立法者必须注意“沉默的大多数”，他们没有通过媒体表达自己的意见的优势，但确确实实与立法的内容紧密相关。因此立法者不能只满足于依靠媒体征求意见的方式。“从群众中来，到群众中去”，扎扎实实地调研，把握事物发展的内在规律，仍然应该成为征求意见的基本方式。 

《立法法》的修改是今年两会的重头戏，引起人们广泛的关注。那么，《立法法》是一部什么性质的法？

《立法法》的性质

首先，它是一部宪法性质的基本法律。在世界各国，制定《立法法》的并不多，大多数国家把《立法法》的内容，特别是有关立法权限和立法监督的内容规定在宪法中，作为国家立法机关的主要权力和职责，同时也规定了国家行政机关，地方国家机关制定相应规范性文件的权力范围以及它们和立法机关所制定的法律之间的关系。中国2000年制定单独的《立法法》，目的在于适应大规模的立法需要，规范立法权限，确定立法程序。中国立法的发展与西方国家有很大的不同，中国现行的立法，基本上都是改革开放以后30多年制定的，走了西方国家几百年的立法道路。在这样短的时间内完成这么繁重的立法任务，如果没有一部专门规范立法行为的法律，是不可想象的。

按照中国《宪法》规定，全国人民代表大会制定刑事、民事和国家机构等方面的基本法律，全国人大常委会制定基本法律之外的其他法律。《立法法》属于基本法律的范围，在中国现行的法律部门划分中属于宪法相关法或宪法性法律，所以要在全国人民代表大会上审议。

立法权限、立法程序和监督

就《立法法》的内容看，主要包括立法权限、立法程序和监督三部分内容。所谓立法法是管立法的法，主要讲的就是这三块。

立法权限

立法权限规定谁有权制定法律，制定什么性质的法律，这些法律之间是什么关系。立法权限的划分在立法中具有重要意义，解决国家的立法机关、行政机关、地方国家机关分别有什么权限制定什么性质的法律文件。

按照《宪法》和《立法法》规定，全国人民代表大会及其常委会制定法律，其中全国人大制定基本法律，全国人大常委会制定基本法律之外的其他法律。国务院制定行政法规；各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会制定地方法规；国务院所属的各部、委员会制定部门规章；各省、自治区、直辖市的人民政府制定政府规章；民族自治地方包括自治区、自治州、自治县有权制定自治条例和单行条例。较大的市，即设区的市的人民代表大会及其常委会制定地方法规，设区的市的人民政府制定行政规章。

此外，涉及到特别行政区的立法，全国人大及其常委会制定特别行政区基本法和其他法律，如驻军法等，在中国法律渊源范围内属于法律系列，而特区立法会、政府根据一国两制，港人治港，澳人治澳的基本原则制定的规范性文件属于地方立法的系列。关于立法权限划分问题，这次《立法法》的修改扩大了拥有立法权的较大的市的范围，由过去的49个，即省会城市、经济特区所在的市以及国务院批准的较大的市扩大到全部285个设区的市，有权在城市建设和管理，环境污染和历史文物保护等方面制定地方性法规和政府规章，经较大的市所在的省一级人民代表大会常委会批准生效。

《立法法》规定了全国人大及其常委会的立法权限，包括国家主权、国家机构设置、民族区域自治、特别行政区、基层自治、犯罪和刑罚、剥夺公民基本权利与自由、税收、对非国有财产的征收、征用、民事基本制度、基本经济制度、诉讼和仲裁制度以及必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项等十一个专有立法领域。对于这些领域尚未制定法律的，全国人大可以授权国务院先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外，并规定了授权立法的一系列限制，授权期一般不得超过5年。

新修改的《立法法》把税收基本制度包括税种的设立、税率的确定和税收征收管理等单列为全国人大立法的领域，奠定了税收法定的原则，也为适当的时候收回对国务院有关税收方面的立法授权设定了法定期限。国务院制定行政法规和省级人大制定地方法规的权限基本包括两项，一是实施性立法，即在行政管理和地方事务中为了实施法律所制定的法规；二是创制性立法，即属于行政管理或地方治理权限范围内所制定的法规。对于国务院所属的各部委所制定的部门规章和省级人大所制定的行政规章的立法权限也作出了严格的限制，没有上位法的依据，规章不得设置减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

立法程序

立法程序讲的是制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章需要经过哪些步骤。立法权是一项十分重要的国家权力，是为国家机关、社会组织和公民个人立规矩的活动，规定什么是合法、违法和犯罪，甚至决定着公民个人的生命、自由和财产处分。因此，对立法机关来说行使这项权力必须十分慎重。《立法法》规定了中国制定法律、行政法规、地方性法规的程序。

全国人大常委会制定法律的程序分为四步，即法律案的提出、审议、通过和公布。第一步法律案的提出，主要规定谁有权提出法律案和谁有权决定法律案是否列入会议议程。第二步审议法律案，主要规定审议的形式和次数，法律委员会和专门委员会在审议中的作用；第三步法律案的通过，主要规定委员长会议提请常委会表决，常委会委员过半数通过。法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决；第四步法律公布，常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

立法监督

立法监督是对各个层次的立法所采取的监督措施。对任何公权力，“有权必有责，用权受监督，违法必追究”是普遍原则，对立法权就更是如此。

立法机关不能只拥有立法权，而没有立法责任，不遵照立法权限和立法程序乱立法；不能行使立法权，却得不到有效的监督，或者宪法法律所规定的监督程序只停留在纸面上，根本不起作用；当制定的规范性文件不符合宪法法律时，或者制定的不是良法而是恶法，是根本不起作用的法，或者立法超越权限、违反立法程序时，却不问责。立法是否能得到有效的监督至关重要。

立法监督的最主要功能是保证法制统一性，保证立法合宪，保证下位法符合上位法，从而为立良法奠定合法性的基础。毋庸置疑，立法监督是中国立法机制中相对薄弱的一环。虽然宪法和立法法都规定了立法监督的机制，如备案审查机制和改变撤销机制，但是由于种种原因备而不审的现象仍然普遍存在，立法监督机关改变和撤销与宪法法律相抵触的法规、规章的机制几乎没有发挥作用。

新修改的《立法法》对备案审查和改变撤销机制如何运作做了明确的规定，全国人大专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。

科学立法民主立法

科学立法即立法要符合实际，符合立法所要调整的社会关系的自身规律。立法是一项立规矩的事，但这个规矩不是出自立法者的主观臆断，想当然，也不是对事物的一知半解，片面认识。而是要考虑到事物矛盾的方方面面，立法往往是在矛盾的焦点上画杠杠。在有些情况下，立法是否符合实际依赖于科学的标准，比如食品安全标准、药品安全标准、建筑质量标准、环境标准等等。但在有些情况下不能单纯的以科学标准为依据，除了人们对科学标准的接受和认可程度，再科学的标准，如果大多数人不认可，也无济于事。

有时还有风俗文化方面的原因，比如一些大城市禁放烟花爆竹的地方法规，如果单纯从科学标准来看，它们无疑是科学的，因为燃放烟花爆竹会带来空气污染，带来人身和财产的损害。但是从现实情况看，完全禁放不符合现实，这里既包含着民俗，人们长期养成的生活习惯，又有着文化的内涵，想禁也是禁不了的。这样就需要在禁止与放开之间找到一个节点，从禁放改为限放，并在烟花炮竹的生产与销售等环节上加以安全控制，在污染严重时加以管制，从而既满足了民俗的需要，又能使燃放所造成的危害降到较低的程度。

民主立法，即立法要广泛征求人民群众意见。现在，公众参与立法的积极性日益提高，许多与人民群众利益密切相关的立法草案，如物权法、劳动合同法、个人所得税法等等，都征求到十几万条意见。立法起草部门要认真对待这些意见，把它们归纳整理，并对吸收哪些，不吸收哪些，做出合理的解释和回应。在此基础上对草案做进一步修改，必要时再次公布修改的草案，征求意见。值得注意的是，任何一部立法，往往都会有不同的意见，如交通道路管理法，既需要征求交管部门的意见，也需要征求驾驶员、行人，保险公司的意见，只征求一方面的意见，并在此基础上立法必然是片面的。兼听则明，偏听则暗。

新修订的《立法法》规定，有立法权的人大主导立法，因为相对于行政管理部门而言，人大不是站在管理部门或某一个利益群体的立场，能更客观公正地对各个方面意见加以综合考虑。还应该注意，现代社会由于新闻媒体特别是网络的作用，可能把一些群体的声音放大，立法机关很容易听到他们的意见。但是也会掩盖另一面，不是谁的声音越大就越代表民意。立法者必须注意“沉默的大多数”，他们没有通过媒体表达自己的意见的优势，但确确实实与立法的内容紧密相关。因此立法者不能只满足于依靠媒体征求意见的方式。“从群众中来，到群众中去”，扎扎实实地调研，把握事物发展的内在规律，仍然应该成为征求意见的基本方式。