待要能够平衡农田水利中的各利益主体的利益，从而有序地维护和提供农田水利公共品建设与使用，但以奖代补客观上却恰恰是补富不补穷。
四、
所谓组织困境，并不是说乡村组织在农田水利上无所作为或不想作为，而是在现有境况下无法作为以及作为无效。
为什么会出现这种组织困境呢？
在我们看来，组织困境首先还是由我们上述的制度困境所带来的，当然组织困境本身也对制度困境的形成产生了重要作用。我们认为，当前农田水利的组织困境，最重要的表现在于乡村两级失去了统筹能力。而这种统筹能力是在这三十年中逐渐失去的。到目前为止，乡镇一级已经陷入仅能维持运转的局面，而村一级则基本已经空心化，陷入无法运转的局面，连维持都十分困难，组一级则均已基本取消。
人民公社时期，由于公社强有力的统筹能力，其能够集中全力办大事，如L镇主要渠道的开挖便是最突出的例子。分田到户后，尽管“责任”开始改变，但由于人民公社时期所形成的强大的统筹能力还在延续，在农田水利建设与维护方面，乡镇暂时还继承和维续了人民公社时期的遗产。但这种情况逐渐便开始遇到问题，伴随农业税费越来越沉重，以及围绕征收税费而遭遇的巨大合法性危机，使得乡镇的统筹能力逐渐弱化。但不管怎样，只要其手中还掌握着征收税费的权力，其便具有一定的统筹能力。如果说，取消农业税前的乡镇是吸取型政权，但只要其能吸取到用于运转与发展的资金，其就有办法集中精力办一些事情。如在农田水利上，对基本水费与排涝水费的收取即是如此。因为乡镇有权力从农民那里收取这笔费用，它才有能力将这笔钱统筹利用支付水利人员的工资以及泵站的维修等费用，也才有可能统筹安排全镇的渠道清淤工作。也正是因为农业税费的收取，使得乡村两级结成了利益共同体，因而，乡村两级组织联动才能比较成功，乡镇在统筹安排的时候，村级组织才会乐意接受安排。
与乡镇政权一样，村级组织也因为在取消农业税前能够收取费用，并在调配资源方面，安排公共生产设施建设与维护方面有其合法性，因而，其统筹能力也非常强。不仅村级组织如此，就连最低层的村民小组都具有十分强的统筹能力。因为村民小组内部也同样可以按照需要收取一定的费用，并且，村民小组内部每年都有一个算平衡帐的机制，使得农田水利设施建设与维护方面不致因各自水利条件的好坏而有所区别。对于清沟等一类的活动来说，是完全统一的。有些村民小组每年要求组内农户出10个义务工，每个义务工按30元折合计算，不愿意参加的则可以交钱代替，所谓以资代劳。而义务工主要用于春播之后与冬播之后的清沟和清淤。每年年底结算一次，每户农民根据其田亩的多少，将总的需要出的义务工数平摊到田亩面积上，因而，农户所要承担的任务与面积挂钩，完成了的不需要再出钱，没完成的则将钱拿出来，村民小组再根据情况，将这部分钱拿来支付那些出工较多的人。因为农闲时都在家没什么事情，当这些成为硬性制度时，农民一般都会参加，不参加对于他们来说则是“亏本”。一位农民说：“大家都去，如果我自己不去的话，那我就肯定吃亏了，因为我反正呆在家也没什么事，除非我能够一天赚的钱比出义务工还多，否则不去就是损失，但是，要想赚钱比义务工的价格还高一般是很少的，再说，即使有这种机会，也并不是整个冬播过后天天都这样，因而，我们还是愿意出义务工，那些不出的往往是在外面做生意的，但那毕竟是少数。”
取消农业税费后，乡村组三级都失去了在农田水利上的统筹能力。
这是“责任”的彻底改变，农户变成在土地上享有绝对的权利，但却不需要承担任何责任。乡村组因无法统筹农田水利，于是，原本有序的农田水利也就变成了分散的农户各顾各的情况，组织已经没有了地位，也没有了身影。因此，农民最直观也是最准确的评价就是“当前的农田水利之所以这么差，就是因为没人管了”。而他们最直接的对以前农田水利之所以搞得不错的印象，就在于“以前有人管，乡镇干部和村组干部都管。”
农民说的完全正确，有人管与没人管是决定农田水利是成功还是失败的重要原因。“管”的实质就是从组织的角度来说的，我们的理解是，管字上的“竹头”就像是一群人，下面的“官”字其实就是在一个“空间里”负责“两张口”的问题，进一步理解，也就是由“官员”来负责“老百姓”的“吃饭问题”。农田水利与农业生产直接关联，与老百姓的吃饭问题也直接关联，现在的情况就犹如“管”字下面的“官”字没有了，独留一个竹头所组成的众多散落的个人在那里自救，如此，农田水利焉能不出问题？也就是说，当前农田水利中，组织的缺位怎能不导致问题的产生呢？
离开乡村组三级组织，农民事实上就不能很好地表达其公共品需求的偏好，也不能克服公共品供给中的搭便车问题和解决钉子户的治理问题。实际上，公共事务的治理，其关键在于如何统筹，因此，一切分的办法都无益于公共事务的治理。由此，越是与统筹背道而驰的办法越会加剧公共事务的治理失序。
而当前的乡村体制改革，则主要是弱化乡村组织的统筹能力的。
因为，我们的假设就在于，之所以当前的农田水利等一系列困境的造成就在于“乡村干部太坏”，或者说其“做坏事”的能力太强，典型的如收取高额费用，增加农民负担等。因此，为了防止乡村组织“作恶多端”，就必须要弱化其“作恶”的能力。换句话说，我们将当前所有事情都看成是过于“统”所带来的问题，因而，我们都采取“分”的办法，分是最好的瓦解统的办法。对于乡镇而言，取消农业税费对他们可谓是釜底抽薪，不允许其“增加农民负担”了，因而，采取“转移支付”的办法，让乡镇暂时维持运转，其主要任务就是确保基层稳定。而乡镇综合配套改革无疑是进一步瓦解乡镇的统筹能力。原来，乡镇还可以比较有效地管理水管站，通过从农民那里收费，然后统筹支付给水管站，再由水管站来统筹规划和安排全镇的农田水利，特别是对泵站等排涝设施的有效管理，与对渠道的清淤工作的组织，以及防汛等工作，应该说都是比较不错的。乡镇综合配套改革后，水管站名义上推向了市场，实质上与政府的关系又暧昧不清，因而，反而比改革前更加混乱，而水管站的角色也由原来的预防与常规工作为主变成临时性应付为主，其统筹管理的角色也变得越来越专业化，越来越技术化。然而，这种做法只会加剧水管站变成水利服务中心后，事实上无法提供此前水管站所能提供的服务。而所谓“以钱养事”的内核其实就是想去组织化的，所谓钱要用来养事而不养人，实际上就是不养组织。
而离开了组织，事还能办得成吗？农民说“没人管了，农田水利就变差了”就是这个道理。
村一级的制度改革，对农田水利影响最大的便是取消村民小组长。小组是一个最小的排涝单位，这是历史留下来的结构，任何想回避这一结构的做法都可能会遇到困境。
农民说，“没人管了”，最直接的感受还是来自于小组长的被取消，原来在一个排涝单位内，总有小组长来统筹协调，如每年春播和冬播过后，统筹安排清理四沟，按照由乡镇分配给村里的任务，村再分给组的任务，组再统筹安排，将全镇渠道清淤工作分包到每个农户，每一段都责任到户。但取消小组长后，整个小组内都“无人牵头了”，一个排涝单位内的每个利益主体全部成了分散的各顾各的“马铃薯”。
缺乏统筹后，所有农田水利工作其实都无法正常运转。
就一个小组而言，因为没有小组一级的统筹安排，每个分散的农户都无法达成低成本高效率的农田水利。以清淤为例，甲清了，如果乙不清，那么雨水一冲刷，乙农田的泥土就会将甲清好的沟重新淤塞。一个村内，因缺乏村一级的统筹能力，每个渠道各小组所负责的一段同样会因为无法统筹联动而无法达成一致行动，丙组将自己的农田四沟全部清好，可以将水顺利排出，但丁组不参与，他们农田中的水就会全部排往丙组，这样丙组也不同意将四沟和渠道清好和维护好。
一个乡镇内，缺乏乡镇一级的统筹能力，各村也同样无法联动以达成一致行动。以L镇为例，贯穿全镇的总干渠经过众多村庄，如果下游村庄清淤了，而上游村庄不清淤，那么下游村庄就会重新被上游冲刷下来的泥沙淤塞，因而，下游村庄也不参与。同样，如果上游村庄清淤，下游村庄不参与，那么，即使上游排水通畅，但下游堵塞，仍然不能将水顺利排入大江大河。由此，我们会发现，在乡村组三级组织都没有统筹能力的时候，所有农田水利建设与维护都会陷入失序。
五、
制度困境和组织困境反映了我国农村基本经济制度中的“责任制”与“统分结合”被破坏后，农田水利不断陷入失序的困局。这既是当前农田水利困境中最重要的层面，却又并非根本层面。真正造成当前农田水利出现如此多的困境的是社会层面的问题。而社会层面归根结蒂便是人的问题。
农田水利尽管需要配套的制度及其实践和组织及其管理，但这些制度和组织都必须与人对接，也就是与具体的农户对接。从这个意义上来说，当前农田水利的困境不简单地是制度问题，也不简单地是组织问题，更不主要是钱的问题，甚至也不是合作问题，而是人的问题。人的问题的背后的实质，是现代国家如何治理现代农民的问题。
如何理解人的问题，我们认为从技术路线的失败可以窥探一斑。如渠道修建后，如何解决漏水的问题以及渠道淤塞的问题，从简单的角度来说，只要坚持清淤和每年春播和冬播过后将渠道维护好，其问题就不会太严重。但正是因为这一问题无法解决，才会使得漏水问题和淤塞问题严重起来。从技术的角度，我们将渠道建成三光渠或U型渠，这些问题就会迎刃而解。然而，目前的农田水利现状告诉我们，问题依然存在。三光渠和U型渠仍然遭到严重毁坏。
每个农民都是理性的，他们都有极强的使自己利益最大化的冲动，尽管长期来说，个人也会因此受损，但在短期内，个人的理性做法却是为自己带来利益的。因而，每个理性的个人才会将好好的U型渠砸碎，让其方便过水到自己田里，将三光渠挖开，以方便水排出。由此，我们会发现，光靠技术路线的任何改善都无济于事，且成本也会极其高昂。
申端锋说，“技术路线走到极端就是走上以色列模式，每块田里都装好一个水表，所有水全部商品化，要用时打开龙头，不要时关掉。⑨”
但是，中国一方面显然无法负担如此高成本的水利，另一方面，即使灌溉可以采取此种手段，但排涝则完全无法采取这种手段。灌溉也许可以通过流量来计算，但排涝实际上是无法精细量化的，只能以公共品的形式来提供。以L镇为例，U型渠和三光渠不行，是否我们可以从技术角度考虑更加牢固的渠道呢？比如说，换成钢铁建成的渠道，但既然用一般的铁锹可以敲碎U型渠，也就可以用电锯锯断钢铁建的渠道，这种可能性完全有。因而，如果推展到极端状态考虑，那么，即使建成钻石渠，农民也同样可以毁坏，如不清淤，或者，请人清淤，前面刚清完，后面便被垃圾重新淤塞，又或者，作为理性的小农，偏偏要用土将建成的钻石渠填平，然后在上面栽上农作物。对于集体来说，也许填塞一小段渠道可以造成几十万元的损失，但那并非填塞渠道的个人的损失，相反，对于破坏者而言，他的利益是最大化的，哪怕是增加1元钱，相比于他不破坏而言，那也是增加收入了。同理，我们可以理解堤面和堤身为什么遭到如此多的毁坏，却没有及时修复。因为，当地乡村干部也很清楚农民的这个特性，他们今天去把堤填上，农民明天就把土拖走。能填多少，农民就可以拖多少，他们自己用不完的时候，他可以用来卖给需要的人。总之，无论从技术上想什么办法，农民都可以为了使自己个体的利益最大化而努力破坏。
因而，我们会发现，水利问题本身并不是一个简单的水利问题，或者说不是简单的一个技术问题。水渠漏水也好，淤塞也好，本身都不重要，重要的是如何使得其不淤塞或不漏水后仍能持续利用，要想做好这一点，就必须要考虑与这些硬件对接的农户的问题，也即回到人的问题上来。不弄清这一点，仅就制度而谈制度，仅就组织而谈组织，都只会做无用功，最多也只是缓解一下情况，而无法从根本上解决问题。
那么，S县地区的人到底是什么样的人？或者说，S县农民到底是什么样的农民？我们需要什么样的制度和组织才能与这样的人相适应？又或者说，这些人就摆在这里了，作为国家，我们应如何治理？如何使他们变成秩序的维护者，而不是破坏者？
我们认为S县农民是现代农民，其特点非常鲜明，个人十分理性。现代性的核心应是理性，这种理性既可以说是社会的理性，也可以说是个人的理性，而本质和基础还是个人的理性⑩。而S县农民显然具备这一核心条件。只要我们去调查其农田水利或其他方面的相关情况，又或者，只要我们仔细阅读当前农田水利现状，我们就会发现一个清晰的现代农民图景呈现在我们面前，而不需要我们去想象。
S县农民的私人权利观念十分发达，这从我们对他们在农田水利中的纠纷的调查便可以看出来。当一个私对一个私的时候，这种私权对私权的侵犯就会造成严重的个人之间的冲突。比如，如果甲将乙的水拦住，那么，乙就不会善罢甘休，除非，甲所拦住的不仅仅是乙一户，还拦住包括丙丁戊己庚辛壬癸以及子丑寅卯，那么逻辑就会不一样了，一定是私权可以得以实现，而公权可以合理且事实性合法地遭到侵害。私权发达，且私权意识如此浓烈，这也是现代农民难得的特质。当然，也许这种现代农民的特质还不太完全。比如，公德的缺乏，以及为了私权的实现，可以对公权任意践踏的现象还不完全符合一个成熟的现代社会中现代农民的标准。但是，仅以其个人理性与私权彰显，就可以看出，其现代色彩已非一般农村的一般农民所具有。
但恰恰是这样，我们认为，对S县农民的研究才有意义。尽管其他农村和其他农村的农民未必如S县农村和S县农民那样，但如果整个社会都必然要迈向现代的话，S县农民的现在的特征可以说就是研究当前中国农村和中国农民的一个理想类型，尽管不同的区域会有不同的差异，但如果个人理性的增长和私权的发达都成为一种趋势的话，S县农村和S县农民就具有普遍意义。
因此，如果我们从人的角度来看待S县农民现在的特质，我们就会抛开以传统的标准，站在道德的高度对其进行指责的做法，而是客观理性地看待他们现在的行为及其背后的逻辑。这不简单地是一个所谓的个体极端理性从而导致集体非理性的问题，而是一个现代国家应如何治理现代农民的问题。
但是，这并不是说，农村社会迈向现代，农民成为现代农民或现代公民后，公的事业如农田水利者就必然会出现如当前S县L镇农村那样的局面。而之所以会有当前困局的出现，就在于我们对农民仍存在于“想象”中，我们仍沿用比较陈旧的办法或切错脉后开错药的办法所导致的。换句话说，也就是我们没有弄清我们的农田水利所对接的农民到底是什么样的农民的问题。不清楚我们的制度所实施的对象的特质，以及我们组织所要管理的对象的特质，如何可能让这两个层次之间对接并协调起来呢？其结局必定是出现当前系列困境。
解决了对农民的想象的问题，我们再回过头来看，为什么会有当前困境的出现。
当我们已经清楚地明白了现代农民的个人理性与私权发达的特质后，我们再检视我们当前的制度和组织。我们恰恰是没有按照现代规则来治理农田水利的。这表现在两个方面。
其一是对于私权损害公权的问题束手无策甚至是纵容。如水管站去治理刨堤种植时的“猫”怕“老鼠”式的做法，显得理不直气不壮，这种做法并不是亲民，而是害民。因为我们今天不治理一例，将来就会有很多例，而到现在就是非常多的这种例子，可是，假如雨水足够大，因为刨堤种植而造成堤的垮塌呢？这就会造成成千上万人的生命财产安全，“猫”在“老鼠”面前不出来明辨是非，甚至执法严明，而是如此糊涂，其结果不会是“老鼠”的收敛，而最终会导致所有“老鼠”的毁灭。
其二是尽管使用了一些现代社会的手段来治理农田水利，然而却是想当然地简单照搬。如以“分”为特点从而瓦解乡村组三级的统筹能力的市场化改革思路。越是现代农民和现代农村，其实越需要现代国家的治理。S县农民是直接呼唤国家的，农民说的“没人管了”就表明，国家的“管”也即治理天然地具有合法性。同时也表明，只要国家真的“不管”了，就必然会出问题，秩序必然会无法维系。当所有农民个体均以理性和私权两者来作为自己的行动指南时，任何村社内部的内生性权威就无法产生，即使产生了也不具有合法性。因此，只有现代国家输入的外生性权威才可能完成这种治理任务。要解决所有这些困境，国家不仅不能退出，而且也不仅仅是介入，而是要回来。
六、
当前农田水利的问题从表象上看，是一系列农田水利硬件设施的损毁与老化。然而，其深层次的原因，却既与制度和组织有关，即与我国农村基本经济制度有关，同时也与社会基础息息相关，即与现代国家如何治理现代农民有关。要改变目前农田水利现状，特别是要从根本上改观的话，就需要继续完善和坚持我国农村基本经济制度，具体来说，我们认为以下两个方面是可以有所为的。
在制度困境中，我们曾经讨论到，当前农田水利的困境在制度层面的表现主要就在于丧失了平衡机制。农田水利中各利益主体的利益无法达到平衡，从而出现困境。要解决这一问题，我们认为，只有加强农田水利方面的财政转移支付，重新平衡各利益主体，才能使当前失序的农田水利重归秩序。
当前形式下，想再次从农民那里收取费用已经不现实了，既然我们已经取消了农业税费，就不可能再走回头路。因而，比较可行的办法就是由专项财政转移支付以填补这一块的缺陷。村组两级只有通过这笔资金来建设和维护农田水利，才可能平衡当前农田水利中的各利益主体。具体来说，我们认为有两个办法可行，其一是专门拿出一块针对农田水利的资金。其二是从新增的涉农补贴里面拿出一定比例的资金补贴农田水利。专项资金不能补给分散的农户个体，而只能补给村组集体。
从组织的角度来说，当前农田水利所遭遇的困境，主要在于乡镇与村社集体失去了应有的统筹能力。农田水利作为公益事业，仅靠分散的农户采取自救式的办法终究是会出大问题的。要改变困局，就必须让乡镇政权与村社集体重新找回失去的统筹能力。统筹的实质就是治理，一个没有治理能力的乡镇政权和一级没有治理能力的村社集体，是不可能集中精力办得成大事的，最终，这些组织不仅无法完成当前的维稳任务，而且只会在各种如农田水利等公益事业上不断陷入困境中而疲于应付。
如何强化？我们认为，就乡镇一级而言，当前的乡镇综合配套改革需要反思，并慎重推进。离开了人，离开了组织，钱就起不到作用。不养人，不养组织的改革，最终也无法养事。通俗地说，就是当前的农田水利困境就要像治疗风寒型感冒一样，只能发散解表，而不能清热解毒。当前的以钱养事，其实质是对像患有风寒型感冒一样的农田水利采取清热解毒的疗法，这样下去，病痛只会越来越严重，直至死亡，也即整个农田水利陷入彻底崩溃状态。即使乡镇综合配套改革势在必行且一定要推行的话，我们建议也应按情况分门别类地推进分类改革，而不是不分情况，盲目地激进地将所有部门均一股脑的往市场化的路上推。具体来说，我们认为，像文化站、广播站、农机站等一些市场确实可以解决问题的，还是可以实行市场化，但对于像水管站、农技站这些公益性与公共性十分强的部门，则只能作为政府的事业单位甚至行政单位来对待，否则就一定会出现当前的困境，并会持续恶化。
对于村组而言，就目前的状况来看，继续让村组空心化以致无法正常运转是不行的。
首先是要强化村组两级的财力，让其能够有钱办事，至少要恢复到取消农业税以前的水平，甚至伴随现代化建设的加强，财力也必然应该增长。既然不允许收费，就必须要加大转移支付。同样，我们认为与专门的针对农田水利的转移支付资金一样，新增的涉农补贴中应拿出更大比例来支持村社集体的运转。
当然，一谈到要强化村社集体的统筹能力，或者说治理能力，就必定会有人怀疑村社集体强大了后会否作恶。我们认为这种立场本身就是有问题的，因为这种立场完全是站在村社集体的敌对的角度，将村社集体理所当然地视作为一个假想敌。如果说，村社集体因此而腐败，那么，我们应该从如何防止其腐败的角度想问题，但肯定不是弱化它。
加强针对农田水利的专项转移支付，让村社集体能够重新平衡农田水利中的受益各方，也就完善了“责任”，加强基层政权和基层组织建设，增强其统筹能力，也就完善了“统”和“分”的关系。由此，才能完善和坚持我国农村基本经济制度，农田水利困局的破题才有可能。
当然，要从根本上解决问题，还是需要回到最深层的问题上来，即现代国家如何治理现代农民。越是个人极端理性，私权极端发达的农村，就越需要国家。S县农民对国家的直接呼唤不是没有道理的，他们需要“管”，但国家却实际上是与这一需求相背的，不仅不管，反而离他们越来越远，也即国家逐渐退出。
个人极端理性，私权极端发达的农村，就无法产生任何内生性权威，但他们却又极其需要一个这样的人。这种情况下，任何一个没有公权力的人或没有公权力认可的人，即使有公心，想参与到公益事业建设与维护中，不仅不会得到村民的支持，反而会遭到讥讽。“你算老几，你凭什么管我，你又不是什么干部？”这是我们经常听到的村民和村干部在谈及那些破坏公共设施后的农民在面对有公心的人指责时所作出的反应。
因此，笔者建议在农村重建国家政权体系末端，重新将现代农民组织到国家最底层的框架中来。此时建立现代国家政权体系末端与此前的人民公社时期不一样，那个时候主要是为了解决如何从农业中提取剩余从而来支持工业建设而成立的，而现在则是真正意义上的将国家政权建设深入到最底层。或者至少让现在的行政村一级成为基层政权的末端，特别是对于那些经过合村并组后的行政村而言，更可以这样做，而让村民小组一级实行自治。这样一来，或许整个农村的棋局都会走活。
注释：
①《贵州罕见干旱凸显水利欠账 水库失修致水源流失》，载《工人日报》，2010年3月22日；《专家称高原热力因素加厄尔尼诺现象致西南干旱》，载《广州日报》，2010年3月20日。
②徐小青，《中国农村公共服务》，北京：中国发展出版社，2002年；林万龙，《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，北京：中国财政经济出版社，2003年；冯广志，《小型农村水利改革思路》，载《中国水利》，2001年第8期；崔浩辉，《农田水利建设呼唤新机制》，载《人民日报》，2005年11月28日。
③罗兴佐、贺雪峰，《乡村水利的组织基础——以荆门农田水利调查为例》，载《学海》，2003年第6期；罗兴佐、贺雪峰，《取消农业税后农村水利供给的制度设计及其困境》，载《中国农村水利水电》，2008年第4期；贺雪峰、罗兴佐，《农村公共品供给：税费改革前后的比较与评述》，载《天津行政学院学报》，2008年第5期；罗兴佐、刘书文，《市场失灵与政府缺位——农田水利的双重困境》，载《中国农村水利水电》，2005年第6期；贺雪峰、罗兴佐，《论农村公共物品供给中的均衡》，载《经济学家》，2006年第1期；罗兴佐，《对当前若干农田水利政策的反思》，载《调研世界》，2008年第1期。
④罗兴佐、贺雪峰，《论乡村水利的社会基础——以荆门农田水利调查为例》，载《开放时代》，2004年第2期。
⑤当然，有些村庄也会根据田亩数来征收，但其与按产量征收的内在逻辑是一样的，只是，按照产量平摊税费能将平衡机制发挥到极点。
⑥任务有时是多样的，除有差别的费用外，还有为解决农田水利等基础设施建设而需要出的两工，即劳动积累工和义务工，一般均按田亩或产量均摊，其逻辑实质与征收费用是一样的。
⑦“谁受益，谁负担”的理论实质上就是这样，其问题在于，受益主体的界定只可能界定直接受益，而对于间接受益往往无法界定。
⑧罗兴佐，《对当前若干农田水利政策的反思》，载《调研世界》，2008年第1期。
⑨我们在调查讨论时申端锋所提到的观点。
⑩陈嘉明，《现代性与后现代性十五讲》，北京：北京大学出版社，2006年。
