暗箱操作的关键是权力运作的不公开不透明，这已经是用不着论证的共识。现在许多人也都会说这句话：阳光是最好的杀虫剂。然而这个看起来再简单不过的道理，要真正起作用却并不容易。

前一段时间，上海社保案成为人们议论的热门话题。其中，权力的不透明和暗箱操作，也是其中必有的内容。于是，人们也就将反腐败的希望寄托在权力运作的透明和公开化上，或者用更标准的话说是政务公开。

然而，一则消息让这样的思路变得不怎么流畅。

2004年5月1日前后，上海和全国各大媒体差不多同时报道了这样一则新闻：上海打造透明政府，政府15个部门开始信息公开。根据这则新闻，新一届上海市政府成立伊始，就提出了建设“服务政府、责任政府、法治政府”的目标，其根本出发点是用好人民赋予的权力，用手中的权力真正为人民谋利益。报道说，在中共上海市委的直接部署下，在广泛听取并采纳市人大、市政协以及各方建议意见后，上海市人民政府于1月20日发布了第19号令，决定从该年5月1日起施行《上海市政府信息公开规定》。报道说，“透明政府”计划，将成为新一届上海市政府“自我加压、自我革命”的切入点。实行信息公开化的部门，均是被称作公权大、公益性强、公众关注度高的“三公”部门。而且，再往前追溯，上海市又是我国第一个实行新闻发言人制度的地方政府，其时间是2003年6月3日。而建立政府新闻发言人制度的宗旨，也无疑是为了促进政务公开和信息披露。

再查，上海社保案的进程。2002年3月，张荣坤以32亿元拿下沪杭高速上海段30年收费经营权；2003年又以50亿元买下嘉金高速25年经营权，这条路通向上海F1方程式赛车场；在此前后两三年中，张荣坤接连大手笔投资高速公路，到2005年6月，福禧投资参与管理的公路里程已达200公里，总投资超过100亿元；2004年张荣坤的福禧投资挤身上海电气改制，最终出资9.6亿元持有8.15%的股权成为第二大股东；福禧投资还是2005年3月成立的上海电气集团的战略投资者，出资额为5亿元。上海社保案败露之后，我们都知道张荣坤这一系列的投资或资本运作行为，大都与上海社保案有关。也就是说，上百亿的社保基金，就是在这期间，即在上海大力推进构建透明政府期间被挪用的。

把这两条消息放在一起也许多少令人有些尴尬。信息公开也无法解决暗箱操作和腐败的问题？但事情并非如此简单。近几年来，政务公开在我国已经有了明显的推进，比如电子政务、信息公开、新闻发言人制度等等。这些进展无论如何是有意义的，是应该加以肯定的。即使是在暂时起不到实质性作用的措施，尤其是制度性措施，更应该坚持下去。在这种情况下，需要一种重程序的思维。但同样明显，正如上海社保案所表明的，目前已有的信息公开化措施，对于制止实质性的暗箱操作和腐败，还是远远不够的。

所以现在的问题就是，阳光如何穿透严实而坚固的暗箱？在过去两年多时间里，河北省邯郸市的政务公开试点也许可以给我们一些有益的启示。在邯郸试点中，至少有如下几点是特别需要给予重视的。

第一，明确权力的边界，列出权力清单，明确权力责任。在邯郸市的权力清理中，共取消市政府本级和市直70个单位的行政权力266项，占总数的10%。最终进入新政府权力清单的包括384项行政许可权、420项非行政许可权、521项行政处罚权、25项征税权、184项行政事业性收费权。在权力清理的基础上编制成《邯郸市人民政府行政职权目录》。在这个过程中，最重要的有三点。一是权力是有限而明确的，是可以用数量来表达的，比如市长手中公开行使的权力有92项，此外还有10项涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的不公开行政权力。这一点的重要性是在于，建立有限政府必须从明确有限权力开始。而过去的权力处于无法监督状态，一个重要原因就是权力特别是主要领导人的权力是模糊而无限的。甚至常有以父母官自居的官员不无自豪地标榜自己“大事小情都得管”。其次是，确定权力的依据是法律。在清理权力的过程中，有关部门至少查阅了4000部法律法规。在取消的266项权力中，有的是没有法律依据的，有的是与相关法律抵触的，而确定保留的一定要有明确的法律法规依据。这样就使权力行使的过程成为运用法律法规的过程。再次，权力的行使人，以及与权力相联系的职责是明确的，也就是说，谁拥有和行使这项权力，谁就要对此负责。

第二，明确和公开权力的流程。权力的明确并不能保证权力在行使的过程中不被滥用。实际上，人们经常抨击的“滥权”、暗箱操作现象就是发生在权力行使的过程中。在邯郸，采取了一种也许会被人们看作笨拙原始的做法，就是绘制权力流程图。所谓流程，就是程序。权力在暗箱操作中失去监督的可能性，恰恰就在于权力行使的程序化程度过低，权力行使的步骤、规则均模糊不清。在邯郸制定的“行政权力运行说明书”中，为依法确定的2515项行政权力绘制了详细的流程图。凡法律法规明确规定程序的，依照法定程序制作流程图；法律法规没有明确规定的，依照工作程序逐项标明具体承办岗位、职责要求、行政相对人的权利、投诉举报途径等，形成工作流程。这种流程图细化到具体的细节，如“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”。同时对每一项行政权力的运行时间、运行条件、运行信息反馈、操作规程都有刚性约束，如“过期不办，视为默认”，“一次签字，不能修改”等等。

第三，以网络为平台，使权力透明运行。其制定的《邯郸市行政权力公开透明运行公开管理办法》，对政府信息公开应当遵循的原则、范围、程序、责任等方面做出明确规定，通过政务网站、新闻媒体、新闻发布会、政府公报等形式，把各级政府及其部门的办公地址、联系方式、职权目录、人员分工、办事条件、办事程序、服务承诺、工作纪律和责任追究等情况进行全面公开。网络提供的平台，不但使权力得以透明运作，而且使得权力透明运作的过程成为民众与政府互动的过程。据报道，包括邯郸论坛在内的政民互动网络平台平均每天受理信息2000多个。截至2006年4月30日共受理群众咨询、投诉、建议63761件。

从上面几个因素可以看出，与一些地方形式主义式的政务公开相比，邯郸的政务公开有着一些实质性的进展进行。但就目前的进展而言，还有几个问题是需要进一步提出进行讨论的。

一是责任追究制度。信息的披露，权力的公开行使，意味着权力的自我约束。在实践中也明显存在随意性较大，想公开就公开，不想公开就不公开；信息公开时避实就虚等问题。对此，邯郸市出台了《行政权力公开透明运行投诉受理办法》和《责任追究办法》，本着“分级负责、下管一级”的原则，重点就应公开而不公开，公开而不全面、不及时、不真实，权力运行不规范，监督管理不到位等情况做出相应规定，明确了责任追究的具体事项和操作办法。二是信息公开的质量。比如，根据现有的做法，我们还看不出诸如地方政府财政预算的信息如何有效公开和接受监督的问题。这个问题所涉及的不仅仅是政府的财政预决算报告内容是否公开，而是涉及预决算报告的信息质量问题。仅就我国各级政府公开的预算草案来看，即使是其公布的数据，公众也很难对其进行处理和判断。甚至一些专家，对那些数字也往往是雾里看花。因此，一些看起来似乎明确的信息，实际上是无效信息。比如用相对数对应绝对数，用绝对数对应相对数等等，这种最简单的办法也使得透明财政成为空谈。三是信息不对称问题。政府的信息是大量的，所涉及的规则和程序有的相当复杂，有的甚至是非专业人士无法处理的。以专业对专业，是解决信息不对称的唯一办法。因此，需要通过其他制度建设解决信息不对称问题。这些问题，将另文讨论。