摘要：21世纪前半期中国社会转型期内，中国城市流动人口是一个亟待关注的弱势群体。本文以南京为个案，从就业权、合法权益保障、社会保障、执法侵害、生活状态等方面展开分析，以求全面深入地了解城市流动人口这一弱势群体。文章还就城市政府向这一弱势群体提供社会支持提出了相关建议，以使城市流动人口在经济活动和社会生活中真正纳入城市社会体系之中。
一
所谓弱势群体，又称为非主流群体，是指由于种种原因，创造财富、积聚财富能力弱，就业竞争能力、基本生活能力差，在经济收入、社会地位、权益保护、竞争能力等方面处于困难和不利境地的人群。在一般人看来，弱势群体主要包括残疾人士、下岗失业人群、城镇贫困人群、部分老龄化人口以及少数临时遭遇灾祸的人群等。
在目前中国由传统社会向现代社会、由计划经济体制向市场经济体制转变的复杂而又巨大的社会转型期内，除了上述人群外，在中国城市社会里还有一个数量惊人，总量在上亿人左右的弱势群体，他们就是中国大城市里随处可见的城市流动人口。[1]从总体上看，这一群体社会地位不高，可供分配的资源有限，与主流社会相比处在弱势。缺少组织、缺少社会影响力、远离政治资源和舆论资源、没有明确的群体利益代表、经济资源有限、生活水准低下是这一群体的显着特征。
随着中国经济、社会的转型的加速，这一弱势群体的生活景况已成为一个不容忽视的重大社会问题，越来越引起社会各方面的关注。本文综合国内学者的相关研究成果，结合全笔者最近参与的南京市软科学计划项目《南京市流动人口管理模式研究》调查到的资料，试对城市流动人口这一个弱势群体作一简要分析。
二
根据2002年10月中国国家统计局的一项最新统计表明，中国流动人口已经超过1.2亿人。沿海的一些大城市里的流动人口以百万计。如北京市、上海市的的流动人口在三百万上下，南京市的流动人口也在一百万左右。依据世界城市发展的一般规律，目前中国正处于城市化的加速发展期，在21世纪的前二三十年里，中国将有近五亿的农村人口转化为城市人口，这是一个世界性的历史事件。这也表明，城市流动人口的管理问题将是21世纪前期中国城市管理面临的一个长期的战略性课题。
从改革开放二十余年来的实践看，流动人口在许多方面为中国城市的发展做出了自己独特的贡献。[2]流动人口中有相当一部分已由流动人口变为事实上的城市常住人口，只不过受目前户籍制度限制而无法获得合法的城市居民身份，成为不流动的"流动人口"。流动人口是城市发展的主力军，他们也应是城市的主人。但在体制转轨和社会转型的大时代背景下，目前中国城市政府在城市管理体制上仍然把城市流动人口当"外来人口"、"暂住人口"对待，并在就业、住房、教育、保障等方面设立种种障碍。特别是在面临城乡劳动力双过剩的情况下，中国许多城市政府对外来流动人口存在着程度不同的排斥心理，在实际操作中采取了种种"集体排它"[3]的政策措施。无论在理念上，还是在实际运作中都很难做到对流动人口与当地城市居民一视同仁的态度，更难创造公平、公正的体制环境。
中国城市经济系统的接纳和社会系统的排斥，把进城的农民推向城市体制的边缘状态，使得城市流动人口就成为中国城市中具有双重身份和双重角色的"边际人"。对于城市社会，流动人口像是生硬嵌入的群体，处于明显的弱势地位。本文试从就业权、合法权益保障、社会保障、执法侵害、生活状态等方面展开分析，以求全面深入地了解城市流动人口这一弱势群体。
1、不平等的就业权
平等的就业权是一项最基本的人权，国家应为所有的公民创造公平的竞争机会，流动人口应该与城市市民一样享有平等的就业权。但事实并非如此。
相对于城市市民，城市流动人口不平等的就业权的一个重要表现在于，目前城市流动人口就业问题并没被大多数中国城市政府纳入到城市的社会经济发展规划之内。目前中国城市政府最关心的是城市下岗职工的再就业问题，在政府年度计划中对此作了详尽的安排并不断出台种种政策和措施。究其原因，二元社会结构对城市管理理念的惯性影响是一个原因，显示政府政绩也是一个重要原因。至于为数巨大的城市流动人口的就业问题，城市政府基本上采取了放任自流的态度，任其自生自灭。这种现象实质上反映了体制转型期中国城市政府在流动人口的管理方面的职能"缺位"，城市政府制度供给不足。
不平等就业权的另一个重要表现是，许多中国城市在劳动就业方面仍存在"职业保留"现象--将相对较好的职业留给本地人，使城市居民具有好职业的就业独占权，外来务工人员被明确地排除在这部分职业的范围之外。如，南京市对招用外来劳动力的行业、工种实行分类控制，分成可以使用、限制使用和禁止使用外来劳动力三大类。其中商店营业员、宾馆服务员、护士、保安、电梯操作工、电工、驾驶员（B照以下）、话务员、保管员、会计、文秘、计算机操作工等10多种工种都被列为属于禁止使用外来劳动力的行列。这实际上是一种就业歧视制度，使得无城市户口的城市流动人口处于一种不公平的地位，被剥夺了许多就业机会。
如，1999年南京市发布了《南京市外来劳动力劳动管理规定》（简称《规定》），要求"用人单位应当严格控制使用外来劳动力，优先使用本市城镇劳动力。用人单位未经批准，不得擅自招用外来劳动力。"[4]
另外，我们在调查中还发现，南京市采取了一些行政、经济的倾斜政策，鼓励本市下岗、失业人员再就业，缓解本市下岗失业人员的就业压力。[5]实践证明这种做法是失效的。[6]这些做法带有"地方保护主义"色彩，有违市场经济的基本原则。
另外，南京市对外来务工人员专门设立了"务工证"制度，要求外来务工人员在宁务工必须办理务工证。[7]
对于农民进城的规模总量有所控制是必要的，但以城乡户籍身份画线、实行职业保留并不可取，尤其是不能将这种措施制度化。这种措施可能排挤出少量农民以安置下岗人员，使城市居民的就业岗位有所增加，但是消极作用更为显着。在制度层面上，这种措施强化了就业领域已有某些淡化的城乡分割的制度性歧视，强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。因此这种限制并不是市场经济改革方向上的制度创新，恰恰相反，只能说是户籍和就业体制改革进程的一种逆转。从生活层面看，它直接恶化了外来劳动力立足城市的制度环境，使进城农民的就业活动转入"地下"，成为打"黑工"。而在这种情况下建立的劳动关系既不具合法性，自然也就更难规范，尤其无法通过加强政府管理来规范。这样，劳资双方的正当权益都容易受到伤害，尤其是外来工的合法权益更容易受到侵犯，这就强化了外来工对于城市社会的不认同甚至敌意，往往带来不良社会后果。
目前中国城市中存在着的种种不平等的就业政策，使得城市流动人口成为目前中国城市里最不稳定最容易失业的劳动力。相对于城市市民，他们永远只能是临时工，即使签了合同也无济于事。有时，有些城市政府出于特定目的，常常成批成批地清退外来民工，这就将一些城市流动人口置于断绝生活来源的困境之中。
2、合法权益受到侵害
流动人口的合法权益受到侵害是目前中国城市流动人口普遍反映最大的问题。
由于受到各种有形或无形的限制，城市流动人口在寻找合适的工作岗位方面非常困难，为了能留在城市里，他们只能将低廉的劳动力价格[8]和对雇主的百般迁就转化为自己的优势，在不规范的劳动力市场上迅速找到工作。这就在源头上为城市流动人口合法的劳动权益被侵犯留下隐患。
在目前的劳动力市场上，雇主处于比较有利、拥有绝对权力、强势的地位，而城市流动人口处于不利、无权、弱势的地位。这使得劳方与资方之间经济契约关系明显的不平衡，劳方的合法权益如工资、待遇、劳动条件等得不到应有的保障。这样，流动人口的合法权益受到侵害就成为一种不可避免的普遍性的现象。
目前各类新闻媒体所披露的城市流动人口合法权益受到侵害的现象有：用人单位或老板变相收取押金，或扣押身份证、暂住证，拒绝签订劳动合同或在合同上写上有损职工合法权益的条款（典型的是工伤损害概不负责之类合同），随意解除劳动合同或以解雇相威胁，解除劳动合同不支付补偿费，超负荷加班不付加班费，无故或借故拖欠和克扣工资，缺少必要的劳动保护设施与用品，拒绝给受伤职工支付医疗费及随意解雇因工伤残的职工等等不一而足。但这仅仅是冰山之一角。
通过统计调查资料，我们发现，南京市城市流动人口在劳动就业方面合法权益受到侵犯情况较多，详见表一：
媒体上经常披露的拖欠民工工资、民工干了活却拿不到钱的问题是流动人口合法权益受到侵害的重要组成部分。在此项调查中，我们从南京市劳动监察部门和市建工局调研反馈回来的信息显示，大量使用外来劳动力的建筑队伍，拖欠民工工资现象时有发生。外来务工人员对拖欠工资的投诉主要集中在春节前后，尤其是年底。在劳动监察部门接收的举报投诉案件中，平时因拖欠工资而投诉的占45%，其中外来务工人员的投诉约占20%。[9]拖欠工资问题主要集中在道路施工、建筑工地上，由于层层转包行为引发的占很大比例。据有关统计显示，在2002年2月春节前通过南京市劳动监察部门追回的工资额比去年多出200多万元，矛盾仍处于恶化当中。[10]
调查还表明，面对自身的合法权益受到侵犯，多数民工选择了忍气吞声；只有少数民工会依法抗争并求助法律手段解决问题；极少数的民工会铤而走险，用犯罪手段来解决问题。因而如何维护流动人口的合法权益成为当前政府管理要解决的紧迫问题。
3、缺乏必要的社会保障
从社会保障的角度来分析，城市流动人口的弱势群体色彩极为浓厚。
中国目前的社会保障制度的对象主要是城市市民，基本上没有将城市流动人口包括在内。这种情况即使在1994年《中华人民共和国劳动法》颁布后也没多大改观。目前，中国城市市民就业的工资和福利由城市政府有关部门做出明确客观的规定，在用人单位得到强制性的执行，具有先天的保证性。
相对于城市市民，城市流动人口主要干的是"临时工"。进入企业的城市流动人口，一般不是企业的正式职工，企业在考虑员工福利时对他们往往忽略不计。与同企业的正式职工相比，城市流动人口在工资、奖金、节假日、医疗、抚恤等社会保障方面总体上处于一种待遇十分低下和无保障的地位。虽然他们在企业中干的都是苦、脏、累、险的活，而且干活也最勤奋、最卖命和时间最长，但他们不能象正式职工那样累计工资，不能评定职称等级，无资格参加各类培训，更没有晋升的机会等等。
4、流动人口管理人员的执法侵害
流动人口管理人员主要指的是公安联防队员及部分由公安部门聘请的协管员，他们是与流动人口群体接触最多的管理人员。我们在调查中发现，由于他们的素质参差不齐，使得他们在对城市流动人口的日常管理和行政执法时暴露出了许多问题。
一是执行公务时存在不规范行为。联防队员在执行管理任务时带有很大的随意性，常常发生不规范行为。如在我们的调查中，外来人口反应最大的收容遣送时不管不问、不查证就抓人的情况就时有发生；有些素质较差的联防队员借工作之名吃、拿、卡、要，为自己或自己所在的小团体谋取私利等等。对这些不良行为如不进行约束，很容易造成流动人口与管理机构之间的对立，造成外来人口的"逆反心理"，更加抵制现有的城市流动人口管理方式。
二是粗暴管理问题。这种现象主要存在于公安联防队员和市容管理队伍中，这一点在近几年来南京的各大媒体报刊上经常有所披露，引起了流动人口及本地市民的很大不满。我们的调查显示，城市流动人口对于市容部门的意见很大，尤其是对于街头摊点，市容管理人员不仅在工作中存在乱收费行为，还时有动手打人的现象，部分流动人口对他们的印象很差。
如果对这一现象作深入分析，我们将会发现，这其实是中国城市治安的防范式管理模式给城市流动人口管理带来的负面影响。
目前，中国城市政府对于城市流动人口的基本管理理念仍是重视经济、行政处罚手段，缺少保护和服务工作，忽视他们正当的权利要求。这就使得中国城市对流动人口管理仍然延用了计划体制下的防范式管理为主的管理模式。[11]防范式管理的目的在于使被管理者对管理者或他人的危害性降低或消失。但这种防范式管理通常从整体上把城市流动人口当作一种破坏性因素来进行管理，防止这部分人口危害城市已有的社会秩序。实际上这是对城市流动人口的一种错误理解。城市流动人口当中的绝大部分人是尊纪守法的，他们是为经济利益和自身发展而来到城市，而不是违法犯罪而来，对城市发展和城市居民生活是有贡献的，真正的犯罪分子只是其中的极少数。在目前情况下，城市防范型管理的重点对象应该是是少数事实上或潜在的犯罪分子，而不是大多数从事经济活动、在城市工作或居住生活的农村流入劳动人口。
此外，这种管理沿袭以条为主、自上而下的方法，管理面狭窄，只注重对少数人的管制，缺乏对大多数流动人口的服务功能，难以适应流动人口发展的趋势。因为流动人口居留时间日趋延长，越来越多的人会成为事实的城市移民，他们不仅有改善生活的需要，还可能产生权益和地位方面的需求。这种防范型管理的管理理念，对于防范犯罪起到一定程度的作用，但它因不能体现流动人口的利益而遭到反感或抵制，不利于流动人口接受管理并自觉遵守，非常不利于城市流动人口形成正常市民应有的规范和法制观念，不利于城市社会的稳定和繁荣。因此，在实践中有待改进。
5、生活状态恶劣
我们这次调查结果统计表明，南京市城市流动人口主要为集中在建筑工地、工厂、餐馆、旅店等企事业单位或场所的雇佣就业者（通常意义的农民工），从事蔬菜贩运、美容美发、餐饮、修理、百货、收旧等自营就业者及雇佣者。[12]
职业性质决定了大多数城市流动人口从事的是"苦脏累险"的工种，他们的工作不稳定，工作环境普遍较差，劳动强度普遍较大，劳动时间普遍较长，工资相对较低，闲暇时间很少。而当前非公有制经济的运行远未规范化，缺乏应有的监督管理这一现象的存在，更加恶化了他们的生活状态。为了谋生，城市流动人口基本上处于工作、吃饭、睡眠这种最原始、最简单、最单调的生活状态，与一般城市市民的生活方式相差甚远。
在调查中我们发现，流动人口度过闲暇时间排在1-4位的是家庭以内、花钱较少的娱乐方式，见表三。
从城市流动人口对休闲方式的选择中我们不难看出，城市流动人口对现代的城市文化生活有明显的需求，但受到职业特点、文化层次、经济能力、交往方式和社区服务方面的制约而得不到满足。
外来流动人口虽然生活在城市中，为城市的繁荣做出了自己独特的不可替代的贡献。但他们并不享有市民的一切权利，在举凡就业、住房、医疗、劳动保险、社会福利、就业稳定性、子女入托上学等一系列城市服务方面，都遇到比一般城市居民更多的困难。这些因此使得他们的社会地位大大低于实际收入衡量的经济地位。
城市流动人口为了能在城市里生存和发展，在诸如寻职、求职、居住、办证、自己或子女受教育、经营等方面，多数只能靠自己，至多求助于"血缘"、"地缘"群体的有限支持。由于他们的工作、生活主要依靠初级群体的网络关系，这使得他们的社会交往圈子主要局限于同类之中。这导致城市流动人口与城市市民之间仅仅局限为浅层次的业缘关系，无法进行全方面的沟通和交流。社会交往上的局限性使城市流动人口与城市市民这两个处于同一空间的不同身份的群体存在着明显的差异、疏离乃至于隔阂。城市流动往往要付出比城里人更多的努力和代价，但在诸如安全、社会保障、社会福利、个人尊严权益等方面的所得要比城里人少得多。可以说，城市市民是在"生活"，而城市流动人口仅仅是"活着"。
从总体上看，城市流动人口的生活状况不容乐观，他们不仅在物质生活方面处于低水平，低层次状态，而且在精神生活方面也处于严重缺乏状态，生活质量和承受力都比较低。虽然外来流动人口为城市的文明和繁荣做出了很大的贡献，但他们很少甚至没有真正享受到城市文明的好处。这样，城市流动人口就不能顺利地完成城市化，不能被城市文明接纳，反而处于城市文明的边缘。
尤其值得我们注意的是，城市流动人口虽然在城市社会里处于底层，但就个人素质而言，与流出地的农村社会里的绝大多数人相比，他们是又典型的精英群体。长期处于恶劣的生活状态中，不能融入城市主流文化，将会使城市流动人口形成对城市主流文化对立的亚文化，形成与城市市民相对立的集团意识。城市流动人口日常生活中种种绝对剥夺和相对剥夺的体验的积累，将导致他们其中的一些人心理失衡，诱发不同程度的认同危机和心理危机，甚至会导致象犯罪这样的极端的反社会行为。这将成为城市管理不稳定的矛盾源，给城市社会管理带来新的困难和巨大的压力。
三
关心城市流动人口这一弱势群体的过程，实际上是一个"去弱化"的过程。从国家--社会二元结构的宪政意义上看，这个过程包含两个方面，一个方面是弱势群体内部的、自身的"去弱化"，这中间最关键的是组织化，这实际在根本上是一个民间社会如何自治的问题。另一个方面是来自外部的各种援助，对于城市流动人口这一弱势群体，中国城市政府的社会支持尤具现实意义。
一般认为，与市场经济体制相适应的是"小政府、大社会"，政府的作用应趋于弱化。但实际上，在不发达的市场经济条件下，政府行政职能弱化，主要应体现在经济活动方面，其社会职能非但不能弱化，反而需要强化。特别是在当前中国的社会转型时期，政府的组织作用尤其重要。
城市流动人口是中国产业结构、就业结构调整的产物，也是中国城市化进程加快的必然结果。城市流动人口的弱势群体地位是由中国长期以来的二元社会结构造成的。对于这种社会性弱性群体，从城市政府管理的角度出发，城市流动人口弱势群体的存在就意味着城市政府要在城市管理方面转变工作理念、调整工作内容、改进工作方式，积极向城市流动人口这一弱势群体提供政府支持，让城市流动人口在经济活动和社会生活中真正纳入城市社会体系之中。
城市流动人口也是中华人民共和国的公民，理应享有平等公民权利和受到法律的保护，歧视他们是社会不公正的一种表现。更何况，追根溯祖，现在的城市市民大多也曾经是来自各地的"外地人口"，而现在的外来流动人口则有相当一部分正在变成或将要变成城市人口，城市市民更没有任何理由歧视外来流动人口。为此，我们在城市流动人口管理和制度制定与执行中应牢固树立"以人为本"的现代化管理思想。流动人口是一个庞大的人口群体，为流动人口服务属于为人民服务的范畴。在管理中应当体现服务的本意，珍惜人、尊重人的基本权利，革除歧视流动人口的意识，弱化事实上存在的城乡人口利益的差异和人身等级制度的缺陷。
在当前城市流动人口一浪高过一浪情况下，如果城市管理者仍依据城市常住户口数规划城市的经济社会发展，将城市流动人口排除在规划之外，这将强化城市流动人口的弱势地位。目前，城市的建设和发展以及城市居民的日常生活已经离不开外来流动人口，我们不能再将城市流动人口仅视为城市的匆匆"过客"，而要做好将他们接纳为城市居民的准备，要将这部分人口纳入城市的日常管理体系和城市发展的总体规划中。
政府的职能应是为社会提供公共产品，政府部门和单位不应为追求自身利益而牺牲社会利益。但在处理城市流动人口这一问题上，一些中国城市政府管理职能部门和单位在经济利益驱动下的某些行为，已削弱了自身的权威，损害了自身的形象。因此，今后在城市流动人口管理问题上，城市政府要严格规范和约束自身行为。否则，城市政府制度供给不足，政府服务"缺位"，使得外来人口的对政府行为的预期不确定，降低城市政策在城市流动人口心目中的权威地位，增加管理工作的难度。
城市流动人口这一弱势群体在合法权益保护方面之所以为弱势，最主要的原因就在于他们缺少组织。据调查，在许多城市流动人口相对集中的企业，基本上没有自己的工会组织，只是一盘散沙，自身合法权益的保护无从谈起。今后城市政府应加强对城市流动人口的组织管理，大力向他们提供政府支持。在这方面行之有效的方式是帮助城市流动人口组织自己的工会，将他们从原始的血缘组织和地缘组织转移到正式的社会组织中来，使他们的利益表达纳入政府的合作化、制度化轨道。通过有效的组织管理，可以帮助城市流动人口解决劳动就业、劳动报酬、社会交往等方面所遇到的实际问题，打击各种侵犯流动人口利益的行为，切实保护他们的合法权益。
在今后的城市管理工作中，城市管理者不应仅仅将城市流动人口看成是管理对象，也应将其视为服务对象、保护对象。从宏观管理的角度来看，服务和保护也是管理的重要组成部分。但在目前中国城市政府管理的实际工作中，对城市流动人口的"控制"和"管理"强调的多，在工作中体现得较实，而对"服务"和"保护"重视不够，在工作中体现得相对较虚。为此，今后中国城市政府在管理城市流动人口的过程中，要大力进行管理制度创新，逐步从粗放型"管理"转向精细型"服务"，从有偿服务转变为无偿服务，从"劳动力管理"的模式向"居民管理"模式转换，从而使得处于"弱势群体"地位的外来流动人口能够有一个比较公正的社会发展起点，使他们真正成为所在城市的一个有机组成部分。
（我的同学黄寅梅在本文原始资料搜集方面做了大量工作，谨此致谢。）
注释：
[1] 通常情况下，流动人口是指离开常住户口所在地的市区或乡、镇，在本市行政区域内居住的人员。本文所讨论的的流动人口主要是指那些以谋生营利为主要目的、自发从事社会经济活动的迁移人口和暂住人口（以流动民工为主体），不包括在外地作短暂逗留的旅游过往人口。
[2] 概括起来讲，中国城市流动人口所做的贡献包括以下几个方面：在劳动力数量求略大于供的情况下，他们从事劳动时间长，劳动强度大的"苦、脏、累、险"工种的工作，在一定程度上缓解了城市劳动力结构性短缺的矛盾；他们冲击了城市的计划福利体制，有利于劳动力资源的合理配置和有效利用，促进了劳动力市场的发育；目前有近亿流动人口在城市里从事务工经商活动，受户籍制度的制约仍以农民身份在城市里谋生，成为"准城市人口"，这就为中国城市化水平的进一步提高打下了基础；加快了城市第三产业的发展，对城市服务业形成买方市场起了很大作用，方便了城市市民生活（这可以从春节期间市民很难买到早点这一现象中看出来）；加快了信息交流，扩大了城市的辐射力和影响力，剌激了城市消费的增长。
[3] 美国社会学家帕金（Frank Parkin）认为，任何社会都会建立一整套程序或规范体系，使得资源和机会成为社会上某些人享有而排斥其它人。总起说来，在社会分层方面，有两种排斥他人的方式：一种是"集体排它"方式，例如以种族、民族、宗教为区分标准，而将某些社会群体整体性地排斥在资源的享有之外；另一种是"个体排它"的方式，例如通过考试来选取人才。现代社会的基本趋势是从"集体排它"转向"个体排它"。清华大学李强教授在运用帕金的这一理论模型来分析中国时，认为中国目前对于城市流动人口采取的是"集体排它"的对策，即城市流动人口由于不具备城市正式户口，因此在整体上被排斥在城市的正式居民之外。
[4] 南京市劳动局劳动监察处、南京市劳动监察大队：《劳动保障监察工作手册》第43页。
[5] 如南京市政府曾通过清退流动人口，腾出就业岗位来解决下岗人员的安置问题，结果来报名的市民很少，许多下岗工人提出了不切实际的要求，如要到全民单位就业，要有劳动保护和福利等。
[6] 政府采取就业歧视的动机是维护城市居民，尤其是下岗失业人员的利益。已有研究表明，就业歧视尽管可能会维护下岗职工的利益，但付出了总产出减少的代价。（具体分析请参见朱海就、周颖：《劳动力流动中的外部性问题分析》，《人口与经济》2000年第3期。）另外，就业歧视还造成劳动力市场的分割，不利于统一劳动力市场的发育，不利于下岗职工转变就业观念等等。事实上，就业歧视政策很难执行，因为在市场经济条件下，企业使用劳动力，在同等情况下优先使用成本低的，如果流动人口成本低，就会被优先使用。在城市经济面临结构调整，部分国企职工下岗待业的情况下，许多企事业单位仍愿意招聘外来工，关键在于外来工低廉的劳动成本、吃苦耐劳的劳动精神和灵活高效的用工机制。
[7] 实际上，对外来务工人员的劳动管理，完全可以由劳动部门对企业的劳动管理所涵盖，不论本地或是外地的务工人员发生劳动争议，都可以由劳动部门依照法律条例以同样的程序解决。例如苏南地区的无锡、武进等地在流动人口劳动就业方面就较为开放，基本上没有推行外来务工人员特殊的"务工证"或"就业证"制度。进一步从深层上分析，流动人口作为劳动者，不论是雇佣就业还是自营就业，与城市居民并无不同，都完全可以实施与城市居民同样的就业政策，没有必要另搞一套单独的就业管理制度。从长远来看，只有实行相同的就业管理制度，才符合建立统一、竞争的劳动力市场的根本目标。
[8] 有调查显示，南京的合同工（正式工人）与临时工之间的用工成本之比为1.8:1。具体分析请参见中国经济研究中心课题组：《南京：福利惯性下的劳动力市场》，《改革》1999年第4期。
[9] 该数据来自与南京市劳动监察部门的访谈。
[10] 劳动者合法权益难以得到维护的重要原因的一个主要原因是劳动监察人员不足。据了解，南京市有劳动监察人员160人，全市有职工100多万，其中纳入管理的民工有20万，劳动监察人员与劳工的比例约是1：10000，而香港这个比例却是1：4000。随着企业改制的推广，规模小、人数少的私营个体企业日益增多，劳动监察人员不足的矛盾将日益凸现出来。为了妥善处理好这一矛盾，有关政府部门应考虑适当增加劳动监察人员的数量。
[11] 防范式管理模式是由公安局各地区派出所负责，重点在于维持地区治安。城区各级流动人口管理办公室都依靠公安部门而建立起来，其人员构成也以公安人员为主。
[12] 参考数据：从事建筑业的占29.0%，从事造船、化工、冶金、运输行业的占23.8%，从事餐饮、娱乐、美容美发、家政、保安等服务性行业的占23.2%，从事家电维修、小商品批发零售、家居装修等个体经营者占10.8%，其它都为少数。数据见顾淑华：《就业、生活、权益、和价值追求--上海市外来务工青年生存与发展状况的调研报告》，调查由共青团上海市委权益部1999年下半年组织。
参考文献：
1、张鸿雁：《侵入与接替--城市社会结构变迁新论》，东南大学出版社2000年版。
2、辜胜阻、刘传江主编：《人口流动与农村城镇化战略管理》，华中理工大学出版社2000年版。3、苑歌：《关注社会弱势群体--访清华大学社会学系教授孙立平》，《中国企业报》，2002年4月12日。
4、朱传耿、顾朝林等：《中国城市流动人口的特征分析》，《人口学刊》2001年第2期。
5、黄润龙、杨来胜：《我国流动人口基本态势研究》，《西北人口》2000年第4期。
6、中国经济研究中心课题组：《南京：福利惯性下的劳动力市场》，《改革》1999年第4期。
7、王思斌：《社会转型中的弱势群体》，《中国党政干部论坛》2002年第3期。( 作者：殷京生 )
来源:政治体制改革研究网
