早在1941年，邓小平就曾对“以党治国”论提出严肃批评。粉碎“四人帮”邓小平再次复出后，他总结“文化大革命”的惨痛教训，提出要对党和国家的领导制度进行改革，解决党政不分、以党代政的问题。他在最后一次“南巡”谈话中，更明确提出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”十五大提出“依法治国”的治国方略，反映了邓小平的遗愿。然而，他所反对的“以党治国”论，却始终阴魂不散。鉴此，考察一下“以党治国”论的来源、演变及其危害，不无现实意义。　

一、“以党治国”论的提出与演进

列宁创建了俄国共产党（后改称“联共[布]”），开展暴力革命，推翻了沙俄帝制，创立了党政军高度统一、党权高于一切的“党化国家”体制。孙中山在领导中国革命屡受挫折后，改奉“以俄为师”，将苏俄“党化国家”的体制引入中国，提出和推行了“以党治国”论，这便是“以党治国”的发端。

早在1915年，孙中山就明确指出：“吾人立党，即为未来国家之雏形”。1920年，他更强调党是民国的根本，郑重声明：“本总理向来主张以党治国”。1924年1月，在国民党“一大”改组期间，孙中山解释说：“我从前见得中国太纷乱，民智太幼稚，国民没有正确的政治思想，所以便主张‘以党治国’。”注1孙中山把建国的步骤分为军政、训政、宪政三个时期，并提出训政时期“党在国上”。他说：“当俄国革命时，用独裁政治，诸事一切不顾，只求革命成功……其能成功，即因其将党放在国上。我以为今日是一大纪念日，应重新组织，把党放在国上。”注2长期追随孙中山的胡汉民，在阐述孙中山的“以党治国”理论时强调说：“‘以党治国’是以国民党的三民主义为取向的政治模式，于建国治国之过程中，本党始终以政权之保姆自任。”

孙中山逝世后，蒋介石利用孙中山的政治遗产，将孙中山的“以党治国”和“三阶段论”发展成为一种极权主义的政治体制，走上了专制独裁之路。蒋介石奉行“一个主义、一个政党、一个领袖”，集党政军大权于一身，并要求国人对领袖绝对效忠。在推行独裁统治的过程中，国民党的“党文化”起了推波助澜的作用。按照蒋介石的说法，国民党是“唯一救国的党”，因此，它理所当然地应占据国家的所有权力。注3“以党治国”经过这样的演进，就成为建立“党化国家”的政治体制和政权组织形式的理论基调，从而使中国宪政化进程出现大倒退。

二、“以党治国”思想对中国共产党的影响

“以党治国”的思想，对于中国共产党的治党、治国、治军也产生了深远的影响。早在革命根据地初创时期，就曾出现过“以党代替苏维埃”的错误倾向。针对这种倾向，毛泽东曾经指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政府机关搁置一边。……国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”注4

抗日战争时期，在中共领导的抗日根据地，政权组织形式实行“三三制”注5，“以党治国”与“三三制”的政权组织形式显然难以协调。于是，邓小平于1941年4月15日著文对“以党治国”论提出尖锐批评，他指出：“某些同志‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”进而指出：“这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。把优势建筑在权力上是靠不住的”；又指出：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。……政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”邓小平认为：“‘以党治国’的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。”他的态度很明确：“我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”注6

但是，邓小平这种语重心长的提醒，并未引起全党的重视。1942年9月，中共中央作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，明确规定：“根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会，因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导。”注7这种发端于抗战时期的党权高于一切的一元化领导体制，在解放战争时期继续实行，并一直沿用至1949年以后。

中华人民共和国成立后，革命党成了执政党，本应逐渐健全法制，走上依法治国的道路。然而，最高领导层已经形成的“以党治国”观念不但没有克服，反而进一步强化。特别是1957年“反右派”斗争继而在和1958年召开第四届全国司法工作会议之后，在政法机关突出强调党的“绝对领导”，更使“党化国家”成为定型。它的最集中的表现，是毛泽东1958年8月24日在北戴河发表谈话，说：“不能靠法律治多数人……我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不能靠民法、刑法来维持秩序。我们每次的决议都是法，开一个会也是一个法。”他还说：“要人治，不要法治。《人民日报》一个社论，全国执行，何必要什么法律？”注8其时，刘少奇也说：“到底是人治还是法治？看来实际上靠人，法律只能做办事参考。党的决议就是法。”这些论断，就是“以党治国”论的极端表现。这种主张使党权无限膨胀，任意毁弃法制，最终导致滥施专政，政治清洗不断，国无宁日，亿万人民身受其害，也使执政党自身的形象受到严重损伤。

三、“以党治国”的实际运行

“以党治国”并非毛泽东个人的主张，而是党内高层的共识，当时主管和分管政法工作的领导人，都曾讲过类似的话，指导政法机关按照党的意志去执法。下面,我们来看看“以党治国”在实践中是如何运行的：

（一）执政党不受法律的约束

1955年1月间，张鼎丞（时任最高人民检察院检察长）向刘少奇汇报工作后，刘少奇作了许多指示，他说：“在宪法颁布以后，我们必须加强法制，要善于利用法制，利用国家政权和社会群众的力量来开展阶级斗争。我们的法律不是为了约束自己，而是用来约束敌人，打击和消灭敌人的。”

1955年7月间，刘少奇又在北戴河向最高人民检察院负责人指示说：“我们的法律是要保护人民去同敌人斗争，而不能约束革命人民的手足。如果哪条法律束缚了我们自己的手足，就要考虑废除这条法律。”

从刘少奇的上述指示来看，他认为法律是由党领导制定的，明确把执政党置于法律之上。这种观点与“执政党也必须在宪法和法律的范围内进行活动”的法治理念相距甚远。实行的结果，就是导致在“反右派”、“大跃进”和“文化大革命”期间随意破坏法制，到了“无法无天”的地步。

（二）政法机关必须掌握在党的手里，作党的驯服工具

有关这方面的文件和指示非常之多，下面引述几例：

1955年7月间，张鼎丞和梁国斌（最高检察署副检察长）在北戴河向刘少奇汇报工作（彭真在座），刘少奇说：“检察院当前第一条任务，就是要保证把该捕的反革命分子迅速逮捕起来。宪法已经规定了，逮捕和起诉都要经过检察院。如果不经过检察院批准，捕人是违法的。现在党要搞社会主义革命，要把那些破坏社会主义革命的反革命分子抓起来，所以检察院要很快把批捕、起诉全部担负起来。党委决定要捕的，检察院要闭着眼睛盖章。这样做也可能有错，这在党内可以讲清楚，但对外，都要由检察院出面担起来。……如果检察院不做党的挡箭牌，民主人士就会利用这点来反对党，结果可以说等于是检察院反党。”他强调说：“必须告诉检察院的同志不准闹自由主义，不能因为你们闭着眼睛盖章，有了错案就说‘这个案子不是我批的，我不负责’。如果有人这样讲，就是泄露了党的机密，就是和党闹独立性。检察院要做党的挡箭牌，在党内可以讲清楚，对外，就要讲这些案子都是经过检察院批的，都由我负责。这样才对。不然，就是违犯了党的纪律，要受党纪的制裁。”刘少奇还再三强调：“检察院必须掌握在党的手里，这个机关同公安机关一样，同样是党和人民同反革命分子作斗争的锐利武器，必须掌握在自己人手里。必须保证检察机关在组织上绝对纯洁。”

1955年9月19日，罗瑞卿（时任公安部长）在全国21省市公安厅局长会议上讲话中说：“公安、检察、法院都是党的工具，是党的保卫社会主义建设、镇压敌人的工具，这点必须明确。但是在宪法上又规定了‘人民法院独立审判，只服从法律’、‘地方各级人民检察院独立行使检察权’，所以，关于检察院和法院在对内和对外的讲法上要分开。当然，如果有些检察院、法院的同志以法律上的规定来对抗党的领导，那就错了。凡是对这点认识上有偏差的，必须纠正。”

1957年9月4日，在中央法律委员会扩大会议上，罗瑞卿发言中批评“某些司法、检察、法院强调司法独立，垂直领导，不听党委的话。”会议最后由彭真做总结，要点有三：1、政法部门普遍存在着右倾思想。2、反右派斗争。右派分子在政法战线上的进攻极为猖狂，攻击我们是“以党代法，党政不分，无法可依，有法不依”。3、党委的领导。政法机关这个专政的武器必须牢固地掌握在党的手里。党委应当领导政法机关的全部工作（包括所有案件），各级政法部门必须无条件地服从党委（包括中共中央和地方各级党委）的绝对领导，加强向党委的请示报告。

1957年10月8日，彭真在八届三中全会上发言，第二部分是“关于政法工作问题”，他说：“在司法行政和法院系统中，最突出的问题，是一部分人想借口‘司法独立’来摆脱党特别是地方党委的领导，同党分庭抗礼。”

1958年6月，最高人民检察院党组就召开第四次全国检察会议向中央写了一份报告，其中谈到：“经过一年来的反右派斗争，全国检察机关共挖出右派分子一千五百多人（注：此前，检察系统的干部编制最多时为四万三千人）。”会议批判了片面强调垂直领导，忽视党的领导或者把党的领导抽象化的错误路线，进一步强调：“检察机关必须完全置于党的绝对领导之下，做党的驯服工具。必须听党的话，党叫做什么就坚决做什么；党不允许做的事情，就一定不要做。会议认为党的领导的问题，是检察机关最根本的问题。”

从1958年6月23日至8月20日，召开了第四届全国司法工作会议，重点是揭发批判“司法部党组所犯的严重错误”，把司法部党组全体成员6人及正司级党员干部3人共9人打成“反党集团”（此案直到1978年12月才由中共中央宣布平反）注9。最后形成的会议文件认为：“司法战线近几年曾犯过违反党的方针的严重的原则性错误，主要是右倾的错误，而思想受资产阶级法律观点的影响是一个很重要的原因。”会议认为，“主张审判独立就是反对党的领导，是以法抗党，是资产阶级旧法观点借尸还魂。”

会议结束后，最高人民法院党组向中央报送的《关于第四届全国司法工作会议的情况报告》中，特别强调：“人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具。……法院工作服从党的领导，不仅要坚决服从党中央的领导，而且要坚决服从地方党委的领导；不仅要坚决服从党的方针、政策的领导，而且要坚决服从党对审判具体案件以及其他一切方面的指示和监督。”

从上述中央领导人的一系列指示和有关文件的表述来看，执政党的领导人一致认为：作为国家机构重要组成部分的公检法机关，都是由党直接掌握的用以镇压异己势力的工具，各级政法机关和所有干警，都必须作党的驯服工具。至于宪法规定的“独立审判”，那只是对外宣传用的，“对内和对外的讲法上要分开”。在内部的实际运作，则根本不承认什么审判独立，谁主张按照宪法的规定实行独立审判，谁就是反党。

党的领导人对政法部门负责人一再耳提面命以及在内部会议上的多次讲话，说得非常清楚，由此而形成了由党委审批案件等一系列潜规则，这些潜规则不向社会公布，但却具有强制性约束力——这便是“以党治国”或曰“党化国家”的典型运作方式。

正是在这样一些观念的指引下，加上一系列潜规则的运行，在反右派运动中把各级法院和检察院的大批同志打成“右派”，开除党籍、撤职降级和给予各种处分，有些被送去劳改、劳教，便是顺理成章之事，以致把整个司法部党组打成“反党集团”也尽在情理之中。正是在这种“以党治国”的体制下，到了“文化大革命”中，领袖一声令下，当年主持政法工作的彭真、罗瑞卿以及高层领导人刘少奇、邓小平，一个接一个地被打倒也就毫不足奇了。到了此时此刻，刘少奇拿着《中华人民共和国宪法》，对围攻他的造反派说：“我是中华人民共和国主席，你们不能这样对待我！”但是，打倒刘邓彭罗难道不是“党的决定”？

（三）执行法律就是办一个手续

1955年12月2日，中共中央发出《关于补办由人民检察院审查批捕人犯法律手续的指示》，其中指出：“近据最高人民检察院党组的报告，在今年以来各地逮捕起来的反革命分子和其他各种犯罪分子中，约有十一万多人（二十六个省市不完全统计）未履行由人民检察院审批逮捕的法律手续，个别地方未经人民检察院审查批准而逮捕起来的人犯占全年已逮捕起来的人犯总数的百分之三十。这是不符合宪法和法律的规定的。这种情况应引起各级党委充分重视，并迅速加以纠正和改变。为此，中央决定：凡自1955年1月份起由公安机关逮捕起来的人犯未履行人民检察院批准逮捕的法律手续的，应一律补办批准逮捕的法律手续。”

在执政党领导人看来，所谓“依法办事”不过就是办一个法律手续而已。在逮捕的时候未经检察院批准，事后补办一个手续就是合法的了。所谓“程序意识”之类的观念，在他们脑子里是不存在的。如此一来，宪法和法律就纯粹变成了一种摆设，甚至成为掩盖“以党治国”的挡箭牌。

（四）无完备的法律更便利

1956年3月31日，彭真在第三次全国检察工作会议上作报告，他说：“我们现在的法律还很不完备，大家全说无完备的法律很麻烦，但也有便利之处。我们办案时，只要站稳阶级立场，根据政策，按照阶级利益来办事就可以了。……我提议大家不要死抠法律条文，主要应把法律的基本精神和主要内容搞熟一点，当然能记住法律条文更好了。”

当毛泽东1958年8月在北戴河表态说“不能靠民法、刑法来维持秩序”后，以彭真为组长的中央政法小组很快写了一个《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》，明确提出：“刑法、民法、诉讼法已经没有必要制定”，遂使从1954年开始的法制建设进程骤然中断。随后，就开始了公安工作“大跃进”，各地完全撇开了正常的办案程序，随便捕人和胡乱判刑。这种情况愈演愈烈，直到1966年发动“文化大革命”，就连彭真本人也被关进了牢房。如果按照他上面所说的办案依据来看，当时对他的处理既是“站稳了阶级立场”，又符合当时的政策，还是“阶级利益的需要”，用不着“死抠法律条文”。

（五）公检法三机关合署办公

1960年11月11日，中共中央对公安部长谢富治注10的报告，发出《关于中央政法机关精简机构和改变管理体制的批复》，批复中说，中央书记处决定：

1、中央公安部、最高人民法院、最高人民检察院合署办公。对外，三机关名称不变，保留三块牌子，三个大门出入；对内，由公安部党组统率，两院各出一人参加公安部党组，以加强工作联系。

2、三机关合署办公后，最高人民检察院保留二三十人，最高人民法院保留五十人左右，各设一个办公室，分别处理检察、法院的必要业务工作。

根据这一决定，中央公检法三机关实行联合办案，合署办公，并且是采取了把最高人民法院和最高人民检察院合并到公安部的方式，实现了政法工作的集中统一和彻底的“一元化”。就党内的领导体制来看，明确规定三机关都“由公安部党组统率”，明白无误地把“两高”直接置于公安部的领导之下，成了公安部的附庸。这种体制的特点是敏捷、高效——凡是公安部决定了的事项，由“两高”负责去执行，完全取消了法院和检察院对公安机关的监督和制约。从此确立了公安的“老大”地位，对后来三机关的关系产生了深远影响。

1954年宪法规定国务院和最高人民法院、最高人民检察院为平行机构，统称“一府两院”。最高人民法院院长和最高人民检察院检察长都由全国人民代表大会选举产生；而公安部只是国务院下属的一个部，它与“两高”并不处于平级的地位。就公检法三机关在刑事诉讼法中的职权分工来说，公安机关负责侦查，检察院负责批捕和起诉，法院负责审判。按理说，批捕、起诉和审判，都是对侦查工作的检验和把关，如果发现侦查中有违法行为，应予纠正；发现不应当追究刑事责任的，更应该判决无罪，其制度设计就是为了防止和避免冤假错案。然而，当时决定将三机关合而为一，未经全国人民代表大会修改宪法，就对“一府两院”体制作了伤筋动骨的改动。采取这样的大动作，无论从哪一方面都是说不通的。于是文件规定：“对外，三机关名称不变，保留三块牌子，三个大门出入”。庄严的宪法就这样被任意揉捏，弃如敝屣。这一决定对中国的法制建设造成了巨大冲击。

中央公检法三机关合为一体后，上行下效，全国各地一律取消了公检法三机关的建制，改为“政法部”或“政法公安部”，进而提出“一长代三长（公安局长、检察长、法院院长），一员顶三员（侦查员、检察员、审判员）；下去一把抓，回来再分家”，实际上谁还“分家”？完全搞成了“一锅煮”和“一勺烩”。于是便出现了这样的情景：各级党政领导率领政法部门的干警，带上空白逮捕证和空白判决书，下乡下厂为“打开局面”而随意捕人；对抓起来的人有的甚至不开庭审判，在空白判决书上填一个名字，加几个罪名就判处了刑罚注11——“以党治国”竟然走到了这种地步。

以上五个方面，大体上反映了“以党治国”的实际运作情形。

四、灾难造成后的调整与反思

在1958年开始的“大跃进”中，共产风、浮夸风、瞎指挥风、干部特殊风和强迫命令风等“五风”泛滥，带来了一场空前的灾难，数千万农民被饿死。为了压制民众的反抗，又滥用专政工具，把对当时的某些做法稍有不满而发发牢骚，或者饿极了偷青吃青的无辜民众作为专政对象，乱捕滥杀，更加重了灾难。

种种惨状冲破层层封锁反映到高层。大量饿死人和乱捕胡判的情形令人震惊，促使当权者的头脑渐趋冷静。大约从1961年起，在一些文件或领导人讲话中开始出现了反思的声音。下面摘引几段对政法工作反思和纠偏的讲话，听听当时是怎么说的：

1961年6月24日，当年鼓吹三机关合署办公的公安部长谢富治，在中央公检法三机关碰头会上的讲话中，说了一番似乎是批评别人的话：“从我们三家来说，有过‘三起三落’。这几年公安的毛病，是腿伸得太长了，把一些不属于公安的事情也拿来办了。检察、法院的腿太短了，这种情况必须改变。”

1961年7月3日，谢富治在公安部党组扩大会议上又说：“公检法三家的职责，这几年也搞乱了。下面有的同志说，‘公安共了检察、法院的产’。中央政法三机关搞一个党组，一个机关，是一种没有调查研究的、简单化的做法。……不能刮‘共产风’，不能把检、法当做辅助工具。过去有些做法是错误的，如‘一员顶三员’、‘一长代三长’、‘下去一把抓，回来再分家’，等等，现在要很好清理一下。”

反思比较彻底的，是国家主席刘少奇。他在1962年1月召开的七千人大会上，分析造成巨大困难的原因，直接提出“三分天灾，七分人祸”的论断。同年5月，刘少奇又主持对1958年以来的政法工作进行总结，明确指出：“这几年政法工作总的经验教训是混淆两类不同性质的矛盾，主要是误我为敌，打击面过宽。”“有的党政负责人，随便批准捕人，根本不要公安局、检察院这一套。甚至有的公社、工厂、工地也随便捕人。”“用对付敌人的专政办法来处理自己人的问题，处理劳动人民的问题，这是个根本错误。这不是共产党的方法，而是国民党的作风，是站在人民之上，向人民施用压力。”他还指出：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应干涉他们判案子”；“不要提政法机关绝对服从各级党委的领导。它违法，就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应该服从法律，服从中央的政策。”注12话虽不多，但画龙点睛，触及了最要害的问题。

所谓“驯服工具论”，原本是由刘少奇提出的。第四届全国司法会议就是贯彻刘少奇的指示，特别强调了“人民法院必须绝对服从党的领导，成为党的驯服工具。”但是，刘少奇的最大优点是勇于承认错误。到1962年5月，由他主持对1958年以来的政法工作进行总结时，他便明确指出：“不要提政法机关绝对服从各级党委的领导。它违法，就不能服从。”这种知错必改的态度，表现了共产党人的坦荡胸怀，令人感佩！然而，正是由于刘少奇在认识和提法上的这种改变，从某种程度上动摇了“以党治国”的正统，种下了后来他被打倒的种子。

五、能否记取教训不再重蹈覆辙

刘少奇被打倒并被迫害致死，可谓共和国历史上的最大冤案。然而，类似的冤案又何止千万！“文革”中涉及人数最多的冤案是“内蒙古人民党”（简称“内人党”）案。据最高人民检察院特别检察厅《起诉书》提供的数字：“内蒙古自治区‘内人党’等冤案，有34.6万多名干部、群众遭到诬陷、迫害，16222人被迫害致死。”仅此一案就株连数10万人，整死1.6万余人！将诸如此类的冤案加起来统计，全国该有多少无辜民众惨死在“对敌专政”的刀锋之下！能说这些冤案都是由于偶然的失误造成的吗？实际上，它正是推行“以党治国”致使法治荡然无存的必然结果。

笔者身经目睹了共和国60年的沧桑巨变，一方面为改革开放以来经济建设取得的巨大成就欢欣鼓舞，另一方面又对那些匪夷所思之事心有余悸。回顾刘少奇、彭德怀、遇罗克、张志新等等先烈的遭遇，仿佛又听到无数冤魂在悲泣呼号。不禁想起唐朝杜牧在《阿房宫赋》中的一句千古绝唱：“秦人无暇自哀而后人哀之，后人哀之而不鉴之，亦使后人复哀后人也。”但愿国人能够惊醒，千万不能再走回头路！

2010年5月27日第12次修改

注释：

　　注1　《孙中山全集》第9卷，中华书局1986年版，第97～99页。

　　注2　王府民：《孙中山详传》，中国广播电视出版社1993年版，第1092页。

　　注3　蒋介石：《为什么要有党》，载《中国现代政治思想史资料选辑》上册，四川人民出版社1983年版，第256页。

　　注4　《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第73页。

　　注5　“三三制”是指在抗日民主政权中大体，共产党员占三分之一，左派进步分子大体占三分之一，中间分子和其他分子大体占三分之一。

　　注6　《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年10月第2版，第10～14页。

　　注7　中央档案馆编：《中共中央文件选集》第12册，中共中央党校出版社1986年版，第125页。

　　注8　转引自张慜：《第四届全国司法工作会议的来龙去脉及其严重影响》，载于《董必武法学思想研究文集》（第四辑），人民法院出版社2005年10月版，第426～427页。

　　注9　《司法部关于报送〈我国司法行政体制的历史沿革〉的函》（司发函［2003］158号），2003年10月29日。

　　注10　中华人民共和国成立后，第一任公安部长是罗瑞卿。1959年庐山会议后，罗瑞卿调任解放军总参谋长，由谢富治接任了公安部长。

　　注11　尹曙生：《公安工作“大跃进”》，载《炎黄春秋》2010年第1期。

　　注12　《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第450～452页。

（责任编辑　杨继绳）