摘要：地方政府决策自主性的加强是改革与发展的实践诉求，然而地方政府间因政绩等原因在资源及其他方面的不良竞争，招致了资源的极大内耗和国家整体利益的严重损害，并对政治稳定和经济发展构成严峻挑战，亟待优化。改革进程中需要转换思维而非固守陈规，本文从各角度对地方政府际争议的成因进行解析并提出一系列应对策略，旨在更好地协调处理地方政府际争议，以推进地方间良性互动格局的构建。

关键词：良性互动；府际争端；成因解析；策略选择

在全球化、信息化和网络化的时代背景下，地方政府间的权力依赖关系日益彰显。进而言之，地方政府之间必须交换资源，相互协商、彼此信任与通力合作，甚或形成地方政府合作治理的网络，此即地方政府间良性互动的核心要义。然而，地方政府际争议的存在成为地方政府间良性互动的重大阻滞因素。所谓地方政府际争议，是指互不统辖的地方政府之间的争端。其成因是地方政府间产生利益冲突进而产生纠葛的过程。地方政府作为行政主体，出于维护本部门利益，在行政活动中与其他地方政府掣肘的事件时有发生，具体体现在资源争夺、市场壁垒、跨区域污染等方面，这形成极大的资源内耗。从法约尔跳板原则阐述，及时有效的协调横向府际争端可大大减少行政资源浪费。缘于中央及学界重视，纵向府际关系研究已有遍地开花之势，而对横向府际关系关注不够，学术研究已落后于频繁发生的地方政府际争议；协调地方政府际关系日益紧迫，亟需加强研究。本文从列举案例、分析问题、提出排解策略思路进行阐述并试图改善之，以资对推进地方政府间的良性互动有所助益。

??一、问题缘起：地方政府际争议的现实困境

省交界区域、沿江河污染以及资源竞争，是地方政府际争端的主要表现。本段从实证角度列出在实践中存在的地方政府争议。

中国省际边界区域有诸多不稳定因素，除了台湾和海南以外的其他省份都陆地接壤，湖北更是九省通衢，分别与河南、安徽、江西、湖南、重庆、陕西交界；众所周知，省际地区的关系难以协调，仅凭一省之力根本无法解决问题。省交界区域历来是三不管地带，给社会安宁带来威胁，体现在经济纠纷、管辖重叠、治安混乱等方面。行政区域界线不清引发了大量边界争议，1995年附近，省界纠纷已逾千起。[1]这造成了诸多不和谐。

跨区域河流污染事件并不鲜见，如山东临沭某企业以邻为壑，将污水排往江苏和山东交界处的石梁河水库，造成严重污染，并对连云港的抗议不予理睬，致使连云港遭受重大损失，受害者一度联名上诉至国务院和环保总局，最终以连云港方的胜诉告终。[2]连云港是受害者，对山东方面的行政不作为，江苏一方无计可施，只能上诉到国务院。再如苏鲁二省为争微山湖的水资源，在省际的南四湖地区闹得烽烟四起；两省在水事上时常爆发群体性冲突，乃至闹出人命，而水利部下设的水务机构沂沭泗局毫无办法。在当今缺水的年代，水资源涉及到民众的生存利益；苏鲁两省水行政部门控制取水工程，自然不会轻易让步；加之沂沭泗局无法超越当地行政级别，难以执行监督，若苏鲁二省谈判不成，矛盾只能上交中央 [3]。无独有偶，2005年6月，江苏排出的污水侵入浙江嘉兴，造成嘉兴水产养殖遭受损失 [4] 。江浙交界处常因水污染等问题争得不可开交，虽屡经中央协调和媒体报道却收效甚微。近者如吉林石化造成的松花江污染，迫使哈尔滨等城市紧急停水以防止市民中毒。两省通力协作，尽量将损失降低到最小；事后基于行政问责，国家环保局长谢振华被解职。吉林石化敲响了警钟，众多沿海沿江重点建设的石化项目也应引以为戒，从国家战略角度考虑，也从人民的生命财产安全角度考虑。

并非只有搭界的省份才发生行政争议，如长江、黄河东西横跨数省区，防治污染协调难度很大。河流的上游区域需投入高成本对河流进行治理，而自己却无法成为直接受益者，就很难有兴致进行河流治污；深入考虑，东南部沿海地区一般是发达地区，而大部分江河起源的西部地区是欠发达地区，上游地区很难从捉襟见肘的财政收入中拨款进行河流治污；何况重污染企业一般是纳税大户，上游地区的财政收入本来就不多，要求其舍弃利润丰厚的化工企业，而去进行基本无回报的河流治污，无异虎口夺食。

在改革进程中，地方政府一拥而上试图分享蛋糕导致"公地悲剧"。地方政府为了出政绩，争相上马冶金、机械等项目，形成重复建设；而市场总量有限，势必产生府际争端；随着企业投资兼并，人员和资金流动加速，经济纠纷增多，难免产生地方政府际争端。被中央限制的开发区建设，看起来是中央与地方的博弈，深层原因则是地方的恶性竞争和盲目开发，迫使中央不得不宏观调控。例如房价攀比、长三角机场建设大战、深水港竞争、汽车产业壁垒等；近者如江苏铁本事件，在中央三令五申的情况下，仍迎风而上重复建设，被当作反面典型勒令停产。如此林林总总，不再赘述。

?? 二、成因解析：地方政府际争议的多维考量

地方政府际争端有其必然成因，下文拟从法理、政绩与财税关系、经济以及行政区划和行政级别等多重维度对其加以考量。

首先，从法理角度分析。中央集权制的缺点是侧重于中央对地方的管理控制，却忽视了地方政府之间关系的协调。在依法治国的框架下，合理有效的法律是协调地方政府关系的有力保障，而中国此方面的法律尚有欠缺。我国法律规定，解决行政机关间争议须遵循的原则：一是行政系统内部解决，排除法院司法权的介入；二是争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关。[5]这从法律层面上增加了协调的难度，若山东与江苏交界的两个乡镇发生行政争议，它们的共同上级是国务院。在现代市场经济环境下，地方政府之间的行政争议日趋增多，上级政府将穷于应付下级的行政争议，而减少战略规划的部署时间，造成极大的资源浪费。法律机制的缺失，排除了走司法路线的可能，也给横向政府际关系的协调增加了执行难度，可从跨区域污染事件难以解决得以印证。

其次，从政绩和财税关系角度审视。我国现行的政治体制中，地方官员主要由上级任命而非当地民众选出，也就更关注上级政府的行政命令而容易忽视民意，形成"政治锦标赛"的竞争机制。现阶段"以经济建设为中心"的国策使得地方官员通过"经济竞赛"来谋求政治晋升，只有少数最优者才有被提升的机会，此为典型的零和博弈。自1994 年分税制改革以来，中央"财权上收，事权下放"，中央占据了税源的大头，让地方政府在教育、医疗、社会保障等方面承担责任。地方政府为了在竞赛中脱颖而出，利用政策的灵活性寻求制度外途径解决，对内拓展税源导致中小企业难以为继；对外相互竞争，压低条件吸引外资，造成恶性竞争进而损害整体利益；为了推动GDP增长及获得更高土地出让金，地方政府任由房地产业无序发展，房价一再蹿升；这些基于政治利益最大化考虑制定的政策缺乏传承性，对当地的长远发展的影响有待考察。基于上述，不难理解政绩工程泛滥的原因，也可知晓为何开发区如雨后春笋般冒出，还可探知房价居高不下的背景。

再次，从经济角度考量。随着经济改革的不断深入，中央改变粗放式发展策略，对经济发展进行集约控制，在一些领域中央已放手给地方，地方政府有所作为的空间扩大。资本在有效操作下有升值的潜力，尤其在转型过程中表现明显；而地方政府掌握的经济资源增加使得财税上涨，即可更自由的处理行政事务，等同于掌握更多行政资源；故而地方政府会想方设法使自己手中的资源升值，这类似于企业的竞争。在整个国家的市场开发尚不完全的情况下，如此会大大促进地方经济的发展；地方经济蛋糕做大，国家经济总量自然会随之提高；但总量增长进入瓶颈状态时，地方政府间的竞争则趋于无序状态。经济增长未必带来良性治理，值此改革攻坚阶段，如疏导得当，则进入良性竞争阶段；如疏导不当，则会陷入恶性竞争并有使后发优势演变成后发劣势之虞。地方政府间的恶性竞争导致地方保护，当地方保护泛滥时，就会限制地方之间的正常交流，进而损害国家的整体利益。

最后，从行政区划及行政级别角度探究。行政区划的形成缘于自然、历史等因素，地方政府在自己的管辖区域内行使行政权，一般是"井水不犯河水"，很难容忍其他地方政府对本行政区域干涉；但在行政实践中，因经济区域与行政区域有重叠之处，越俎代庖的事情时有发生，利益被侵害的地方政府常以消极乃至抵制的态度去应对，良性互动自然无从谈起；再则，从行政级别上考察，上海市委书记是政治局委员，而其他省委书记是中央委员或政治局候补委员，级别低的地方政府就没太有兴趣精诚合作；加上一些历史上的原因，譬如将徐州从山东划给江苏，从江苏划数县给上海，这些都成了利益受损方的心头之痛；由于历史宿怨及担心类似情况再度发生，致使区域协作之路崎岖不平。

??三、策略选择：地方政府际争议的消解

实用性是研究地方政府际关系恪守的法则，提出问题的目的是解决问题。为排解地方政府际争议本文提出以下建议。

其一，加强宪政建设，促进民主监督与民众参与。绝对权力导致绝对腐败，推行宪政可对政府权力进行有效制约，保障公民合法权利不受侵犯。宪政的基点是完善公正的法律，行政争议的协调应立足于公正平等，不能游离于宪政精神之外；确立制度框架，使得地方政府从法治上遵循游戏规则，为良性互动搭建平台；尽量为当地民众的偏好表露形式提供有效的平台，直接选举投票确定地方政府官员候选人，使地方政府不得不着眼于长远利益行事；强化人大监督职能，地方政府的行政命令不能再凌驾于人大监督之上；用舆论监督和民间参与的方式加强对地方政府行政行为的监督，使地方政府规范自身行政行为，优化行政决策。

其二，立法加强地方政府际关系协调，引入司法体系。法制的完善是追根溯源的治理，上述"争议双方的共同上级机关为争议的最终解决机关"明显不符合"依法治国"国策，有悖于宪政精神。在立法时要高瞻远瞩，做到防患于未然，发现漏洞及时补救。我国法律要求地方法律法规不得与宪法、基本法律等上位法冲突，而对协调地方政府际关系上显然关注不够。随着改革的深入，地方政府际争端有日益增加之势；因而在立法时就要注重协调地方政府际关系，制定协调地方政府际关系的法律。中央在对地方立法监督审查时，就要减少地方政府之间立法冲突的可能，不仅要看是否与上位法冲突，还要横向比较地方法规是否冲突，尽量将双方甚至多方的法规冲突消灭在萌芽状态，以减少实际操作中地方政府法规冲突的几率；如已发生冲突则进行反馈控制，尽快予以修正。公平是弥合争端的有效武器，协调时要做到不偏不倚，否则将陷入被动境地；而上级行政机关难以超然的做到公正无私，司法则可超然的协调以保障法律的公正。故而处理地方政府际关系时，不妨引入司法体系。

其三，地方政府之间主动协调，中央与地方适度分权。地方政府要从大局出发，充分认识"双赢"的优点，尽量超然自我协调。前述微山湖困局近年大有改善，边界两侧地区互谅互让共谋发展；两地领导建立信任互访、联合预警和矛盾调处机制；两地民众共同维护湖区稳定和谐，使微山湖地区由怨怨相报之地变成友谊的桥梁。[6]中央要引导地方政府相互信任进而走向和解，可在地方官员考核上增加地方政府际争议处理水平的考评权重。从本质上看，地方府际关系综合起来实际上是中央与地方关系；中央既要加强宏观调控的执行力度，又要给地方合理的治理权限，给地方施展才能的空间；央地之间要明晰权限尤其是财权，使地方政府相对可以自足；要打破区域观念、行政级别观念，使得地方政府有相对平等的地位，籍此提高地方政府参与协调的积极性；一般情况下由地方政府自行协调争端，给某一副总理授权，负责例外情况下介入地方政府际争端以应对突发危机。

其四，加强培育非政府组织（NGO），参考国外经验及听取学界建议。有时中央政府不便以行政命令方式解决地方政府矛盾，此时非政府组织的作用就凸显出来。非政府组织没有偏袒之嫌，更容易以超脱的身份协调地方政府争议。缘于任期制等因素，地方政府通常追求短期利益而不顾长远目标，而非政府组织是当地机构，更关注本区域的可持续发展，会对地方政府有效监督。NGO对地方政府的协调监督，会有效减少地方政府的恶性竞争，有利于消除矛盾。故而要大力发展NGO，增加其话语权。国外的经验对我国有借鉴意义：法国流域水资源管理较为成功，其遵循自然流域规律，从法律上强化对水污染的治理，建立以流域为基础的解决水问题机制。其流域管理机构有：流域委员会（由中央部门代表、地方官员代表、专家学者、社会团体及用水户等利益相关者代表组成），相当于水议会；流域水管局（用水户和专业代表、地方官员代表、国家部门代表各占三分之一），相当于董事会。法国重视依法规范水资源管理，通过收取用水费和排污费等经济手段增强民众护水意识，科学民主的进行管理。法国跟我国有诸多相似之处，其水资源管理经验对我国水机构改革和水资源管理有启迪作用。 [7]对于解决水污染引起的政府际争端，有学者提出"将发达地区的排污权交易所得向欠发达地区转移,以解决欠发达地区产业结构调整乏力以及对发达地区的二次污染和发达地区环境容量资源短缺问题"，[8]这不失为解决水污染问题并实现良性互动的佳径。

协调地方政府际争议的基点在于信任与兼容。苏州的 "大树底下种好碧螺春"理念道出资源优化配置的真谛，是我国实现地方政府良性互动的出发点之所在。情况逐步改观，长三角政府论坛召开；泛珠三角政府不甘落后；环渤海地区形势喜人。案例如：上海与浙江共辟洋山深水港；北京天津通力协作，天津机场成为北京第二国际机场，并建立连接北京天津的快速铁路交通，缓解北京的航空压力。以此为鉴，中国地方政府间良性互动格局的构建之路漫漫而修远，有待学界与实践界的共同努力。

参考文献：

[1][6]陈泽伟 《地方创新化解边界纠纷》 《瞭望新闻周刊》第22期

[2] 江苏环保局发文《中国青年报》

[3]谌彦辉，《南水北调中的南四湖的困局》，《凤凰周刊》2005第31期

[4]周季钢 李秀中《长三角土壤危机》，《凤凰周刊》2005年第36期图例

[5] 沈荣华《现代行政法学》P83，天津大学出版社，2003年版

[7]万军、张慧英 《法国的流域管理》 《中国水利》2002年第10期

[8]王学山、虞孝感、王玉秀《区域排污权交易模型研究》《中国人口o资源与环境》2005年第6期