内容摘要：税费改革及其配套的改制政策在乡村社会的治理实践中将农村基层组织和农民双双从村集体中释放了出来，加速瓦解了中国农村基本经营制度中“统”的力量和融于集体之中的村落共同体意识，促使农村基层组织退出了农村公共品的统筹领域，也使农民退出了农村公共品的合作供给，致使后税费时代的乡村社会面临着极大的治理困境。集体的渐行渐远，改变了国家与农民打交道的间接方式，而村治困境的存在亟待新“集体”的回归，国家与农民的关系需要进一步的调整。

关键词：税费改革 集体 集体缺位 国家与农民关系 农村基层组织

一、集体缺位：后税费时代的村治困境

1999年，国务院开始在安徽全省和部分省份的一些地区开展农村税费改革试点，到2003年，全国进行农村税费改革的省、自治区和直辖市达20多个，2004年进一步扩大到所有省、区、市，2006年则在全国范围内取消了农业税费，由此在中国历史上延续了2600多年的“皇粮国税”正式退出了历史的舞台。

从税费改革的政治效应上来讲，取消农业税费改善了国家与农民在农业税费征缴时代日趋紧张的关系，从根本上缓和了干群关系。但是，税费改革同时也改变了县乡政府的行为逻辑，风险最小化替代利益最大化成为县乡政府的行为原则，乡村干部的关系变得更加的复杂和微妙。税费改革也不单单是取消农业税费、废除“三提五统”，还包括一系列的配套政策改革，比如粮食补贴、义务教育“两免一补”、低保、合作医疗等涉及农村财经制度变革的政策。以后续配套政策的实施程序和效果来看，国家试图撇开县乡政权和村级组织，持续加强直接与农民打交道的能力，以撒胡椒面式的直接对接数以亿计的分散小农家庭的方式，通过提高财政支农惠农政策的瞄准率并保证惠农资金直补到农户的办法来巩固国家与农民关系日趋改善的成果。然而，在税费改革后，只能把软指标当作硬指标来搞的乡村基层组织严重缺乏工作的主动性和积极性，沦为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”。进一步地讲，“政权悬浮”致使后税费时代的乡村社会陷入村庄内生矛盾多发而治理主体缺位的状态，从而正在酝酿和发酵出新一轮的以治理缺位为轴心的治理性危机，农民正常的生产、生活仍然面临极大的挑战。治理性危机的多重表现形式都在隐性地消解国家惠农政策实践的正面效应，从长期来看也必然会挑战国家与农民之间趋于缓和的关系，侵蚀国家政权合法性在乡村社会的根基。

那么，缘何农业税费取消了，惠农政策源源不断的推出，农民对中央政府感恩戴德，乡村社会却依然在酝酿既对农民的生产、生活不利，也对国家政权合法性形象长期改善不利的治理性危机，就成为应该引起我们关注的重要理论和现实问题。既然取消农业税费以后，乡村治理性危机的直接诱因是“政权悬浮”，更深层次的原因是国家开始直接对接分散小农打交道，我们就要反思分析问题的理论框架的局限性，不应该仅仅是从国家与农民关系的角度上来解读税费改革，而应该纳入集体的维度，从国家、集体和农民三者关系联动的角度来重读税费改革，通过观察和分析税费改革及其配套政策在乡村基层社会的实践绩效来深入地把握和认识后税费时代的村治困境。因此，接下来需要弄清楚的是集体的概念范畴。

二、集体的概念范畴和集体权力的行使主体

《中华人民共和国宪法》涉及到农村集体时有两处规定：一是《宪法》第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”；二是第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从中可以看出《宪法》所限定的集体跟农村土地所有权和农村基本经营制度紧密相关，三者之间存在着密不可分的联系。以《宪法》为合法性来源的根本，《中华人民共和国农村土地承包法》进一步在第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”、“国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”以此来看，农民集体应该包括依法拥有农村土地发包权的农村集体经济组织、村民委员会和村民小组三个部分。而从分田到户后全国绝大多数农村地区的实践来看，农村集体经济组织或者是名存实亡，或者是销声匿迹，村民往往将之等价于村民委员会。鉴于此，农民集体在当下的中国农村基层治理实践中主要应该指的是村民委员会和村民小组。

分田到户后的村民委员会和村民小组在建制上与人民公社时期的生产大队和生产队一脉相承。1962年中国共产党八届十次会议讨论通过的《人民公社60条》在不同条款规定：“人民公社的基本核算单位是生产队”、“ 生产队的规模应该根据土地的数量和远近、居住的集中或者分散、劳动力能够搭配得开、畜力和农具能够配套、有利于发展多种经营等等条件确定。生产队的规模定下来以后，长期不变”，并且在第三章和第四章分别对生产大队和生产队的职能职责进行了明确的规定。从中可以看出生产队是人民公社体制下最基本的权力组织载体。进一步地从人民公社时期“三级所有，队为基础”的三级组织性质上深入分析可以发现，公社的干部基本上都是脱产的干部，领的是国家财政支付的工资，而生产大队和生产队的干部或是半脱产的干部、或是不脱产的干部，领的是生产队支付的工分工资。由此，从与社员关系紧密程度的视角看，生产队和生产大队构成集体不可或缺的两个重要组成部分。

家庭联产承包责任制实施以后，农民在家庭承包土地上的收益“交足国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”。从国家、集体和税、费的对应关系上讲，此处的集体应该包括公社、生产大队和生产队。但是，人民公社体制解体以后，公社已经被乡镇政权所替代，而乡镇政权从政权性质上看属于是国家五级官僚行政系统的最末端的组成部分，虽然其行政逻辑仍然具有非常强的乡土性，财政收入的重要来源之一也是“乡统筹”，但其本身已经成为凌驾于村民委员会之上的一级行政组织。综合各方面的考虑来看，农民“集体”的概念所指范畴主要是指人民公社时期的生产队、生产大队，以及分田到户后的村民小组和村民委员会。

按照《人民公社60条》的规定，生产队、生产大队的权力行使主体是社员大会选举产生的队长、大队长和其他管理委员、监察委员或者监察员。人民公社解体，村组建制确立起来之后，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会的权力行使主体是经由村民直接选举产生的“村民委员会主任、副主任和委员”，生产队的权力行使主体是经由村民小组会议推选产生的“村民小组长”。也就是说，在村庄的界限里，集体是以村组两级建制为基本构成框架，集体权力是以村组干部为基本行使主体的。而“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”中的“统”的权力主体是统筹发展的村组干部，“分”的权力行使主体是分散经营的农户。

三、国家与农民关系的调整：税费改革的双重释放效应

诚如上文所述，中国的国家政权建设在新中国成立以后关键是摧毁了传统士绅模式存在的村庄基础，通过社会主义改造和建设在农村政治、经济、社会和文化等各个层面确立了集体的主导地位，以“国家—集体—农民”的新三角关系替代了传统皇权统治体制下的“皇权—绅权—小农”的旧三角关系，将传统小农从绅权的庇护下拯救出来重塑为集体的成员，并以此在乡村社会建立起了集体所有制的权力根基，型塑了乡土中国的社会主义性质，使集体逐渐成为农民日常生产生活的重要组成部分。

然而，税费改革却在一定程度上将农村基层组织和农民双双从集体中解放了出来。我们这里要重新解读的税费改革不仅是指取消了农业税、乡统筹和村提留的改革，而且还包括各级政府推出的农村债权、债务锁定政策和国家财政支农划拨体制变革政策。

首先，我们来看农村债权、债务锁定政策的实践效果。全国绝大多数省、区、市都在取消农业税费的同时出台了相关的债权、债务锁定政策，严令禁止农村基层组织强制征收农业税费征缴时代部分农户遗留下来的农业税费尾欠。如此一来，在后税费时代，一方面是国家广施仁政，不断增加直接对接数以亿计的分散小农家庭的以粮食补贴等为主要表现形式的财政转移支农资金的额度，另一方面是农村基层组织需要“好言好语”地劝说村民缴纳农业税费尾欠以化解农村债务，两相对比之下，农村基层组织陷入异常尴尬的境地，原本在农业税费征缴时代以制度性暴力为后盾，以“交粮纳税”天经地义为合法性依据都无法收缴上来的农业税费尾欠，在农业税费取消之后就更加失去了收缴的可能性，成了死帐。与此相对应的是农村债务，其中的很大一部分都是在村庄内部向农户拆借的，但是在后税费时代，农村基层组织已经基本上丧失了还款付息的能力，而还债的压力却依然存在，每到年关都会有群众追着村干部要债。

然后，我们再来看后税费时代的国家财政支农资金划拨方式变革。税费改革以后，国家财政转移支农资金划拨方式也进行了相应地变革，主要表现为两种方式：其一是以粮食补贴、合作医疗、义务教育“两免一补”，以及正在试验中的农村养老保险制度等为主要表现形式的国家财政资金直接对接分散小农家庭的撒胡椒面式的支农方式变革。其二是以项目方式出现的财政转移支农资金。在这种制度变革方式改革中，项目自下而上由村开始一级一级申请，经过层层审批之后，项目却在县级政权的相关部门手中由之组织竞拍发包，然后由中标的企事业单位到项目所涉及的乡镇和村庄去施工，乡镇政权和村级组织完全丧失了过手、染指项目资金的机会，在这整个过程中主要的作用就是配合施工队做好服务工作。

在这种情况下，税费改革首先是释放了农村基层组织。收财限权式的涉农财经制度变革和精兵简政式的乡村体制变革严重削弱了农村基层组织治理乡村社会的能力。而税费改革后，村干部的工资来源由之前的村提留转变为国家财政转移支农资金，薪酬待遇几乎与村庄里的村民不再发生任何关联，“村干部成为了国家的，而不再是村庄的”，这在一定程度上也削弱了他们为村社集体成员服务的意愿。多重因素的叠加致使后税费时代的农村基层组织与村民之间呈现出“你不找我，我也不会主动找你”的两张皮现象，乡村社会出现了因组织悬浮而引发的以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机。

此外，税费改革也释放了村民。在“县官治县，乡绅治乡”的皇权官僚体制下，传统小农受到乡绅的庇护，农民是通过绅权间接与皇权对接的。新中国建立以后，乡绅体制瓦解，乡村基层治理体制逐渐形成了“三级所有，队为基础”的人民公社体制，农民开始皈依社队集体，成为集体的社员。人民公社解体以后，乡村组建制替代了社队建制，农村基层组织成为村社集体的存在载体，农民则成为拥有集体土地承包经营权的“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的”的自负盈亏的独立个体。但是在税费改革以后，国家的不用交了，国家还施行财政反哺直接对接农户的新政，集体的取消了，农村基层组织则“悬浮”了，农民开始迈向直接面向国家的现代公民的型塑之路，成为史无前例的真正独立的个体。也就是说，以税费改革为肇始的一系列体制变革将农民从传统皇权统治体制下的乡绅模式和社会主义革命和建设中形成的社队、村组建制模式中“拯救”了出来，成为自我救赎的单个主体，必须以自身之力来应对现代性的挑战。

也就是说，原本是为了缓解20世纪90年代中后期以来日趋严重的以农民负担长期居高不下为核心的乡村治理性危机而推出的农村税费改革政策，在基层治理实践中却演变成国家开始不断通过加大财政转移资金支农力度和创新直接治理的技术手段来调整与农民打交道的方式，在农民的视野中集体已经不再能完全代替国家之“公权力”的存在，一方面国家的合法性形象在农民的心目中在不断改善，另一方面，国家之 “公”的载体身份则离农民越来越远，以致各级政府组织在农村呈现出“离农民越远，农民的信任度越高，合法性也越高；离农民越近，农民的信任度越低，合法性也越低”的两极分化格局。

四、名实分离的集体：税费改革的双重瓦解效应

税费改革将农村基层组织和农民从集体中释放了出来，引发的连带反应则是弱化中国农村基本经营制度中“统”的力量和加速村落共同体的瓦解速度，使农民集体的存在越来越呈现出名实分离的表征。

按照《宪法》和《农村土地承包法》的规定，中国农村施行的是“以家庭联产承包责任制为基础，统分结合的双层经营体制”，统分结合的实质是要以集体的力量，由农村集体经济组织、村民委员会和村民小组长来统筹集体的成员，以集体办大事的协作、联合力量来解决单家独户的个体农民所不能解决的生产、生活问题，保证农业生产能够尽可能的低成本、高效益的进行，保障农民的生活秩序能够尽可能在稳定有序的轨道上运转，在兼顾国家、集体、个人三方利益的基础上推进农村发展、农业增产和农民增收。

家庭联产承包责任制实施以后，中国农村最基本的农业经营主体已经从生产队转变为分散经营的农户。然而，单个农户是无法有效对接市场的，也无法有效应对自然风险的挑战，必然需要超越单个农户基础之上的“统”的力量存在并发挥效力。在分田到户以后的整个农业税费征收时代，直到税费改革前，中国农村最基本的组织核算单位是村民小组，在绝大多数的农村地区村集体所有的土地实际上是以村民小组为集体核算单位的，农民首先是村民小组的“组民”，然后才是“村民”，而根据血缘和地缘关系划分建制的由生产队延展而来的村民小组构成农民最基本的超越家庭之上的认同与行动单位。

以农村集体经济组织、村民委员会和村民小组为权力行使主体的集体之“统”的力量发挥效应的领域在税费改革以前是非常普遍的，单单以农田水利建设来说，“水利是农业的命脉”，在分田到户的初期，机井灌溉技术还远没有现在发达，稻作区的抗旱水利依赖的主要是人民公社时期修建的大中小型水利灌溉系统，主要的水源仍然是地表水，因此农业生产要解决的两个问题：一是与水库管理处的对接问题，二是渠道的清淤问题。这两个问题都不是单个农户依赖自家力量所能够解决的。在实践中，农民正是依靠集体的力量，以村组统筹的方式来应对农业生产的难题的。关于水费的收取，是以共同生产费的形式，以村民小组为单位，本着“谁受益，谁出资”的原则，以户均田亩数和农田灌溉的水利条件等为基本依据，向农户征收的。而渠道的清淤问题，也是以村民小组为单位，由村民小组长组织农民以出义务工和积累工的方式在冬季农闲季节解决的。正是村民小组长的存在，才使农民与大水利之间形成了有效的对接，解决了农民生产中面临的棘手难题。

然而，税费改革以后，各地纷纷开展了以合村并组、撤销村民小组长等为主要内容的农村体制改革，再加上农村财税体制变革，正是这些收财限权式改革和精兵简政式改革消解了村社集体的治理资源、权限和能力，农村基层组织没有能够成为预期中的服务型组织而成为了悬浮的维持型组织，村社集体在农村土地承包经营制度上的“统”的层次出现了缺位现象，家庭联产承包责任制所解决不了的“分”的弊端得以呈现，最典型的表现即是在湖北荆门等地在税费改革后出现的农民无法直接对接大型水利灌溉系统，水渠迅速淤塞，农田灌溉面临“水库有水却进不了农田”的尴尬局面，迫使村民不得不采取高成本的“户户有机井，家家有堰塘”的公共品高度私人化的农田水利供给模式，既增加了生产的成本，又破坏了地下水资源，消耗了过量的电力资源，给农村的自然生态资源环境带来的极大的破坏，严重影响了农村可持续发展的潜力。基于此，在调查时，甚至有上了岁数的农村老干部发出了“国民党都知道要个甲长，共产党却不知道要个村民小组长”的感慨。

因此可以说，税费改革在释放了农村基层组织的同时，也进一步瓦解了集体“统”的能力，冲击了中国农村的基本经营制度，增加了单家独户的分散小农应对市场风险和自然灾害风险的难度。

经过革命和市场的双重洗礼，现代性迅速地进入了村庄，走进了农民生活的视线，重新塑造了村庄内部的人际关联模式，中国农村正在从传统的熟人社会向半数人社会，乃至陌生人社会转型，当代农民越来越具备了原子化小农的典型特征，村民之间有自发互助而无自愿合作的现象越发普遍，村庄正在逐步地走向解体，“村将不村”已经成为学界对转型期乡土社会的一个现实担忧。而税费改革的双释放效应无疑加速了“村将不村”的进程，加速度地瓦解了村落共同体。在农业税费取消之前，村落虽然已经处于不断解体的过程中，但是集体“统”的力量之存在，效力之发挥，以村组统筹的方式在极大程度上解决了原子化的农民在农业生产和村社集体事业发展上的搭便车行为，使农民在成为市场化的小农的同时还保留着集体成员的身份，使农民还能够在最低限度上维持着必要而又可能的村社集体层面的合作，从而使村民还能够保有对村社集体的“我们感”，使“集体成为我们的”，所以，既然我们享有了集体所有的土地，享受了集体提供的生产生活方便，就应该“谁受益，谁出资”履行相应的义务。正因为有集体的存在，有村民“我们感”的集体自觉，村庄内部有限的农民合作行为还能够在村组统筹的方式下得以实现，也才使村落不至于完全瓦解。

然而，以村级债权、债务锁定等为主要内容的税费改革配套政策的实施则在实践中发挥了制度变革的意外效果。在农业税费征缴时代，村民享有承包农村集体所有土地的权利和履行税费缴纳的义务之间是一种对应平衡关系，既然你享有了承包土地的权利，就必须缴纳相应额度的税费，即便是越到后来农民抗费、抗税的行为越来越多，但是农户尾欠的“帐”还在村集体的账本上“挂着”，是现在不交可以，将来必须要交的，二者之间仍然是一种对等平衡关系。税费改革以后，受制于村级债权、债务的锁定政策，替代共同生产费和“两工”制度推行的旨在化解农村公共品供给不足难题的“一事一议”筹资筹劳政策在实践中举步维艰。“要我交钱可以，先把（村集体）欠我的钱还我再说”、“要我交钱可以，先把别人没有交的钱（农业税费尾欠等）还上再说”，农民的公平观念开始发力，最终导致“事难议，议难决，决难行”的政策实践效果。也就是说，当农民从村社集体中被释放出来以后，农民的行事逻辑奉行的是特殊主义的逻辑，是“私”权利意识彰显而“公”义务感不足，是“水在门前过，不偷白不偷”的搭便车思想。而村落之所以能够构成一个共同体，关键是要有一整套内化到村民内心深处的地方性文化体系，并为农民日常的生产、生活秩序提供一个行之有效的常规性维护者，满足农民基本的公共品需求，而后税费时代的农村离此理想境地却渐行渐远。

五、渐行渐远的集体：税费改革的双退出效应

自清末新政以来，中国开始了现代国家政权建设的历程，试图通过权力的下渗，瓦解地方“权力的文化体系”，加强国家对地方的控制能力，以达到有效地从小农经济剩余中提取有限却又必要的原始积累资本以支援现代工业发展的目标。就民国年间的国家政权建设来说，学界比较普遍地认同杜赞奇提出的基层政权内卷化和赢利性经纪盛行导致国家权力的下沉只有地方政权组织机构的增长而无管制和规则的建立。但是对新中国成立以后的国家政权建设却存在着截然不同的看法，杜赞奇认为共产党政权的建立使征税单位、土地所有权和政权结构完全统一了起来，而合作化又在政治和经济上实现了“政权建设”的目标。然而，张静等人则对之持不同的态度，认为国家权力的下沉，没有解决权力来源的合法性问题，也没有能够塑造出现代公共管理规则和现代公民行为准则。虽然两个人的看法和结论不同，但是很明显的是双方都是目标导向的，只不过在杜赞奇那里衡量国家政权建设成败的标准在于国家权力的渗透是否在杜绝基层政权内卷化的基础之上达到了提取资源的目标；而在张静那里则成了国家政权建设是否解决了地方政权授权方式变革的问题。

仍而，目标导向的国家政权建设往往会屏蔽经验的价值，导致对乡村社会实然状态的政权建设成就认识不足。从国家与农民关系的角度上来看，新中国成立以来的国家政权建设关键是在国家与农民之间植入了集体这一组织实体，将士绅庇护下的小农改造成了新集体的成员。在人民公社体制下，借助于城乡二元结构的体制性区隔能量，集体以超强的控制力在农村政治、经济、社会、文化等各个领域确立了主导性，使之几乎成为农民日常生产、生活中无所不在的支配性力量。人民公社解体以后，乡村社会逐步确立起“乡政村治”的治理框架，以集体为中介的国家权力开始呈现出不断收缩的趋势。然而，以“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”为核心内容的中国农村基本经营制度的确立又为集体的存在提供了合法性的来源，“该统则统，该分则分”的集体与农户分工机制也逐步在实践中发挥效力。在整个农业税费征缴年代，集体始终没有退出农民的生产、生活统筹组织领域，农民也始终是集体的成员，即便是集体可控资源在不断萎缩，集体依然构成农民生产、生活中潜移默化的“我们感”的来源。

税费改革以后，集体却开始迅速地渐行渐远，农民的集体感、“我们感”迅速弱化，被释放出来的农村基层组织受制于财权和治权的不足迅速地退出了统筹协调村民各方利益需求共同发展的领域，而被“拯救”出来的农民也迅速地发现集体一夜之间就变得异常的软弱无力，集体不再是可靠的依赖力量，农村基层组织和农民纷纷退出农村公共品的合作供给。如此一来，正如我们在湖北荆门等水稻产区所看到的大型水利灌溉系统迅速退出农田浇灌使用领域，农民开始掀起自发瓜分集体所有的堰塘，打挖单家独户灌溉使用的机井的高潮，在税费改革后短短几年的时间里就确立起了“新井田制”（一块稻田配一口机井和一个小型堰塘）的耕作模式，在名义上仍然归属集体所有的土地上也描绘出了“一个大堰塘套多个小堰塘，一口机井挨着一口机井”的壮丽景观。“共堰漏，共马瘦”的俗语在集体渐行渐远之后，迅速地回归乡村社会，成为新时期主导农民行为逻辑的准则，以致社会主义新传统的历史文化遗产再也难以发挥作用，农民重新回到集体行动困境的囚徒博弈逻辑中。

六、找回“集体”：寻找国家与社会的有机衔接点

纳入集体的维度，重新思考国家与农民的关系，我们可以发现农业税费改革及其配套改制政策在实践中酝酿出来的意外效果是国家在部分领域改变了与农民打交道的方式，缓和了与农民的关系，却给乡村社会带来了更加复杂和棘手的以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机。既然危机在客观上是因为治理主体缺位造成的，当前的乡村治理实践关键就是要重构村治模式，强化治理主体的治理能力，使农民回归到新“集体”当中，以合作联合的力量来应对单家独户所不能解决的生产、生活难题。

黄宗智认为在中国的广大地域上，考虑到小农经济和半数人社区将长期存在，简单依赖科层制化的福利国家模式，不见得能够解决政府转型的实际问题，而民众参与和控制关乎地方利益的项目，则有可能会推进近几十年来被市场经济原子化了的社区纽带的重新建立。从中国小农经济将长期存在的国情来看，以美国为代表的联邦政府直接对接农场主的福利国家模式很明显并不适合中国的现实需要，当前中国农村的发展必然需要在相当于美国单个农场主的经营规模层次上重塑一个新“集体”，以解决美国农场主私人品在中国农村小农经济基础之上的公共品化问题。而在眼下的中国农村，农村基层组织具有最显著的先天性优势，并且按照《村民委员会组织法》的规定村委会本身就是村级民主自治机制的基本组织载体。因此，当下之际关键不是要塑造新的多中心治理格局，而是要健全党领导下的村级民主自治机制，按照2010年中央一号文件的要求，“总结各地实践经验，因地制宜推广本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开等做法”， 以赋财赋权的方式助推农村基层组织重新焕发活力，使集体重新走进农民的生产、生活。

然而，这并是说要将现有的农村基层组织当作唯一的治理力量来打造，而是要以之为核心打造多中心治理模式。因为，在中国农村只有作为农村土地所有者的村集体才有规约全体村民的权限，集体是每一个村民的，集体要统筹的是所有村民的个人利益并将之融合提炼为整体的集体利益。而以农民合作经济组织为代表的NGO显然不具备这样的规约能力，以农民专业合作社的发展来说，它是建立在农民自愿、自由、自发的基础之上，它可以是超越村庄的，但是在村庄内部却往往只容纳了少量的农民，以致经常会出现“大农吃小农”的现象。所以，NGO的发展充其量在未来的相当长一段时间内也只能发挥补充性的治理作用。鉴于此，对于当前的中国农村来说，一方面国家并不完全具备直接与农民打交道的技术手段，还必须找回“集体”，寻找到国家与农民关系的有机衔接点，另一方面农村基层组织是现有最可能发挥低成本、高效益的作用来解决后税费时代乡村社会面临的一系列新问题、新矛盾的。因此，有必要通过明确划分国家行政权力和民众自治权利的界限，在实践中探索以农村基层组织为核心的多中心治理模式，发挥多种力量的积极作用，在社会主义新农村建设的运动中“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。