当今世界,恐怖主义活动日益猖獗,已经和正在对各国人民造成极其严重的危害,并且还将在今后相当长的时期内,作为影响世界安全的巨大威胁而继续存在。联合国大会将恐怖主义与邪教、黑社会并列,称之为21世纪的“全球性瘟疫”、“世界三大犯罪灾难之一”。由于恐怖主义是全人类的公害,必须也只能依靠世界各国的协调一致和通力配合来共同应对。本文拟就反恐与全球治理的框架及法治问题谈一谈自己的见解。
一、全球治理的概念
全球治理是全球化研究中经常使用的一个概念。全球治理的提出和下面一系列现象有着密切的关系。第一,冷战的结束使两个超级大国的对峙所引起的世界所有领域中出现的紧张局势得到缓和,从而使世界各国能够坐下来就彼此关心的全球性问题进行认真思考和谈判。第二,从经济、贸易、金融到人员流动、人权和环境等一系列全球问题的出现,往往是只靠一个国家的力量所不能治理的,需要各个国家的协同努力。第三,对许多问题国内治理已经积累了相当多的经验,不仅需要有中央政府的努力,还需要地方当局的积极性,不仅需要政府的支持,而且需要非政府组织的参与。
全球治理是针对国家治理的不足而言的,这种不足主要表现在三个方面。第一方面是全球问题显示出国家治理的有限性,需要国家之间的相互依赖。由于产生于它们权限之外的因素的干扰,政府无法履行其职责,因为在许多情况下,不仅需要单个国家的努力,中央政府与地方政府之间的相互协调、国家之间的相互配合、政府与非政府组织之间的相互协调在处理许多问题上也都是必不可少的,有时一个超国家组织的统筹和协调也是必需的。第二方面是缺乏资源。单纯依靠国家政府治理的失效是因为其物质、组织和知识资源不足以充分履行某些特定职能。第三个方面在于政府的不情愿。政府对为其民众和重要部门履行某些具体职能不感兴趣,或无法觉察问题的存在。相互依赖和资源缺乏是能力问题,而不情愿是动力问题。当然,特定场合的国家治理的失效可能源自各种原因的组合。全球治理的核〔1〕心特征是:权威的治理的不同层次之间或者不同基础设施之间被重新划分。要深入理解全球治理的概念,必须明晰全球治理的层次,即不同的主体在全球治理中的地位。
二、全球治理的层次
全球治理的主体,即由谁来治理,包括几个不同的层次:世界性的国际组织,区域性的国际组织,国家,非政府组织。应该指出,全球治理概念的提出主要是针对国家治理方式的不足:这种不足有的通过国家权力的授予或延伸得到补充,有的通过消解国家权力得到调节。
(一)世界性的国际组织
现在世界性的国际组织,如联合国、世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织、国际劳工组织、世界卫生组织等,已经大量地渗透到有关全球问题的治理过程中,其权力来源是国家权力的授予或转移,换句话说,这些授予或转移的权力原来都属于国家主权权力的范围,只是由于:(1)所考虑的问题具有跨国性,成员国的措施对它不能满意地加以调整;(2)只由成员国采取措施或缺少共同体的措施会与共同体的要求相冲突或破坏成员国利益;(3)共同体层次上的措施由于规模或效果上的原因会比成员国层次上的措施产生更明显的利益。
(二)区域性的国际组织
在冷战时期,经互会和欧共体曾是当时最大的两个区域性的国际组织。冷战结束后,经互会解体,欧共体在20世纪90年代形成欧盟,在其他地区也形成了一些有影响的区域性的国际组织,如北美自由贸易联盟、东南亚国家联盟等。区域性的国际组织权力的来源也是国家权力的授予,但是其成员国与它们的关系往往比与其他类型的国际组织的关系更为密切。
(三)国家
国家在全球治理中担当着任何组织或个人都不可替代的角色。尽管,随着全球化的进程,国际组织、非政府组织的作用在日益加强,在某些领域甚至对国家主权起到限制的作用。但是,国家仍然是全球治理的各个层次中最为重要的角色。在当代,全球治理的任何一个问题,从经济、贸易、金融、会计、知识产权、跨国公司、劳工,到公民的政治、经济、文化权利、与反人类犯罪、腐败、恐怖主义的斗争,到保护文化多样性、跨境信息流动、信息公开、跨境人口流动、公共卫生和环境,离开国家的作用是根本不可想象的。从某种意义上说,全球治理之所以要发挥国际组织和非政府组织的作用,只是为了弥补单纯依靠国家治理的不足,而不是取代国家治理。国家仍然是现代国际关系中的最重要的主体。这是由于:首先,国际组织虽然有各种不同的形式,但是以主权国家为成员的国际组织在其中起着最重要的作用,它们所颁布的任何规章或决议都必须经过主权国家的同意,主权原则仍然是国际关系的最基本的原则;其次,非政府组织虽然在国际和国内治理的许多领域都发挥着重要作用,但是在当代,任何非政府组织都必须受到有关国家法律的约束,从登记、注册到开展活动都要受到国家法律的管制。现在的问题并不是国际组织、非政府组织取代国家的作用,而是在承认国家主权原则的基础上,通过什么方式使国内与国际、政府与非政府的治理相连接。
国家权力有一个从中央到地方的系统。亚国家组织即地方国家组织是国家权力的延伸,它使国家权力地方化,它不仅代表中央政府的权力,而且具有地方的色彩,对某一问题的治理中体现了地方的特色。
(四)非政府组织
非政府组织是不在国家权力框架之内活动的社会组织,它们的治理权力不是来自国家权力,不具有运用国家权力的特征。这种治理权力不同于产生于国家权力授予或延伸的国际组织和亚国家组织,而是在国家权力产生之前就存在,在国家权力产生之后作为独立于或制约国家权力的力量仍然发挥重要的作用。在国家权力产生的过程中存在一个从非政府组织“夺权”的过程,即国家权力所治理的领域原来是属于由非政府的家庭血缘组织或经济的行会组织或文化的同一性组织所管理的领域。这些组织遍布各种不同的领域,但它们有一个共同特点,即同质性。国家的产生是和不同质的组织成员之间的相互交往联系在一起的。如具有不同的血缘的人们之间的相互交往使得原有的氏族习惯不能对它们之间的关系发生影响,而必须让位于一个凌驾于不同氏族之上的新的权力形式和规则,这就是国家与法律。但是,国家与法律的产生并没有也不可能剥夺这些非政府组织的一切权力,只是限制了其作用的领域,它们仍然在自己原有的领域发挥作用。
非政府组织在国际事务中的兴起和全球性问题相联系,人们面对着越来越多单靠一个国家或者说单靠国家所不能解决的问题,在人权、环保、难民救助、防治艾滋病等领域非政府组织都发挥了重要作用。在国际法的制定方面,它们通过游说和舆论的方式影响各国政府以及政府间组织的立场,力图使自己的理念能够反映在国际条约当中,还通过对各国实践的影响来促成国际习惯的形成;它们直接参与国际问题的解决,执行一些国际组织、跨国公司以及政府援助的项目;它们监督国家、国际组织,跨国公司国际义务的履行;非政府组织还通过司法来参与国际事务。
三、全球治理与法治:公共性、独立性和规范性
全球治理的方法有很多,法律只是其中之一。法律表现了全球治理的制度化程度,而全球治理可以通过多种方法,法律、政治交易、道德、商业习惯、政治权势的对比、谈判。就法律而言,也存在着软硬的问题,在义务、授权和确切性方面,都存在着一个硬度问题,义务的强制性、授权的大小、确切性的程度,都存在着这样或那样的差别,有些问题,用软法处理比较好,有些问题则用硬法处理较为适宜,依条件而定。
全球治理可以从不同方面分析。我们可以把全球治理分为三个不同的方面:一个是公共性方面,这主要反映全球治理的主体的性质,是属于公共的,还是私营的;一个是组织的独立性方面,主要反映全球治理的主体所设置的机构独立于成员国或成员的程度;一个是规范性方面,则主要反映全球治理的规范化程度,是个别调整还是规范性调整,以及规范的性质。
就公共性而言,上面我们已经分析了不同的主体的性质,有些运用的是公权力,如国家权力及其派生物亚国家组织、国家作为成员的世界性和区域性的国际组织,有些运用的是私权力,如国内的或国际的非政府组织,包括营利性的跨国公司和非营利性的非政府组织,还包括许多国际专业性的组织,它们在全球治理的许多问题上,特别是在提供全球治理的国际专业标准方面起着突出的作用。许多学者都注意到,就组织的公共性而言,有这样一个序列:纯粹的公权力——公权力和私权力的不同程度的混合——纯粹的私权力。
就独立性而言,主要表现全球治理的主体自治的程度,全球治理的主体国际组织的权力来源于成员国或成员的授权,但它又具有相对独立性,有的具有自己完备的决策(立法)、行政和执法(解决争端机制)机构,而有的则纯粹是一种国家间的机构,完全依赖于成员国的一致同意,没有自己的独立性。因此,就组织的独立性而言,也可以看到这样一个序列:纯粹的国家间的组织——国家间组织和超国家组织之间的不同程度的结合——超国家组织。
就规范性方面而言,则表明了全球治理的规范化、制度化程度,有的领域规范化、制度化的水平较高,有一套规则体系,有制定、解释和适用规则的机构;有的则规范化、制度化水平较低,没有处理和解决问题的规则,出现问题主要靠谈判、协商或直接的报复的形式解决。因此,就组织的规范性而言,也存在一个序列:纯粹的无规则的个别性调整——规范性调整与个别性调整的不同程度的结合———纯粹的规范性调整。
注释：〔1〕[英]戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁:《治理全球化——权力、权威与全球治理》,社会科学文献出版社2004年版,第14-15页。
