一、户籍制度涉嫌违宪违法

１９５８年１月９日全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》及由此衍生的城乡二元隔离的种种规定、法律和制度安排。户口登记条例第三条、第四条、第十条、第十三条等不仅违背“54宪法”关于保障公民迁徙自由的条款，而且也涉嫌违背现行的《中华人民共和国宪法》及其他法律。

《中华人民共和国宪法》第五条规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”

第三十三条规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”

第三十七条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”

第三十八条规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”

第四十五条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”

第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”

《中华人民共和国教育法》第九条规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”

《中华人民共和国劳动法》第三条规定“劳动者享有平等就业和选择职业的权利…”

《中华人民共和国公务员法》第二十一条规定“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”

但是，《中华人民共和国户口登记条例》通过对居民常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等人口登记，过去严格限制农民进入城市，限制人口的正常流动，如今在教育、医疗、劳动、就业等领域严重歧视农民工和外来人口，直接导致了城乡二元结构、城乡隔离及地区隔离制度的形成。因此，我认为户口登记条例涉嫌违宪违法。

二、户籍制度的危害

（一）户籍制度是构建和谐社会的第一大障碍。构建和谐社会，虽然是一个漫长的过程，但废除户籍制度、保障公民平等、实现迁徙自由却是在制度层面上消除隔离、走向统一、维护正义、实现和谐的开始。

一些人主张保留户籍制度，打出的旗号是“城市需要论”和“稳定压倒一切论”。孰不知城市的繁荣稳定需要的不是户籍、隔离和仇恨，而是劳动力流动、平等竞争、和谐共生；孰不知当社会稳定压倒社会正义时，社会道德沦丧，政府威信丧失，弱势群体遭殃，社会仇恨滋生，这样的社会与稳定的目标南辕北辙。只有让正义压倒一切，正义得到伸张，良知得到唤醒，平等得以实现，人民的权利得以保障，那么社会稳定就在其中了。

现实中国的不和谐特权、贫富差距、地区差距、城市差距、身份歧视、省籍歧视、就业歧视、边缘群体、弱势群体、血汗工厂、农村贫困、城市犯罪、同命不同价、打工子弟学校、高考分数线差异，大多都与户籍制度有关。户籍制度造成了人民事实上的严重不平等，如在求职方面，许多城市规定：某些行业和工种必须持有所在城市的户口才能被录用，报考公务员也只能是城市户口者；在求学方面，许多农业户口的子女在城市入学不得不交纳额外的费用，平等接受教育的权利由于“户籍制度”而丧失；现在农民子弟进入国家重点高校的机会仅为工人子弟的4分之一、党政干部子弟的31.7分之一；某校录取分数线，农民子弟平均高于干部子弟24分（电气工程）、29分（会计）、31分（计算机）、32分（电子）（见“我国教育公平的理论与现实”学术研讨会论文集）。

由于中国的医疗卫生经费过于向城市倾斜，农民“小病撑、大病抗、重病等着见阎王”，中国的卫生公平性在世界191个国家中排名倒数第4（世界卫生组织《2000年世界卫生报告》）。

据研究，建国50多年来，农民对城市的无偿贡献折算成现值在20万亿元以上。另据《农民日报》报道，目前全国政协委员中仅1人是真正的农民。各级人大代表中仅9%是农民。目前，农村人的选举权只有城市人的四分之一，而在种族隔离时期的南非，黑人的选举权也达白人的五分之三。

（二）户籍制度与市场经济完全相悖离、相冲突。隔离型的户籍制度是秦汉专制时代的产物，那时“编户齐民”，目的是实行对臣民的严密控制[见附件一]；辛亥革命后，中国人民实现了迁徙自由，农家子弟毛泽东得以走南闯北，在北大作图书管理员，不需办暂住证，也不用担心被收容；到了计划经济时期，户籍制度重新被捡起，并且不断被强化，那时人民外出要凭介绍信，国家严格掌握户口迁移指标，夫妻即使长期分离，也难以“调动”到一起。

改革开放特别是实行市场经济以后，劳动力市场化、国民自由迁徙成为不可阻挡的历史潮流，但落后的户籍制度形成了对市场经济的极大阻力劳动力流动，被当作“盲流”；招聘人才，但不给落户口；在异地居住3天以上，要办暂住证。

2003年之前实行的收容遣送制度每年让数百万人失去了自由，它与南非种族隔离制度异曲同工仅1958年，南非就逮捕了60万没有携带“居住证”、“迁移证”、“寻职证”、“身份证”的黑人。

户籍制度及其衍生的暂住证制度本质上是封建“防民”思想在作祟，是把国民或者部分国民当作了“刁民”来对待。如果中国不能够从防范控制型管理转变为民本服务型管理，那么户籍制度、暂住证制度不可能废除。

（三）户籍制度是“三农”问题的祸根，严重阻碍了中国城市化的发展。户籍的制度安排，使得城市可以无限度地榨取农村的财富、富裕地区可以无限度地掠夺贫困地区的人力资源，而无须负责外地人的社会负担，不用考虑外地人的医疗、工伤、养老、子女教育问题，地方政府的人均GDP、人均财政支出也不包括外地人在内。有专家统计，每个农民工每年创造的剩余价值是1.9万元，全国有1~2亿农民工，每年创造的财富至少为数万亿人民币。可以说，中国城市的发展，是以牺牲农民工的利益、放任农村越来越贫困为代价的。西方评论家认为，“中国的城市像西欧，中国的农村像非洲”，在很大程度上是事实。如果不废除户籍制度，中国的“三农”问题就永远不可能解决。

户籍制度制造了越来越大的城乡差距，十分有利于城市的发展，但严重妨碍了中国城市化的顺利进行，导致我国城市化速度的极其缓慢。国际上无论是发达国家还是发展中国家，城市化率均高于工业化率，但中国正好相反，1978年时，中国的工业化率为50%，城市化率只有19%；目前，中国的工业化率在80%左右，而城市化率只有40%。据新华社2006年2月18日电，南京有百万农民工，但五年只落户了4~5人，每年不到1人，获得南京市户口的农民工不到百万分之一。1994年美国有城市1050 座，日本有城市667 座，均比当时中国的建制市要多，但他们的人口只有中国的五分之一或十分之一。

（四）户籍制度违背中华人民共和国宪法和国际公约,妨碍了公民权利的实现。国际人权公约《公民权利和政治权利公约》是落实《世界人权宣言》的具有法律约束力的国际公约。该公约的第12条第1款规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由”。显然，中国的户籍制度与国际公约相违背。

迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。在中国，很多人回避或者从来不敢正视公民的自由迁徙权以及对自由迁徙权的限制所带来的危害，好像在中国，人口多，人民的迁徙权利就要受到控制，存在即合理。当中国社会出现种种不公平的事件时，人们只是震惊、气愤于地方政府或者某个领导人在处理具体问题时没有人性。例如孙志刚事件，虽然导致了收容遣送制度的被废除，但其背后的根源户籍制度、暂住证制度、歧视制度却依然故我。

户籍制度、暂住证、歧视制度已经制造了无数的人间悲剧，对善良同胞的身心造成了重大的伤害。如今，中国建设法治政府、和谐社会，越来越重视保护人权，越来越具有民本理念，在这种情况下难道还要罔顾正义、保留非法的歧视性的户籍制度、暂住证制度，纵容地方部门的贪婪与暴力吗？

附件一：我国户口制度的历史

户籍制度是指中央或者地方政权对辖区内的人口进行申报、登记、立户，以便统计人口、征调赋役、控制人员流动、进行社会管理的家庭档案系统。它具有强烈的地域性、等级性、世袭性、封闭性的特点。

户籍登记在我国殷商时期就已经开始，甲骨文中有“登人”、“登众”之辞，《尚书》中有“惟殷先人，有册有典”之说。西周时设立了掌握户籍的官职“司民”，并开始形成古代的城乡二元户籍制度将“都”（城）、“鄙”（乡）分开进行编户。春秋战国时期，各国形成了严格的户籍制度“书社制度”。每25户为1社，“社之户口，书于版图” 。秦始皇统一全国后，采纳了更加严密的户籍管理措施，进行什伍编制，“什伍皆有长”，“使民无得擅徙”，实行“连坐”。汉朝首次将户籍管理上升为法律，《九章律》中有“户律”的详细规定。魏晋南北朝时期实行“黄籍”、“白籍”制度，“黄籍”记载服役年龄的人口，白籍记载流亡江南的北方人口。隋时实行“输籍定样”制度，三年一造户籍，唐朝实行乡保制，五家一保，五百户一乡，户籍控制更加严密。宋朝实行都保制，十家为一保，五十家为一大保，十大保为一都保。元朝实行村社制，五十家为一社。明时法律规定：离乡百里，都必须持“路引”，即离乡的证明。清朝实行保甲制，来路不明的盲流，都要被抓走。

中华民国时期，中国人首次实现了迁徙自由，出台了《户籍法》，建立了身份证制度。

中华人民共和国建立前夕， 1949年9月29日中国人民政治协商会议通过了被成为“临时宪法”的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其第5条将自由迁徙作为公民的自由权之一。

所以，作为新中国户籍制度变迁的第一阶段（1949-1957年），保留了一些户口自由迁移的规定，同时日益加紧对人口的控制。

1951年7月16日政务院批准公安部《城市户口管理暂行条例》，规定在城市中一律实行户口登记；

1953年4 月，政务院发布《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》，同时制定了《全国人口调查登记办法》，准备在农村建立户口登记制度；

1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的中华人民共和国首部《宪法》规定公民有“居住和迁徙的自由”；

但 1954年12月20日内务部、公安部、国家统计局又发出联合通知，要求建立农村户口登记制度；

1955年6月22日国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》；

1956年2月，国务院指示，由公安机关负责全国户口登记管理工作；

1956年3月10日，全国第一次户口工作会议要求在短时期内建立一套比较严密的户口管理制度，以便“发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争”；

1957年12月18日，中共中央、国务院发布《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求进一步加强户口管理，控制人口流动。

1958-1978年是新中国户籍史上的第二个时期，即严格控制人口迁移，特别是极力限制农民向城市迁移，同时形成大量城市居民迁入农村的逆城市化运动。

1958年1 月9 日，毛泽东签署主席令，颁布全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》，规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”此条例公然违背1954年通过的《中华人民共和国宪法》中的“公民有居住和迁徙的自由”的条款；

1958年4月，公安部制定和颁发《关于执行户口登记条例的初步意见》；

1958年9月13日，中央发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》，规定“对农村县镇迁往大中城市的，目前要严格控制”；

1961年12月9日，公安部转发《关于当前户口工作情况的报告》，要求健全户口管理机构；

1962年4月17日，公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》，指出：“对农村迁往城市的，必须严格控制；城市迁往农村的，应一律准予落户，不要控制”；

1964年8月14日，国务院批准公安部《关于户口迁移政策规定》，进一步严格控制农村人口迁入城市；

1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》删除了 “居民有居住和迁徙的自由”的条款，中国人民彻底失去了迁徙自由权；

1977年11月，国务院批转公安部《关于户口迁移的规定》，强调“从农村迁往市、镇，由农业户口转为非农业户口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制”。从此，“农转非”一词开始流行起来；

1978年3月5日第五届全国人大第一次会议通过新的《中华人民共和国宪法》，仍然取消了公民的居住和迁徙自由权。

1979-至今是新中国户籍变迁的第三个阶段，国家开始改革户籍制度，特别是小城镇户籍逐步放开。

1980年9月，公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题的规定》，允许高级专业技术干部，有重大发明创造，在科研、技术以及专业工作上有特殊贡献的专业技术干部迁往城镇落户；“农转非”政策开始松动；

1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》开始了我国小城镇户籍制度改革，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户；

1984年10月，国务院发布新时期户籍制度改革的第一个规范性的政策规定《关于农民进集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》，统计为“非农业人口”；

1989年10月，受到国内大背景的影响，政府又开始严格户籍制度管理，国务院发布了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》；

1990年国务院办公厅转发国家计委等部门《关于“农转非”政策管理工作分工意见报告的通知》，规定由中央出台“农转非”政策，大量减少“农转非”指标；

1992年8月，在邓小平南巡讲话的鼓舞下，公安部下发了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，开始实行“蓝印户口”；

1992年5月4日，公安部下发《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错识做法的紧急通知》，要求制止各地卖户口的行为；

1992年底，国务院正式成立了户籍制度改革文件起草小组；

1993年6月，户籍制度改革文件起草小组推出《国务院关于户籍制度改革的决定》，主张废除农业户口与非农业户口的划分，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种户口形式为基础，以居住地登记、迁徙和暂住规定等为内容，以居民身份证、公民出生证为证件管理主体的新型户籍管理制度。可惜该方案未能颁布实行；

1993年9月，国务院开始研究小城镇户籍制度改革方案，中国的户籍制度改革从此由全面改革转向重点进行小城镇户籍制度改革；

1997年7月国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，规定试点镇具备条件的农村人口准予办理城镇户口；

1998年10月中共十五届三中全会通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，进一步推动小城镇户籍制度的改革；

2000年6月13日，中共中央、国务院下发了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，规定“从2000年起，凡在县级市区、县级人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、固定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，并在子女入学、参军、就业等方面享受与城镇居民同等待遇，不得实行歧视性政策”；

2001年2月16日，四川省政协委员建议以身份证制度代替户籍制度；

2001年5月，广西出台新政策：以身份证代替户籍管理；

2001年，贵州省取消办理小城镇户口必须在所在小城镇实际居住满两年的条件限制；

2001年，重庆市规定具有大学本科以上学历、中级以上职称、留学回国以及市外引进的专业技术人员，只要有本市合法固定住所，可以办理暂住户口登记，不再申办暂住证，并免缴暂住人员治安管理费；取消“农转非”计划指标限制；规定凡在小城镇有合法固定住所、稳定的非农职业或生活来源，实际居住一年以上的人员，均可申请在该镇落户；

2001年，成都市取消进入中小城市和小城镇的户籍限制，放宽农民进城落户的条件，用身份证制度代替户籍制度；

2001年10月1日，国务院批转的公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》开始实施，规定全国小城镇中有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口；

2002年5月，上海改“户籍制”为“居住地制”；

2002年7月，浙江宁波市废除城乡户口区别，允许农民自由进城落户；

2002年8月，安徽出台《关于进一步改进户籍管理推进城镇化进程的意见》，要求对户籍制度进行大规模改革；

2002年8月1日，河北石家庄市实施《关于石家庄市区户籍管理制度改革实施意见》，在直系亲属投靠、外来投资、大中专毕业生分配、外来务工人群户籍管理上实现重大突破；

2002年 9月，广东省实施《关于进一步改革户籍制度的意见》，要求按照实际居住地登记户口，实现城乡户口管理的一体化；

2002年10月1日起，北京市规定：投资一定规模的外地私企老板可办理北京户口。同时，将 “寄住证”改名为“居住证”；

2003年6月28日十届全国人大常委会第三次会议通过了《中华人民共和国居民身份证法》，从 2004年1月1日 起生效。中国的户籍管理开始向信息化管理、身份证管理迈进；

2003年，郑州户籍制度改革：取消“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”等，实行一元户口制度，统称“郑州居民户口”；

2004年，南京市政府批转市公安局关于《南京市户籍准入登记暂行办法》，规定建立城乡统一的户口登记制度；

2005年8月1日，石家庄市户籍改革全面实施；

2005年12月，《济南市深化户籍制度改革暂行办法》规定，济南全市实行城乡统一的户口登记制度，取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口等区分，实行户籍条件准入制具有固定住所、合法职业和收入、结婚年龄、文化程度、职业能力、纳税、投资、就业、养老保险等皆作为准予迁入并申报登记常住户口的依据；

2006年1月1日，云南红河州《关于深化户籍管理制度改革，促进公民迁徙自由的决定》规定：在州域内实行公民迁徙自由；取消非农业人口、农业人口的二元户籍；打破城乡居民在就业、教育、医疗、社保等方面的区别对待；

2006年3月23日，广州市人大代表李亭亭在广州市人代会上提出《关于增选外来工为广州市人大代表的议案》，要求增选外来工代表；

2006年4月，《北京市生育服务证管理办法》进行修改，进一步明确新生儿随父入户政策；

2006年4月12日，西安市政府召开新闻发布会，公布“人口户籍准入政策调整方案”；

2007年5月15日，重庆市政府召开新闻发布会，提出在2012年前全面取消农业和非农业户口划分；

2007年6月7日，国务院批准重庆市、成都市成为城乡综合配套改革试验区，户籍制度改革是其重点之一。

附件二：人口管理的办法

废除户籍制度，代之以身份证系统进行社会管理，类似于美国的社会安全号，将个人和家庭信息、就业收入以及财产情况、信用守法纳税记录、养老医疗低保等社会保障资料、甚至做义工、志愿者等事项一并纳入全国统一的身份证号数据库中，按照身份证号建立社会安全网，建立可衔接、可转移、全国统一的社会保障体系；同时将个人档案电子化、透明化，进入身份证管理系统中，供全社会有条件地查询，打破城乡界线、地区界线、城市界线，塑造政府与公民之间透明、互信的新型关系。

有了全国统一的身份证管理系统，假身份证、假学历、偷漏税、骗贷、骗经济适用房、骗低保等情况将会基本消失；以用工单位、房主、宾馆方面为基本责任者，登记身份证并且定期报送有关部门或者通过网络即时报送，有关方面将能及时掌握人口流动的信息，公安部门可以迅速打击犯罪分子；政府还可通过免费发放生日礼物、节日礼物，赠送急救卡、医保卡，吸纳为工会会员、协会会员等人情化温馨服务的方式，鼓励外来人员进行身份证登记。

公安部应当成立身份证综合管理局，统筹规划、促进身份证信息系统的建立，现在可以在各省市的现有身份证系统、信用信息系统的基础上进行衔接、联网。

附件三：我国户籍制度改革的现状

近年来，全国各地启动的户籍制度改革极大地促进了国家的城市化、工业化和现代化的进程，但由于配套制度改革的落后、既得利益的阻碍、政府财政压力的加大、计划经济观念的影响、城乡收入差距的扩大等原因，当前的户籍制度改革也出现了一些新问题。

（一）户籍制度的配套制度没有进行全面、有效的改革，致使户籍制度改革困难重重，难以到位。城乡二元财政税收制度、二元金融担保制度、二元土地房产制度、二元就业失业保障制度、二元教育制度、二元医疗制度、二元养老制度等造成户籍制度改革方向上迷惑不清、动力上热情不足、财政上压力增加、利益上无法割让、管理上难度加大，以及弱势群体的利益反而可能因户籍改革而受损。譬如，由于城乡土地使用制度的不统一和社会保障制度的不完善，征地和“农转非”常常使得农民的利益受到侵害；由于没有建立平等就业的制度，担心外地人抢了本地的饭碗，许多城市规定：一些岗位只许录用本地户籍的应聘者；由于教育资源差距的扩大、高考录取分数线的差异，一些人为了孩子能上好的大学，不得不到北京投资买房落户；近年来, 各地还出现了高考“候鸟现象”；农民工子弟的上学问题由于户籍、经费、利益、安全等原因始终没有得到很好的解决。

（二）大城市的户籍改革基本没有启动。当前户籍改革的重点是在小城镇一级，而且农民想进城还必须购买住房, 一般的农民还是无法实现梦想的。即使小城镇的户籍改革比较成功, 公民的居住和迁徙自由在小城镇可以实现，但许多人真正梦想的地方是大城市和特大城市，而大城市和特大城市的准入门槛仍然太高，户籍制度基本没有松动。

（三）城市郊区新出现“非转农”的现象。由于非农户口的居民随着社会保障制度的改革，在住房、医疗、就业等方面丧失了原先享有的各种福利，而农民则在土地使用、宅基地审批、计划生育政策等方面享有优于非农户口的利益，特别是在土地被集体开发、使用时城郊农民可以获得丰厚的收益, 一些原来已经转成非农户口的居民希望再转回农村户口。

（四）农民工处境尴尬。在现行户籍制度之下，农民工的“农村管不到，城市管不着”的非农非工地位产生了很多的问题，如在许多大城市，农民工能够转变为城市居民的比例只有百万分之一，因此农民工缺乏对城市的认同感、归宿感；农民工的社会地位低下，违法犯罪比例比较高，工伤、医疗、养老、子女教育等问题突出；春节民工潮给交通带来了巨大的压力，说明城市不能让民工安居乐业；产业工人缺乏城市户籍的保护，导致沿海地区民工荒和技术人才的短缺；户籍的约束使得同乡同村甚至近亲通婚的现象普遍，农村的优生优育工作堪忧；农民工子女就学难，学费高，失学者多，农村留守儿童的教育、心理问题突出；农民工以及城乡结合部的计划生育工作遭遇困难，城乡二元生育制度亟待统一。

（五）户籍管理比较混乱。目前，各地户籍改革缺乏统一的规范，各行其是，出现了诸如农业户口、非农业户口、自理口粮户口、“蓝印户口”、“红本户口”、“绿本户口”、“咖啡户口”等各种户籍并存的现象；一些地方还存在大量的买卖户口、人户分离、空挂户口、双重户口、无户口黑户、长期“暂住”人口等等问题。