难产的中国宪政化历程在经历了北洋政府时期后，进入了更加令人遗憾的历史时期。 1924年4月，改组后的国民党“一大”通过了《建国大纲》，《大纲》中称：新的国民政府应本着“三民主义”和“五权宪法”建设中华民国，建设时期分为军政、训政、宪政三个阶段。“军政”即以武力推翻旧的制度；“训政”即由政府对落后民智进行民主训练；“宪政”即让国民行使宪法权力选举官员和议员。至宪政，建国方告成功。
孙中山提出“以党治国”，从军政、训政为宪政另谋出路，或有其不得已的苦衷，但却是从民初较为平等、民主的国民观和宪政立场上的某种倒退。“北伐战争” 结束是国民党政府军政时期的结束和训政时期的开端。1928年国民党的《训政纲领》和1931年以此为基础的《中华民国训政时期约法》，一步步加强了一党专制式新的一元化政治文化在中国的统治地位，并使之成为一种难以打破的新传统，“训政”、“党治”所形成的“党国”传统，窒息了宪政共和原本已十分微弱的生存空间，此后，这种政治文化在中国即从未因政权在不同政党之间易手而有所改变。 1928年10月，国民党中央常委会通过并公布了《中国国民党训政纲领》，宣布中华民国由“军政”时期进入“训政”时期。《训政纲领》要点为：
1. 中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权；国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中央执行委员会执行之；
2.同时，由国民党训练国民逐渐推行选举、罢免、创制、复决四种政权；
3.国民政府总揽行政、立法、司法、考试、监察五种治权（现行台湾政府的“五院制”即源于此），但国民政府重大国务之施行，要受国民党中执委政治会议指导监督。
这些规定成为训政时期国民党当局党政关系的最高原则。用国民党元老胡汉民的话说，国民党就是“训政保姆”。“训政”的必然逻辑，只能是“以党治国”、“一党专政”。
1931年3月2日，国民党中央常委会正式决定，以《训政纲领》为基础制定新宪法。1931年5月12日，国民党主持的“国民会议”通过了《中华民国训政时期约法》，于6月1日颁布。《约法》分为“总纲”、“人民之权利义务”、“训政纲领”、“国民生计”、“国民教育”、“中央与地方之权限”、“政府之组织”、“附则”共八章八十九条，其核心第三章“训政纲领”是从已公布的1928年《训政纲领》中移植的，明确规定“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权”，“中国国民党全国代表大会闭会时其职权由中央执行委员会行使之”，“选举、罢免、创制、复决四种政权由国民政府训导之”，“行政、立法、司法、考试、监察五种治权由国民政府行使之”。这样就确定了民国训政时期的党国政治结构。《约法》形式上肯定人民的“权利”、“自由”，第二章“人民之权利义务”规定：“国民无男女种族宗教阶级之区别在法律上一律平等”，“人民非依法律不得逮捕拘禁审问处罚”，“人民之住所非依法律不得侵入搜索或封锢”，人民有信仰宗教、迁徙、通信通电秘密、结社集会、发表言论或刊行著作、请愿等自由，“非依法律不得停止或限制之”。《约法》第七章“政府之组织”规定：“国民政府统揽中华民国之治权”，“国民政府设行政院立法院司法院考试院监察院及各部会”，“国民政府设主席一人委员若干人，由中国国民党中央执行委员会选任委员名额以法律定之”，“国民政府主席对內对外代表国民政府”，“各院院长及各部会长以国民政府主席之提请由国民政府依法任免之”。
这是国民党政府用根本法形式确认国民党一党专政和领袖个人独裁的政治制度的第一部宪法性文件。具体言之，国民党以党治国主要特点是：其一，实行一个主义一个政党，唯中国国民党为正统合法，其余各党概处非法之列；其二，以党代政，国民党最高权力机构即是国家最高权力机构。政府由党直接组织，中央所有政府机构领导官员皆由国民党中央执行委员会选任；其三，法律的制定、修正和解释权，一切立法原则的决定权，均由党的机构执掌，党的决议具有法律效力；其四，国家行政决策权亦属党的机构，中央政府本身无权决定重大问题，一切听命于党的机构，政府沦为一党专政的工具。在以党治国的运行机制中，“中政会”即国民党中央执行委员会政治会议的地位和作用不同一般，它由中央执行委员会、中央监察委员会与国民政府成员组成。按照胡汉民、孙科等的说法：“政治会议为全国训政之发动与指导机关，……对于党为其隶属机关，但非处理党务之机关；对于政府，为其根本大计与政策方案的发源之机关，但非政府本身机关之一。换言之，政治会议实际上总握训政时期一切根本方针之抉择权，为党与政府间唯一之连锁。党于政府建国之大计及对内对外政策有所发动，必须经过此连锁而达于政府，始能期其必行……简括言之：政治会议在发动政治根本方案上对党负责，而非在党外也。国民政府在执行政治方案上，对政治会议负责，但法理上，仍为国家最高机关而非隶属于政治会议之下也。”从整体上说，居于主导地位的是“党权高于一切”。 尽管国民党以“训政保姆”自任，但许多国人并不领情，几乎自“训政”伊始，“以党治国”、“一党专政”就成为异议人士批判的靶子，批判的武器则是宪政民主思想。宪政的要义之一是“民治”，与高高在上“以党治国”的“训政”根本不相容。尽管国民党有“训政保姆”的理论思想，甚至还有具体的法律条文，但仍无法令人信服地说明其“以党治国”、“一党专政”权力基础的合法性来源。此后国民党在大陆执政的二十余年内，对其“一党专政”的批判从未停止过。这从另一角度反映，当时国民政府虽然明确规定训政时期不得自组政党以干涉国民党一党训政，但人民仍享有新闻、言论、出版、集会、结社、游行、示威等各方面的相当自由。更为重要的是，国民党虽以“训政”为名，实行“一党专政”，但它从未否定过宪政。在1928年《训政纲领》之后不久出台的《国民政府组织法》引言部分规定：“中国国民党本革命之三民主义、五权宪法，建设中华民国，既用兵力扫除障碍，由军政时期入训政时期，允宜建立五权之规模，训练人民行使政权之能力，以期促进宪政，奉政权于国民。”国民党当局曾声称，训政时期不长，将很快过渡到宪政时期。1929年宣布训政期限为6年，即到1935年。《训政时期约法》则开宗明义声称：“国民政府本革命之三民主义五权宪法以建设中华民国，既由军政时期入于训政时期，允宜公布约法共同遵守，以期促成宪政，授政于民选之政府。”说明国民党至少在理论上始终承认宪政是自己的政治目标，训政只不过是为达到宪政的一种过渡政治。这也是民国时期宪政民主运动能够连绵不断、波澜迭起的一个重要条件。在当时争取宪政民主的斗争中，担当重任的不仅有在野党成员和自由派知识分子，甚至不乏国民党要员。《训政时期约法》颁发不久，“九一八”事变爆发，日本大举侵华，民族危机加重，全国人民开展了声势浩大的抗日民主运动，要求“还政于民”。1931年10月，立法院长孙科提出“速开党禁，实行民治”的主张。次年4月，他又在上海各报公开发表《目前抗日救国纲领》一文，提出尽快实施宪政的主张，遭到行政院长汪精卫和监察院长于右任的公开反对。面对如此强大的反对势力，孙科公开进行了辩驳。这场公开辩论不但引发一场全社会关于宪政与训政的大讨论，而且促使宪政主张在国民党内部升温，有力地推动了国民党的宪政步伐。1932年12月，国民党召开四届三中全会，孙科等提议依照孙中山《建国大纲》的规定，应从速起草宪法，召开国民大会，“结束党治，还政于民”。国民党四届三中全会作出决定定于1935年3月召开“国民大会”，“议决宪法”，并与1933年1月成立由孙科任委员长的“立法院宪法起草委员会”，开始宪法起草工作。“宪法起草委员会”对中央全体会议通过的25条原则经过研究，1933年6月完成宪草初稿后，按照蒋介石的旨意进行了修改，将其中的国家体制由内阁制改为总统制，由总统负实际责任；又将总统由选民直接选举改为由国民大会选举。在以后的审议中，又根据蒋介石的授意删去了“军人非解职不得当总统或副总统”的条文。
1935年11月国民党第五次全国代表大会在南京召开。由于国难严重，国民党内外呼吁“立息内争”，这次大会出席代表为历届最多的一次。大会宣言提出：“开宪治，修内政，以立民国确实巩固之基础”，“国民大会须于二十五年（即1936年）以内召集之，宪法草案并须悉心修订，俾益臻于完善”。1936年5月5日，国民政府公布了《中华民国宪法（草案）》，这份宪草又称之为《五五宪草》。
《五五宪草》分为“总纲”、“人民之权利义务”、“国民大会”、“中央政府”、“地方制度”、“国民经济”、“国民教育”、“宪法之实施和修改”共八章。 其要点为：一、实施“权能分治”原则，即中央政权由国民大会行使，中央治权由总统和五院行使；二、总统对国民大会负责，行政院长与各部会长由总统任免，对总统负责；三、国民大会为中央唯一政权机关。《五五宪草》原本赋予国民大会有“选举总统副总统、立法院院长副院长、监察院院长副院长、立法委员、监察委员，罢免总统副总统、立法、司法、考试、监察各院院长副院长、立法委员、监察委员，创制法律，复决法律，修改宪法”等一系列重要职权，但到1937年4月，修正后的《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》又规定对《五五宪草》进行了重要删改，限定国民大会只有通过宪法的职能而无其他职权，同时还规定国民政府大量增加指定国大代表名额，国民党中央执行委员会委员和候补委员、中央监察委员会委员和候补委员均为国大当然代表。
徐贲认为：自从《训政时期约法》开始，中国的种种宪法便形成了一种坏传统，它们都以政党意识形态规定国体，将公民陈仓暗渡地化为这种意识形态的信奉者。于是公民共和的政治共同体被偷换成党派意识形态群体，对政治共同体的忠诚被等同为对某党主义的忠诚，爱国则演化为爱某党。《训政时期约法》以弁言的形式将中国的“国体”规定为“国民政府本革命之三民主义，五权宪法，以建设中华民国。”这个规定在1936年的《宪法草案》中变成第一章“总纲”的第一条“中华民国为三民主义共和国”。在《宪法草案》制定之时，就有舆论批评在共和国之上“冠以三民主义”为不妥之举。这种舆论认为，主义有时期性而国体则不容变，所以不宜将主义冠于国体之上。若三民主义确实可以成为建国之本，宪法条文尽可将三民主义的精神贯注其间，而不必拘为国体的限制。而且，基于民主政治的内涵，国民应有信仰自由，而三民主义只是国民党的主义，以之作为党员之基本信仰，固所必然，但不应强全体国民以必从，宪法若据此而制定，则不惟宪法成为国民党的宪法，即国家亦且成为国民党的国家，这自然与民主保障信仰自由之义不合。
尽管《五五宪草》存在着一些明显缺陷，其在中国近代一波三折的宪政化道路上，仍起到一定程度的推动作用。《五五宪草》本应交由“国民大会”决议，但1937年“七.七”芦沟桥事变后抗日战争全面爆发，救亡压倒一切，“国民大会”延期，《五五宪草》基本未发生实际效用。 抗战时期宪政运动的主要阵地有“国民参政会”，它最早是由国民党四届三中全会决议设立，但直到1938年3月，国民党临时全国代表大会才又通过决议，国民参政会正式建立。出席这个会的除国民党外，还有在野的各党派和各民族、各地区及海外华侨代表。从1938年7月到1947年5月，它总共召开了四届十三次会议，在当时的政治生活尤其是推进宪政民主中，发挥了十分重要的作用。实行民主，励行宪政，可以说是历届会议的中心议题。一届一次会议就通过了“切实保障人民权利案”，一届三次会议通过了“确立民主法治制度以奠定建国基础案”。一届四次会议上，张君劢、章伯钧等提出《请结束党治，立施宪政，以安定人心，发扬民力而利抗战案》，它和其他几个提案经两天一夜的激烈辩论，最终通过《召集国民大会，实行宪政》决议案，并由议长指定参政员若干人，组成“国民参政会宪政期成会”，期成会经多次研讨，形成《五五宪草宪政期成会修正案》。这个“修正案”在一届五次会议作了介绍，同时，立法院院长孙科也作了《宪法草案起草经过》的报告。一九四三年九月，国民党召开五届十一中全会，认为抗战即将结束，决议战后立即召集国民大会，制定宪法，实施宪政。几天以后，国民参政会举行三届二次会议，决议建立“宪政实施协进会”，隶属国防最高委员会。由于“协进会”的推动，在全民范围内展开了对“五五宪草”的大讨论，最后由协进会写成《五五宪草意见整理经过及研讨报告》。
国民参政会对宪政民主运动的推动，不仅体现在内部讨论，更重要的还是它常把会内讨论的问题推向社会，引起全社会的关注，从而形成民众广泛参与的民主运动。抗战时期两次宪政民主运动，均以参政会的讨论为滥觞，由许多参政员直接参与。参政会十年历史说明，它是国民党统治时期“各党派政治上合作的一种形式，成了在野党监督批评执政党的一个机构”（徐矛《中华民国政治制度史》第298页）。其存在与活动，对冲击国民党“一党专政”，推动实施宪政，发挥了不可抹煞的作用。（据包遵信《中国的宪政化和“恐宪病”》） 1945年中国人民历经艰辛的八年抗战后终于迎来胜利，人民企盼着和平重建，民主自由，国际社会美苏等大国也从各自利益出发，明确表示不希望中国发生内战。根据国共两党达成的“双十协定”，1946年1月10日，全国政治协商会议于重庆召开，与会者有国民党代表8人，共产党代表7人，青年党5人，民盟2人，国社党2人，以及其他社会贤达共38人。会议经过二十一天讨论，最后通过五项协议，主要内容有：改组国民党一党政府，实行委员会制，委员的一半要由国民党以外人士充任；改组后的政府作为结束国民党“训政”到实施宪政的过渡时期的政府，它负有召集国民大会以制定宪法的任务；通过了制宪原则并大体同意了宪草修正案。政协的成功召开和完满结束，似乎已为中国打开了迈向宪政民主的大门，然而内战偏偏打起来！对此，国民党指责共产党要颠覆政府，坚持武装割据，所以要“戡乱建国”；共产党则斥国民党坚持一党独裁专制，所以要“枪杆子里面出政权”，建立其“人民民主专政”，这是一段牵扯不清的官司，欲厘清其中是非曲折，非笔者力所能及，亦无关我们所探讨的中心问题，总之令人遗憾的是：内战的炮火再一次断送了中国人民走向宪政化道路的历史性契机。
1946年11月15日，在与中共和民盟等其他党派无法达成协议的情况下，国民党单方面决定在南京召开“国民大会第一届会议”，大会的中心议程是制定《中华民国宪法》，故又称“制宪国大”。共产党拒绝参加国大，斥其为“伪国大”。12月15日，经大会三读通过了《中华民国宪法》，并于1947年1月公布，4月国民党正式宣布“结束一党政府，成立多党政府”。同年12月25日《中华民国宪法》生效施行。
这部《中华民国宪法》共分：“总纲”、“人民之权利与义务”、“国民大会”、“总统”、“立法”、“行政”、“司法”、“考试”、“监察”、“中央与地方之权限”、“地方制度”、“选举、罢免、创制、决议”、“基本国策”、“宪法之实行与修改”等14章，计175条。《宪法》的基本内容，是以西方国家宪法为摹本，结合孙中山的“三民主义”而制定，以“三民主义”为其最高基本国策，以五院制分工和它们之间的相互制衡构建政府基本体系。 第一章“总纲”第一条改《五五宪草》“中华民国为三民主义共和国”为“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国”，理由是孙中山“民族、民权、民生”的主张本就与林肯的“民有、民治、民享”的思想相一致，所以强调三民主义实为强调民主宪政。宪法条文虽然表现了国民党对民主要求的某种让步，但在“国体”认知上却不容妥协，因为这直接关系到国民党控制宪政的合理性和合法性。第四条关于领土之规定，《五五宪草》采取列举式，《中华民国宪法》则采取概括式。这部《宪法》与《五五宪草》的重要不同，在于有关国家体制的规定。《五五宪草》在蒋介石干预下，政府体制采取总统制架构，由国民大会代表人民分别选出执掌立法权的国会议员和掌握行政权的总统（《五五宪草》第三十二条），行政院正副院长、各部会首长、政务委员均由总统任免（《五五宪草》第五十六条），且对总统负责（《五五宪草》第五十九条）。1946年1月全国政治协商会议中，非国民党人士如张君劢等担心总统制的政府体制容易产生独裁总统，总统大权在握足以威胁宪政帝制自为，所以在政协会议提出并通过了《五五宪草》修正原则，主要內容是将原属总统府幕僚长性质的行政院长重新定位为执掌行政权的行政首长，对立法院负责。担任中华民国总统，固然取得国家元首的尊荣，但并不掌握行政权，行政院院长才是最高行政首长，向立法院负责，执行立法院的立法。这样一来，享有国家元首最高名器的总统（虽非虛位元首），不掌握行政权；掌握行政权的阁揆，则不掌握国家最高名器，三千年帝制传统卷土重来的威协，乃大幅降低，宪法才能取代“元首”，宪政民主方有成长机会，以法治替代人治成为可能。由于《中华民国宪法》系各方妥协的产物（“妥协”原是现代政治的必然元素），最终形成总统与行政院长分掌行政权的“双首长制”，与法国第五共和体制相近，然而中华民国与法国立宪精神迥异，法国第五共和的双首长制是由內阁制演化而成，而《中华民国宪法》双首长制则由总统制演变而来，总统仍拥有较大的权力，《中华民国宪法》第四章“总统”规定“总统为国家元首，对外代表中华民国，对内总揽一切国家权力”，“总统统率全国海陆空军”等，并赋予总统发布紧急命令的特权；组阁权在于总统，国会无权过问，即使总统所属政党为国会少数党。这种体制的缺陷在于，当总统与国会多数党属同一政党时，政局尚可安定，否则行政院与立法院之间易成为“双头马车”，造成政局动荡。《宪法》第五至第九章分别规定立法、行政、司法、考试、监察五院的职能及院长的产生办法；第十至第十四章分别规定中央与地方的权限，地方制度，选举、罢免、创制、复决四权的行使，基本国策，宪法之实行与修改等内容。 关于《中华民国宪法》的法理地位，旅美学者陈奎德认为：当时制宪的基础具有很大的广泛性，在其他民主国家协调下，国共两党及民主个人主义者等独立人士都参与组织1946年初的政治协商会议，同意政协的制宪原则并大体同意了宪草修正案，参与了制宪过程。各党、各派、各阶层协商成立了宪草小组，国、共与其他政派咸与立宪，共襄盛举。主要执笔者是既非国民党、亦非共产党的著名宪法专家张君劢先生。而宪草修正案在中共退出国民大会之前就已基本成文。因此，该宪法制宪的基础广泛，代表性强。此外，考察1946年《宪法》的文本内容，并同其他民主国家的宪法比较，可以看出，它是将孙中山五权宪法思想与现代民主国家的议会民主制融为一炉，无论就其设计的国家权力的分立、平衡与制约，对政府权力的明确限制，以及对基本公民权利的保障，与其他民主国家并无实质差别。台湾著名自由派知识分子雷震先生曾讥讽《五五宪草》实为“一权（党权）宪法”而非“五权宪法”，却称《中华民国宪法》为“民主宪法”，并号召“根据这部宪法，建立民主制度”。包遵信在《中国的宪政化和“恐宪病”》中引当时一些人士的评论：“制宪国大”召开之际尚在南京的美国总统特使马歇尔后来发表的《离华声明》中说：“事实上，国民大会已经通过了一部在主要方面与去年（1946年）一月由各派参加的政治协商会议所制定的原则相一致的民主宪法。”著名学者肖公权当时也评述这部宪法“已含有充足之民主精神与实质，吾人果能充分实施，则中国必可列于世界民主国家之林而无逊色。”徐矛《中华民国政治制度史》认为：“如果国民党是一个对民族负责的政党，沿着这部宪法走下去，中国可能成为实行资产阶级民主制度的共和国。”由上述可见，国民党政权在宪政民主问题上虽不那么积极主动，但总体上还是顺应了历史潮流，为宪政的实施尽了一份力。
在“制宪国大”后改组的国民党政府主持下，1948年3月，第一届国民大会即“行宪国大”召开。由国民代表大会选举总统、副总统，蒋介石以90％的高票当选总统，李宗仁以微弱多数击败孙科、程潜、于右任等六人当选副总统。5月，当选总统、副总统正式就任，标志着“训政”的国民政府结束，行宪的国民政府成立。南京国民政府改为总统府，国民政府五院改为行宪五院。国民党训政时期由1928年下半年开始，至1948年5月蒋介石出任“行宪”总统，历时二十年。
蒋介石当选总统后的第一件事就是操纵国大通过“修宪”和《动员戡乱时期临时条款》，解除了立法院对总统权力的约束，重享“训政”时期集党、政、军权于一身的独裁权力，朕即党，党即国。作为《中华民国宪法》组成部分的《戡乱临时条款》，实际上限制和剥夺了人民的权利自由。由于国民党旋即兵败大陆，退走台湾，所谓“行宪”在中国大陆地区终成历史烟云，唯一可作为成果留给大陆国人的，则是那部宪法。
国民党退居台湾后，《戡乱临时条款》在相当长时期内依旧限制着台湾人民的权利自由，台湾民众则与威权统治进行了长期不屈不挠的艰苦抗争，历经数十载“蒋家王朝”专制独裁的台湾“国民政府”，终在上世纪八十年代顺应潮流启动民主化进程，放开党禁，《中华民国宪法》经数度增修，并废除了附加于该宪法的“临时条款”和“戒严令”，在1946年《宪法》基础上实行多党议会制，算是兑现了半个多世纪之前的历史承诺，可惜彼时的“国民政府”早已丧失大陆治权。而今台湾人民迈向宪政民主政治的事实，有力回击了某些人所谓“宪政民主不适合中国国情”的陈词滥调。 共产党对于1946年国民大会通过的《宪法》一棍子打死，说它是“反动的”、“分裂的”、“伪宪法”，认定这部宪法的实质是“人民无权，独夫集权”。
毛泽东曾指斥国民党曰：“中国现在的顽固派，正是这样。他们口里的宪政，不过是‘挂羊头，卖狗肉’。他们是在挂宪政的羊头，卖一党专政的狗肉。我并不是随便骂他们，我的话是有根据的，这根据就在于他们一面谈宪政，一面却不给人民丝毫的自由。”当我们将目光转向1949年以后毛泽东所领导的中国共产党政权，对照此语，实令人感慨万千。
主要参考资料：
1.《中华民国训政时期约法》
2.《中华民国宪法草案》（五五宪草）
3.《中华民国宪法》（1946年）
4.佚名《五权宪法初探》
5.徐贲《从宪法的形式性看中国宪政问题》
6.包遵信《中国的宪政化和“恐宪病”》
7.陈奎德《中国的宪法与宪政》
