韩大元：中央国家机关性质与农民报考公务员的平等权

事件概要：2006年以前无论是中央国家机关还是地方国家机关在招录公务员时，只向城市人开放，农民是不能报考的，因为他（她）的身份是“农民”。作为宪法权利主体的农民，不得不在宪法与现实之间徘徊，对共和国宪法作出的庄严承诺产生怀疑、迷茫甚至抵触。根据宪法规定，农民本来就有资格报考公务员，担任国家公职。但长期以来，在整个社会体系与法律制度中农民被“理所当然”地排斥在公务员队伍之外。从1995年开始，部分地方的第一批农民以“考”的形式当上了公务员，开始打破担任国家公职资格问题上的身份和地域的限制。2006年的国家公务员招考首次对中央国家机关的招考职位不设户籍限制，在全国范围内提供平等报考的机会。于是中央国家机关的97个部门共有50余万人报考并通过了资格审查。[1]2007年中央机关及其直属机构公务员招考中继续提出“不设户籍”限制的原则。据统计，报考公务员100多万人，有的职位已达到1：4100大关，出现了社会关注的“公务员热”。[2]在地方,2007招考条件的突出变化是：没有专门对城镇户口做出专门的限制性规定（多是提及“具有本省（市）常住户口”，可以理解为包括农户在内），但对于地域的限制情况则仍比较普遍。主要表现为，对本地高校毕业生的政策倾斜，对外地报考者则在学历、部门上有特别要求。不规定城镇户口，不刻意强调农民可以报考，也许是一些国家机关淡化此问题的冷处理方式。“公务员热”出现的重要原因之一是在招考条件上，除特殊职位外，取消了性别、身高、户籍等条件的限制，使人们能够以平等的机会参加公务员考试。这条看似普通的消息却在向全社会传递着一种权利平等的价值，在一定程度上回应了农民在宪法体制下寻求平等地位的呼声。

评析：

一、农民的范畴与概念

农民是具有多样性的概念。经过历史和社会变迁，农民一词的内涵也发生了变化。从词义学的角度看，农民一词具有职业和部分身份等级的内涵。学术界对农民的一般表述是“从事农业生产的劳动者”。如上海辞书出版社1980年出的〈词海〉对农民的解释是：直接从事农业生产的劳动者。1992年出版的《经济学大词典》对农民的定义是：直接出事农业生产的劳动者（不包括农业工人）。近年来随着“三农”问题的出现，农民概念问题引起了学术界的关注，提出了对农民概念进行学理分析的重要性。具有代表性的定义是：把农民定义为“从事农业生产的劳动者”；“户口登记在农村并为农业户口的农村人”；“按照户籍规定，农民就是指具有农民户口的人；也有学者从文化角度界定农民，把具有农民人格的人称之为农民等。

概括起来看，目前学术界有关农民的定义方式有以下几种：将生产力条件作为定义的主要元素及其要件；更侧重于考虑生产关系方面；将文化特性作为区分的主要标志；将生产力、生产关系、意识等几个方面结合起来考虑等。[3]还有一种提法是“泛指农业人口户籍性质的农村劳动者”[4]。由于农民概念与范畴的不确定性，有关农民的称谓出现了不同的提法，如“农民工”、“外来民工”等，对已经成为约定俗称的“农民工”概念也存在不同的理解，如区分广义和狭义等，认为农民工是指“带有农民身份的工人，是与城镇居民身份的工人相对应的概念” [5]。在中央出台的有些农民问题的各种政策和文件中，对农民的范畴和概念的有些提法是不准确的，有学者认为由于对农民范畴的认识不准确，“三农问题”的顺序中农民列在了最后，模糊了“三农问题”的核心，没有突出农民的地位与价值。有学者指出，“农业、农村和农民”应该改为“农民、农村和农业”[6]作者认为，目前需要从宪法和法律角度统一对农民宪法地位的表述，以宪法规定的农民宪法地位为基础思考和制定有关农民的政策，使国家的法律和公共政策的制定回到宪法价值上，扩大其宪法基础。

二、“农民”一词在中国宪法文本上的演变

新中国成立后，作为起临时宪法作用的《共同纲领》中农民的地位得到了确立和保障。《共同纲领》在国体的规定中明确指出：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。在《共同纲领》规定的人民的权利与义务的规定中“人民”指工人阶级、农民阶级、民族资产阶级、及其他爱国民主分子。在这里，农民既作为阶级的范畴出现，同时也作为享有权利的个体形式出现，体现了《共同纲领》调整下农民概念的双重性。

1954年起草宪法时，宪法文本中农民的表述经历了一些变化。最初中共中央提出的宪法草案第1条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家；第8条规定：国家依照法律保护农民的土地所有权和其它财产所有权；第二款规定：国家帮助和指导个体农民增加生产、并且……鼓励他们在……。在1954年6月14日正式通过的宪法草案中有关农民的表述有两处：第1条规定“以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”；第8条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他财产所有权”。1954年正式宪法文本中基本沿用了该草案的规定，即：第1条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”；第7条中规定“……组织个体农民……”；第8条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；国家指导和帮助个体农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作、供销合作和信用合作”；宪法第90条规定了“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。这一条当时被解释为农民作为公民具有与城市人同等的权利，不具有任何身份意义上的差别。1975年宪法在第1条规定：中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家；在第7条有关人民公社内容的规定中以“人民公社社员”、“牧区社员”的提法代替1954年宪法有关农民的直接表述。1978年宪法在农民的规范上则沿用了1975年宪法的规定。

1982年宪法文本中农民一词出现了三次。一是在宪法序言中的表述：社会主义的建设必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量；二是总纲第一条：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家；三是第19条第3款的规定：国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。除宪法外，我国法律和法规对农民地位的规定也有不同的表述。作者认为，无论是从立法角度，还是从公共政策角度，有关农民地位的理解与规定必须以宪法为基础，与宪法规范的规定保持一致，不得与宪法规范效力相抵触。

三、宪法文本上农民的含义

要讨论农民的宪法地位问题以前，首先应当明确“农民”这一概念在宪法文本上的确切含义。比如，农民能否报考国家公务员，需要明确农民在宪法上是否具有与城市人一样的宪法权利。对宪法文本的准确理解是分析宪法问题的基本出发点。

从文本和宪法解释学的角度看，1982年宪法文本中的农民具有如下几种含义：

1、宪法文本中作为公民的“农民”。1982年宪法文本中同时出现了人民、公民、劳动者、工人阶级、农民、知识分子等不同的表述，不同的概念在宪法文本上具有特定内涵与范畴。从宪法文本的目的论解释看，农民首先是公民，属于人民的范畴，并与工人阶级一起构成劳动者，成为社会主义建设的力量。但四个概念之间也存在一定的差异，如宪法文本中出现的劳动者的内涵是不一样的，如宪法43条规定的休息权的主体是劳动者，字面意义上不一定包括农民；宪法第44条规定的物质帮助权主体是公民，取得物质帮助权方面城市和农村存在着制度上的差异，农民往往被排斥在国家保护的范围之外等。由于农民是公民，当然属于1982年宪法第二章规定的基本权利的主体，有权享有宪法上的基本权利。但实际生活中，农民基于宪法规定而获得的地位受到制度或现实环境的限制，变为一种不完整的基本权利体系。

2、宪法文本中作为职业的农民范畴。1982年宪法中明确使用“农民”一词的条文有两处：一处是宪法序言中规定了“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量”；另一处是第19条规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。” 作者认为，这两处是从职业区别的角度而规定的，农民与工人、知识分子从事着不同种类的工作，它们都是社会主义的劳动者。按照这种解释，将农民纳入职业的范畴之内，突出身份的特征，作为“劳动者”的农民不具有任何身份的意义，只是从事着不同的职业，是与工人相对应的概念而存在。当然，不同的宪法条文中劳动者的含义并不一致。宪法文本中共出现了9次“劳动者”的提法，但不管什么形式的条款，没有一个条款是从身份意义上作出的。把农民和工人并列在文本中，有助于强化国家对农民利益进行保护的正当性基础。

3、宪法文本中作为阶级的农民范畴。“以工人阶级领导的、以工农联盟为基础”标志着国家的根本性质。这个规定自1949年《共同纲领》以来，在历次宪法中始终坚持，没有改变过。[7]第1条规定的“工农联盟”中的“农”可以解释为“农民阶级”，它是构成我国社会主义国家性质中起基础作用的阶级之一。在1982年宪法草案的起草过程中，有的委员曾提出应把“工农联盟”写成“工人、农民、知识分子为基础”。对此，彭真做了回答，说：把工人、农民、知识分子并列，这样的用意很好，但“工农联盟”为基础说的是一个经济关系。我国的人民民主专政，是工人阶级和农民阶级的联盟，这是代表了全国绝大多数人口，而且是主要的、直接的生产者。知识分子的地位很重要，但它同工人农民，在一种情况下并列是适当的，而在另一种情况下并列，就不那么适当，因为知识分子不是一个独立的阶级，而且绝大多数知识分子按照它的生活方式，按照它取得的收入来源的方式说，已经是工人阶级的一部分，不好在阶级的意义上把知识分子同工人、农民并列，好像知识分子成为一个独立的阶级了。[8]从这条说明中可以看出，修宪者对农民阶级在国家政权中的地位给予了高度关注，明确了农民阶级在宪政体制中天然的基础地位。离开占人口多数的农民阶级，人民民主专政的基础是不能巩固的。目前，有些领域存在的“城乡分治”、“一国两策”现象的存在是对“工农联盟”基础的破坏，应当引起高度关注。对农民作为阶级的宪法地位的确认是1982年宪法的基本价值观之一，集中表明人民民主专政国家政权的性质。有报道指出：中央国家机关的招考不设户籍限制，有助于保证中央国家机关的决策更具有全国性情感和视野。中央国家机关是管理全国性事务的，服务于全国民众的，故它工作人员理应当来自全国各地，尽可能地多样化。[9]从宪法文本上看，农民带有更多的社会与政治结构的性质，构成我国宪法指导思想与基本原则组成部分的内核。农民已成为社会主义国家存在着的一种阶级形态和国家建设的一支重要的政治力量和社会力量。

4、宪法文本中作为多种经济成份构成体而存在的农民。对此种情形宪法文本并没有直接表述为“农民”，但确已为人们所熟知并取得了一定共识，如宪法第8条在有关社会主义劳动群众集体所有制经济形式的条文中，规定了“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜；” 第11条在有关个体经济、私营经济等非公有制经济形式的条文中，规定了“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。”上述的“农村集体经济组织的劳动者”可以认为解释为农民，而从事个体经济、私营经济等非公有制经济的经营者中，当然也包括了农民。此外，社会上把常年在第二、第三产业劳动、户籍在农村的群体称为“农民工”。

可见，农民一词，在不同的领域，有其不同的政治学、经济学、社会学等多重含义[10]。在中国宪法的语词中，农民是融入集合性的概念（人民）与个体性的概念（公民）之中，是在两种形态的相互关系中存在的。就整体的社会主体身份而言，农民首先是构成国家主人的人民的重要组成部分。现阶段，人民是指全体社会主义劳动者，拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者，农民当然属于人民的范畴；从作为个体的社会主体身份而言，宪法所明确规定的唯一身份是公民，社会成员正是基于其平等的公民身份而依据宪法享有基本权利主体的资格，并承担相应的义务。

总之，农民无论是在整体意义上，还是个体意义上，就是具有平等宪法地位的公民，其规范对公共政策和法律制定产生约束力，任何违反这一效力的行为、法律或规范是不具有正当性与合法性的。从宪法文本和原意来说，应该把有关农民的不同含义“还原为纯粹的职业概念”，不应扩大解释为某种政治身份、社会身份和法律身份。阶级意义上的农民主要是从国家政权性质与社会结构意义上讲的，表现其政权基础的重要地位。因此，从国家与公民的相互关系上看，宪法文本上的农民又可统一还原为公民的概念，行使宪法规定的公民所有基本权利。但在理解文本中的农民概念时，人们容易把农民解释为以户籍的性质不同而被划分的一类身份标志，农民就是被登记为农村户口的人，不论是辛勤劳作的土地耕耘者，长年飘泊奔忙的农民工，还是腰缠万贯的农民企业家，无不因户籍之差异而被打上了特殊的标签。

四、农民的宪法规范效力

从宪法解释学的角度看，宪法文本上农民的解释应采用“目的论”和“整体解释”方法，从公民的宪法地位角度解释其规范效力。宪法体系中的个体应享有平等的权利，宪法本质上是“禁止”以身份作为分配权利的依据，以平等的眼光来看待一切社会成员的，从身份平等到机会平等反映了宪法发展的历史过程。为了准确地把握农民在宪法规范上应具有的效力，需要从规范的目的、宪法在国家政治、经济、文化与社会生活中的实际功能等方面进行综合的分析，以统一的价值观分析不同条文中出现的农民条款，揭示影响农民地位的各种社会因素。基于宪法保障基本人权的理念，宪法摒弃一切因身份的不平等而产生的特权。

目前的户籍制度与宪法规范效力之间是有矛盾的，户籍制度的形成虽有历史原因，但如果脱离宪法基础，有可能异化为政府对人口的等级化或阶层化管理的强制性工具，或者成为一种商品。

根据1954年宪法的规定，1958年以前城乡之间是可以自由迁徙的，公共政策中并不存在对农民的迁徙进行限制的规定。但后来出现了人口流动大潮，政府被动地出台了一系列限制农民进入城镇的文件。据统计，从1954年到1960年，全国人口迁入、迁出的绝对数波动在2000万到3000万之间。而当时的城市总人口只有6000万到8000万。就城市的就业来看，当时的产业工人只有600多万人，失业人口在400万人左右，而在此期间每年涌入城市的人口高达500万人以上。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，“盲流”一词由此出现；1954年3月，内务部和劳动部发文《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，国务院公布《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》；1957年12月18日，中共中央和国务院联合发文《关于制止农村人口盲目外流的指示》。1958年1月，全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，正式形成了农村户口与城市户口“二元结构”的户籍管理制度。先用政府的政策限制农民的流动，后以法律限制人口流动，使宪法规范上农民“自由流动的权利”变为毫无意义的“摆设”，直接削弱了宪法规范的效力。[11]

五、农民报考国家公务员的权利性质

从宪法文本上看，农民作为劳动者和公民与城市人一样平等地参加国家管理是宪法规定的基本权利。

1、从基本权利的政治意义看，报考公务员的权利是一种参政权。[12]

首先，农民作为公民，依法报考公务员首先体现了人民主权原则的需要。人民主权原则是现代民主宪政体制的基本支柱。[13]宪法第2条在“总纲”中明确规定了“中华人民共和国一切权力属于人民”， “人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 这是关于人民主权原则的一般性规定。它表明国家的权力来自于人民，国家要在制度上和实践中拓展与人民群众相联系的渠道和途径，吸纳人民群众参加国家事务的管理，并将行使权力的全过程置于人民的监督之下。在参与方式上，人民除了可以通过选举各级人民代表大会代表实现其意志外，还可以通过担任公务员等途径直接参与到国家事务的管理来。在社会主义国家，人民是国家的主人，农民是社会主义劳动者，当然应当享有宪法所规定的人民通过各种途径和形式管理国家事务的权利，农民报考公务员即是实现这种权利的具体体现方式之一。从宪法精神上看，所有公共机关的职位必须向包括农民在内的社会成员开放，尊重其依照宪法享有的参加国家管理的权利。

其次，农民报考公务员是实现参政权的客观要求。在宪法理论上，政治权利主要包括选举权、被选举权以及政治表现的自由，此外，政治权利当然还包括其他各种政治参与的权利（表现为直接参与国家管理或实施监督）[14]。“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务经济和文化事业、社会事务”的权利，可以归结为一种参政权。参政权可以被认为是宪法规定的特定意义上的公民（人民）的一项基本权利，在一定条件下对国家权力活动产生拘束力。[15]担任国家公务员就是公民行使参政权的一种具体表现，对公民参政权的保障已成为衡量一个国家民主化程度的重要标尺。长期以来,由于身份的限制，农民实际上被排斥在公务员队伍之外，其担任国家公职的权利没有得到有效保障，报考公务员在相当长的一段时间里俨然是专属于城市人的特权。由于我国存在着城乡二元化结构，社会主体中农民利益的保障是最薄弱的环节，存在着诸如劳动保险、医疗保险、社会保障等严重的不平等现象，参政权的体现仅为一斑。尽管目前在中央国家机关和部分地方对报考条件有所放宽，但一些举措更像是一种权利“恩赐”行为，并没有将其作为宪法权利来认识和把握。

2、从基本权利的社会经济意义出发，它又表现为一种劳动权。

宪法第42条在“公民的基本权利和义务”一章中规定了“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。” 劳动权是指有劳动能力的公民有从事劳动并取得相应的报酬的权利。国家公务员的招录是为从事国家公共事务管理的岗位补充人员的国家行为，国家公务员作为社会职业的一种，虽然其需要从业者具备一定的条件和素质，但无论如何以户籍的不同而把广大农民拒之于门外是无法成为正当理由的。它直接侵害了公民依宪法行使的劳动权，公民享有劳动的权利首先意味着，劳动者在认为其智力、身体条件方面适合于用人单位所要求的岗位条件时应当平等地享有主张就业的权利；劳动权还意味着，劳动者有选择从事或不从事这样一种工作或那样一种工作的自由。

宪法为了保障公民的劳动权，还专门规定了国家的积极义务，如第42条第2款规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇”。这一规定意味着，国家不仅应当保护公民既有的劳动的权利，更应当积极创造条件，为公民进一步实现其更广泛的劳动权利提供物质保障和各种便利条件。这种便利条件最直接的反映之一就是要首先体现在政策导向上，为劳动者实现其权利创造平等公平的条件。而目前的情形是：尚且不言在其他劳动领域对公民权利的保障，既使在直接从事国家管理、为公众提供服务的公务员招考领域就设置不合理的身份界限，这与宪法的精神是明显相背离的。

3、从基本权利的本源与终极意义看，报考权是一种国际社会公认的人权。

人权历来是一个颇具争议的概念。但不论各种观点如何，都丝毫不能降低宪法学作为以人为本、以人为终极关怀的学科而把“人权”作为其研究的逻辑起点和归宿的合理性。2004 年我国的《宪法修正案》第33条专门规定了“国家尊重和保障人权”，从而在理论界与实务界引起了对人权话题更为广泛的讨论和关注。众所周知，保障人权、限制国家公权力是宪法的出发点和归宿。农民报考国家公务员，比照起改善农民现实生存状况的迫切性，乍看起来实在是一种比较“奢侈”的人权。但我们基本权利能否因其身份的不同而不平等吗？报考公务员是不是只属于具有城市户籍的人所享有的特权？我们不否认由于现实教育资源配置的不平衡而导致的受教育机会不平等等因素的影响，报考国家公务员对现今很多农民来说的确现实制约因素多，比起城市人付出的代价高。但宪法赋予的基本权利不得以下位法律、法规与规章随意进行限制。权利主体的平等性与权利如何行使是不同的范畴，不能以主体行使权利存在现实困难多为理由，在公共政策上加以排斥，划分身份的标签是对人权的公然侵害，是现代法治国家所不能容忍的做法。

六、侵犯农民报考国家公务员权利的几种表现

如前所述，宪法和法律赋予农民平等的地位，农民在公务员报考资格上应享有平等的机会。但在实际生活中，剥夺或侵害农民报考公务员权利的现象是屡见不鲜的。

1、中央国家机关招录公务员时对农民的限制

中央国家机关的招考职位应不应该设户籍限制，这是首先要思考的问题。我国实行的是单一制的国家结构形式，无论是全国人大、国务院及其部门，还是最高人民法院、最高人民检察院等机关都是面向全国开展工作的，其公务员也理应从全国范围内进行选拔才能够显示其公平。中央国家机关是管理全国性公共事务、服务于全国民众的，因此，它的工作人员也理当来自全国各地，尽可能多样化。

我国的国家公务员考试制度是以1994年人事部颁布的《国家公务员录用暂行规定》为标志开始的。但以往中央国家机关公开招录公务员主要是面向应届或两年内未安排工作的高校毕业生，从2004年开始面向全社会人员招考。国家人事部当年发布的统一招考简章并未提及户籍的限制，并没有禁止农民报考公务员。[16]但各招考的单位在人事部规定的“具有录用主管机关批准的其他条件”一项的设置中大都加入了只限于“北京市户口”的内容。如公安部发布的招录公告中规定：“社会在职人员须具有三年以上工作经历，北京市城镇户口”；[17]当年的这种限制并未在社会上引起很大反响；而2005年中央国家机关的招考则在社会上引起了热烈的讨论，反映了人们权利意识的觉醒以及对农民宪法权利的关注。虽然2005年中央国家机关招录公告与2004年基本一致，同样未提及户籍方面的限制，人事部的官员回答群众提问时说：“这些年来把农民招为公务员的情况屡见不鲜，无论什么样的身份，只要符合公务员录用的有关规定，符合职位的要求，都有报考的权利。政府是人民的政府，凡是符合条件的公民都有权利报考公务员。”[18]但在当年各单位的招考简章中“几乎有80%以上的职位注明‘限北京市户口’，如中央纪委、监察机关，其33个部门所提供的48个职位，对社会在职人员全部要求北京户口。”[19]尤其是在属于全国垂直管理的海关系统招考计划中，“广州、北京、上海等大城市的海关对户口限制尤为严格。其中北京海关有80%职位要求有北京户口，应届毕业生只限北京生源，对社会在职人员也要求毕业不满3年且为北京户口。上海、大连、长春等地都对户口作出限制，其中个别海关甚至要求户口仅属当地某个地区。”[20]以至于重庆师范大学教授、教育专家张育仁发出了“不管招什么人都以北京户口作为一个门槛这样的事十几年前就存在，户口限制之后，我感觉到北京人在管理全国人民”的感慨。[21]值得一提的是，当年财政部和驻外机构在补充通知中说明了不带附加条件。[22]人事部的一位专家说：“中组部、人事部在招考政策中继续坚持放开户口限制。有许多单位这次招考不再对户口有要求，这也是一个进步。户口问题比较复杂，我们需要在实践中加强与其他部门的沟通和协调，逐步加以解决。”[23]

在多种因素的作用下，2006年中央国家机关的公务员招考出现了新的变化，人事部的统一招考简章依旧，但各单位的招考规定中已经见不到以“北京户口”作为限制条件了。《中共中央组织部、人事部关于中央国家机关2006年考试录用公务员和机关工作人员公告》中对报考条件做了如下规定：中国国籍；年龄为18周岁以上，35周岁以下；具有良好的品行；具有正常履行职责的身体条件；具有大专以上文化程度和符合职位所要求的工作能力；具备拟任职位所需资格条件；公务员主管部门规定的其他条件。人事部官员表示，这是2006招录条件的重大特点。[24]这意味着农民报考公务员与城市人具有同等权利。户籍樊篱的突破是一种社会理性的回归，也是宪法价值的体现。身份的限制与地域的限制常常是相伴生而存在的，身份的限制在一定程度上更伤及人的根本价值和尊严。从这种意义上讲，这一举措在宪法学上对农民身份的尊重意义更甚于因地域的限制而受到侵害的其它人。有学者认为，它体现了“所有公民都有资格为国家服务”的公平公正思想。[25]

作者认为，在肯定这种变化的进步性的同时，应当进一步作些宪法学思考。为什么前些年中央国家机关招录公务员时以户籍条件剥夺农民基本权利的时候，人事部门没有采取措施予以纠正呢？在制度层面的监督控制机制又有哪些呢？如果今后又出现了类似情况，对于农民及广大非北京市户口的其它公民宪法权利侵害的救济途径又是什么呢？附加户籍条件或取消户籍条件应由谁说了算？宪法规定的基本权利能否通过行政法规或规章的形式限制？由谁对长期以来剥夺广大农民参政权的政策承担责任？从目前的表象看，这次的进步仅仅是回应了社会公众保护权利的内在需求，但并没有带来根本性的制度创新和观念的更新。

2、地方国家机关招录公务员时对农民权利的限制

中央国家机关公务员的招录应当在国家范围内选拔，这一点是勿庸置疑的，以前从规范方面对农民所作的限制这一次可以说在国家的层面初步得到了纠正。那么，在地方国家机关招录公务员的情形又如何呢？可以说，对农民报考公务员权利作出各种限制的情形虽有一定的进展，但依然是广泛存在的。仅从2005年前后一些地方招录国家公务员招考公告的规定看，对农民作出不同程度限制的情况主要表现为三种类型：

（1）直接规定对报考者户籍的地域限制，导致辖区以外包括农民在内的其它公民的报考权受到限制。如广东省人事厅《2005年上半年考试录用机关工作人员和国家公务员实施方案》规定：“非广东生源(户籍)报考者限普通高等院校本科以上毕业生”，[26]这意味着非广东籍又非本科的外地人员不能报考广东省的公务员；北京市市政管理委员会2005年10月31日面向社会公开招考国家公务员公告要求“具有北京市常住户口”；上海市委组织部、上海市人事局在2005年上海市国家公务员（机关工作者）招考公告中规定报考者必须是“具有本市常住户口的社会人员”；而天津市委组织部、天津市人事局在《2005年下半年天津市公开招考公务员公告》中规定了“社会人员需具有天津市常住户口”；海南省则规定硕士研究生以上学历人员报考才可以不受招考职位要求的户籍条件的限制，海南省司法厅在2005年6月27日招考公告中规定：“监狱劳教人民警察职位限招户籍在海南的人员（含海南省生源）；”[27]江苏省南京市要求2005年公务员报名条件是“在职人员和大专生要求必须有南京市户籍”；[28] 值得注意的是，深圳市在《2005年机关事业单位公开招考公告》中除了规定“科员以下职位以及职员职位，本市户籍报考人员的身份不限；科级职位和面向市外人员招考的职位，要求报考人员都必须具有正式国家干部身份”以及“市外户籍人员（包括社会人员、应届毕业生）报考，须具备全日制普通高等院校本科以上学历及学士以上学位”外，甚至把“市外户籍应届毕业的大专、本科生属于代培生、委培生、定向生（含自费生）”与“犯有严重错误，受过党纪、政纪处分以及正在接受有关部门审查尚未作出结论的人员”共同列入“不予接受报考”的两种情况之一。[29]

在有宪法明确规定的条件下，把农民排斥在公务员之外的现象的出现是值得学术界认真思考的问题，凸显出辖区内“常住户口”的特权。更有甚者，像某些作为改革开放的前沿城市，竟然特立独行地以职位的不同区分报考者的户籍和“正式国家干部身份”。

这里，有必要说明的一点是，虽然都是代表国家行使权力，但对地方国家机关在用人方式上的要求并不一定要等同于对中央国家机关的要求。从一般意义上讲，地方国家机关公务员录用条件不能高于中央国家机关公务员的录用条件。比如，中央国家机关公务员文化程度具有大专以上，地方国家机关如没有正当合理的要求，不能一般性地规定高于大专以上的文化程度，特别是基层国家机关不宜规定具体文化程度的条件。当然，由于各地方的实际情况不同，在自己的辖区内招录公务员的做法并非一定要完全禁止，可以有一定的自主性和灵活性。但是，这种自主性与灵活性是有一定限度的，这就是以宪法所确立的公民基本权利为底线。各地方招录公务员政策的出台应当有正当、合理的解释，让大多数公民在心理上认可这种正当性与合理性（如一些职位对学历的要求，一些地区对少数民族的侧重，也包括一些工作需由本地人来从事等合理解释）。否则，就有可能出现身份和地域的歧视，就有可能违反宪法和法律的原则。从宏观价值上讲，促进人员、商品、服务和资本在全国范围内的自由流动，广纳各方贤才，应当是各地方获得进一步发展的追求目标。而许多地方多年来所有机关补充公务员一贯只招本地人，这种做法则就有违宪违法之嫌了，应当通过一定渠道予以纠正。总之，以这种方式侵害农民报考公务员权利的现象是比较普遍的。

（2）直接规定对报考者户籍的身份限制，导致农民报考公务员的权利被剥夺。这是一种明显地反映城乡差别的规定，它主要以专门要求报考者必须具有“城镇户口”的面目出现，公然侵害农民权益。如山西省太原市在2005年面向全国公开考试录用国家公务员的公告中，要求报名条件是“2005年普通高等院校应届毕业生和具有城镇户口的社会在职人员或待业人员”；[30]又如北京市的《2005届毕业生招考录用公务员公告》，规定的招考的范围包括：“北京生源的普通高校、中专、北京计划内高职、北京职高和中专的应届毕业生，其中职高和中专毕业生需是城镇户口”。[31]这种限制把农民从城市人口中划分出来，直接以“规范”形式确立了身份上的歧视，其违宪性和违法性是十分明显的。这种只规定身份限制，不规定地域限制的情形相对较少，但更凸显其不正当性。

（3）同时直接规定对报考者地域与身份的双重限制。这种规定并不鲜见。它在地域和身份方面都直接以规定的形式设置了限制。如北京市海淀区2004年在公开招考副处级党政机关领导（公务员）的公告中要求报考的条件是大学本科以上学历，年龄40岁以下……有在党政机关、事业单位或在大中型企业任职经历的北京市城镇户口居民”；[32]而北京市丰台区统计局在2005年的招考公告中，则要求报考者具有“北京市城镇户口”。这种把报考者双重设限，将“本市人”和“城里人”共同作为限制条件的做法，对农民，包括本辖区内的农民权益的侵害可见一斑。类似的情形还可以追溯到在2005年中直机关工委招考公务员报名中，据报载，“凡报考中直工委的考生需具备硕士研究生以上学位……社会在职人员需要有北京市城镇户口，市内有固定住所。”[33]此事虽已成为往事，但它的流弊至今还在许多地方上演，值得人们反思。

从以上的三种情形可以看出，身份限制的广泛很大程度上是由于城市的整套管理体制是以户籍制度为基础的，废止此制度的阻力也一直相当大，这种阻力主要来自维护自己利益的城市。这种既损害平等也损害经济效率，既不正当也不合理的城乡二元分割的户籍制度已经到了应该废除的时候了。

除了2005年中央国家机关招考公务员作出一些改进外，这些年来，为打破农民与城市人报考公务员的身份差别，有些地方还是作了一些尝试性的改进。据统计，自1996到2005年，我国共有17188位农民（含转制）从公开考试中脱颖而出，走进地方国家机关大门，成为公务员。报载，1997年，山东省开始允许符合条件的农民报考乡镇机关，当年就有41位农民通过考试走马上任；2002年8月，农民不再为其身份所限，第一次获得了报考县级国家公务员的资格。此前，在干部选拔中把占人口80%的农民排斥在外，造成了社会的严重的不平等。；2004年，山东省再招录公务员考试中，身份限制被再次放宽，规定了“凡履行了合法就业手续的农民合同工可报考山东省各级机关，不受户籍限制”；[34]在2005年山东省省直机关面向社会公开招考国家公务员的公告中，将报考者条件定为“在职人员报考的，须工作单位在山东且具有山东常住户口；按国家有关法律、法规履行合法就业手续的农村居民，符合条件的可报考”；[35]河北省石家庄市在2003年向社会公开招录国家公务员，市人事局负责人称此次招录取消了身份、户口性质的限制，符合条件的工人、农民也可以报名考试，并表示以后还会以这样的形式招录公务员；[36]安徽省也在2005年招考公务员工作中，“打破报考人员的身份、地域等限制，不拘一格选拔人才，在今年的招考中，包括农民工在内，只要符合职位报名条件的，都可以报名参加；”[37]辽宁省也在2004年省直公务员招录中第一次“取消户口限制，公务员招考中的户口要求被取消，除了一些特殊部门和行业外，全部打破地域限制，广泛招录人才；”[38]重庆市人事局、地方税务局在2005年招录公告中规定的报考条件为：“常住户口在重庆市行政区域内，未就业的城镇户口人员和农村户口人员”；此外，吉林、四川、广西等地也在不同程度上打破了以往对农民身份和地域的限制。一位学者评价说，“招录职位较低的公务员取消身份、户口性质限制，是与国际惯例接轨，体现了公开、平等、竞争、择优的选才精神。也许考上公务员的农村青年没有几个，但是招录条件放开就是选拔人才机制上的进步。”[39]从发展的眼光看，这些年来的变化是有一定积极意义的，但离宪法的平等要求相比，还有很大的距离，并不是实质上的平等。

一个不容忽视的重要问题是，除了上述通过各种明示的规范性文件对农民施加的各种身份限制之外，在一些即使已经放开了对农民报考户籍限制的地方，招录机关在具体操作环节上，还是有一些内部不公开的限制，或是心照不宣的“潜规则”，同样会造成对农民的实质性限制。据前些年报考国家公务员者反映，一些地方还是或明或暗地另外对户籍设限的，有的则有意在面试或政审时将外地人、农村人“涮下来”；据前两年有的参考者透露，外地人与本地人同等分数，或者略高出一些，还是本地人优先。笔者认为，上述情况是存在的。由于用人选择权主要在招录单位，其领导和具体工作人员对待这一问题的个人认识发挥着重要作用。如果越来越多的人能够从宪法权利保障角度考虑问题，各种不平等的情形就会越来越少。

七、限制农民报考国家公务员的规范性文件的违宪性与违法性

从宪法价值实现的角度看，现实生活中限制农民报考国家公务员的种种作法对农民作为基本权利主体地位构成了侵害，其违宪性与违法性是十分明显的。

（1）侵害了公民宪法上的平等权。宪法第33条规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。公民的平等权，是以法律为尺度去衡量任何公民在享有权利和承担义务上都一律平等。[40]作为公民的一项基本权利，平等权是一项概括性的权利，它可以通过对公民的其它基本权利侵犯的同时以多种形式表现出来。就限制农民报考公务员的各种规定来看，它可以在侵害公民参政权的意义上构成对公民参政的平等权的侵害，也可以在侵害公民劳动权的意义上构成对公民就业机会的平等权的侵害，还可以在人权保障的意义上构成对宪法的最高价值——人权平等理念的侵害。既然宪法规定所明确的基本权利与义务的享有者和承担者是公民，农民作为公民自然享有其他公民享有的所有的基本权利，不允许在身份上作出任何有差别性的规定。公务员担任的各种职务是国家职务，在宪法和法律以及招录机关设置的合理框架内，有意担任公职者必须具有平等的报考权利。

作者认为，任何禁止农民或者限制部分农民报考国家公务员的规定本身都是缺乏合宪性与合法性的，是对权利保障平等性的破坏。一方面，因为户籍而导致的城市人与农民而产生的区分必须应当消除；另一方面，既使对农民报考者，也不应当设定一些缺乏合理依据的人为界限，在他们之间制造不平等因素。这里，有必要对山东等省2004年招录公务员条件中曾作出的“凡履行了合法就业手续的农民合同工可报考山东省各级机关，不受户籍限制”规定作出一个说明。

总体上看，虽然该规定放宽了报考者的身份限制，对实现身份平等具有重要意义，但是对农民的报考权仍然保留了不合理的限制，把允许报考的范围限定在“履行了合法就业手续的农民合同工”，这样，即使是同样的农民工，有没有“就业手续”就成了能否报考的条件。那么，由谁来对此进行判断呢？实际上对这种缺乏合宪性与合法性的规定是没有具体判断标准的。因为公共职位中设定一些差别性条件必须有正当而充分的理由，以“就业手续”作为能否报考的条件，实际上缺乏合理的判断标准，在宪法和相关法律、法规中找不到任何依据。事实上, 在城市中，将“农民工”作为一个区别于其他务工者的特殊群体，本身就会造成目前在宪法实施中对他们身份上的歧视。更令作者不解的是，在2005年山东省省直机关招考国家公务员的公告中，把条件进一步限制为“在职人员报考的，须工作单位在山东且具有山东常住户口；按国家有关法律、法规履行合法就业手续的农村居民，符合条件的可报考”，为什么一定要有“山东常住户口”？什么才算“履行合法就业手续的农村居民”？这些规定是缺乏合理性的。

（2）侵害了公民的人格尊严。宪法第38条规定了“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”限制农民报考公务员就是一种基于身份的不同而对农民实施的歧视。现实生活中，社会上各种歧视、排斥、侮辱农民的事例可谓比比皆是，无论是城市居民对民工的提防、冷眼、谩骂，还是在各种招工条件上的苛刻，[41]都构成了对农民人格尊严的侵害。随着现代文明的进步，对公民人格尊严的保护范围也越来越广泛，对侵害方式的相关解释也越来越宽泛，已不限于过去传统意义上的“侮辱、诽谤与诬告陷害”，而国家权力在行使过程中对公民人格尊严造成侵害的问题也越来越受到社会各界的广泛的关注和重视。在《刑法》与《民法通则》与部门行政法中对公民的这项具体权利都作了具体化。作者认为，从权利侵害的表现方式上看，在招录国家公务员时对公民的农民身份作出各种限制的规定，是公权力对农民群体所表现出的制度性歧视，其危害性是不能低估的，不管是一个法规也好，一个地方规章或政府规章等其它规范性文件也好，甚至一个通行于部门内部的决定亦或是针对某个农民所实施的具体行政行为，都可能直接会对农民群体的人格尊严产生负面影响，在实施效果上都构成对农民人格尊严的侵害。这是宪法秩序所不能容忍的国家公权力对人格尊严的歧视与侵害，而目前我国对公权力侵害公民人格尊严的救济途径是不完善的。

（3）侵害了公民的劳动权。除了宪法第42条的规定外，《劳动法》第3条规定了“劳动者享有平等就业和选择职业的权利”，可以说，这是《劳动法》对宪法规定的劳动权的具体化（广义的劳动权还包括了取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利等）。作者认为，“平等的就业权”与“选择职业的权利”在公民个体基本权利的角度上，都是劳动者的法定权利，前者着重从公民的生存需要和谋生手段而言的，后者是针对公民的主观意愿及其能动性而言的，它们都对国家的积极保障义务以及其它各类社会主体的积极或消极保障义务提出了具体要求。在我国，劳动没有高低贵贱之分，从社会经济角度考虑，报考公务员对许多公民来说，既是希望有机会履行为国家服务的光荣职责，也是寻找一种生存手段的权利，这里，“选择职业的权利”与“平等就业的权利”是共同存在的，国家有义务按照宪法第42条的规定，“通过各种途径，创造劳动就业条件”（《劳动法》第10条也规定了“国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会。”，以维护公民的这项权利，才能使公民以国家主人翁的态度对待自己的劳动，而不是在招录为公众服务的公务员时设置身份上的不合理界限。

当然，作为一种专门的职业技能或生活手段，公务员的招录并非不能规定任何限制性内容。基于某些岗位的特殊需要，用人单位针对报考者的学历、专业、年龄等作一些限制也是合情合理，但是，如果以“城镇户口”或“签订了正式就业合同的农民工”等身份条件加以限制，则是宪法与法律所不能允许的，类似的条件还有“自考生不能报考公务员”等。作者认为，虽然《劳动法》第12条规定了“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”但这一规定是欠周延的，应当对身份的歧视加以明确，同时，在“法律责任”一章中《劳动法》也没有针对上述各种歧视性违法行为作出相对应的规定，这也是需要加以进一步加以完善的。而这些规定不应该影响我们正确认识宪法第34条“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限”规定的本来含义，它反映了宪法所要求体现的平等价值。在作者看来，对此的理解不仅局限于该条所针对的选举权和被选举权，在劳动权（平等就业权与选择职业权）的实现过程中也应当体现宪法规定的这种平等精神，才是宪法价值的真正所在。

（4）侵害了公民的参政权。如前所述，参政权主要是从政治意义上（人民主权）和群体意义上（人民）来讲，但这并非弱化其在公民个人实现其权利上的正当性和国家在法律方面应承担的责任与义务。参政权主要体现为民主价值，是作为一项政治权利而存在的公民基本权利的形态。在参政权的实现方面，农民已经感受到现实中的种种不平等，一些不平等情况至今还在法律上体现出来（如《选举法》第14条、第16条中规定了对全国人大及省级人大代表的名额，要求“按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配”，虽然从“权利的实质平等”角度可以论证这种选举权配置的合理性，但对于作为公民的广大农民而言，这不能说是一种平等。而对于农民报考国家公务员的情况来说，并不存在像选举权限制那样的客观理由。公开以身份为条件加以限制的做法不具有任何合理性与正当性，它构成了对公民参政权的直接侵害，从社会情感上，我们也不应当再施加这种限制了。

事实上，国家公务员队伍在产生方式上应当体现多元化。有些公务员岗位（如农林渔牧等管理机关，基层人民政府等）客观上本身也需要一些有过农民经历的人。农村人口占全国总人口的比例高达62.34%，据有关数据分析，全国户籍农业人口9。4亿，按照“五普”调查口径，农村人口为7。7亿。这就说明已经有1。4亿的农业人口流动到城镇就业和居住。[42]把如此庞大的群体排斥在公务员招录之外不是政治文明建设的方向；以如此庞大的群体为服务和管理对象的公共管理机关，却没有从此群体中直接产生出来的公务人员，他们在政策制定和施政过程中能否切实地为农民这一权利群体的利益作些实实在在的考量也是值得怀疑的。

韩大元：中央国家机关性质与农民报考公务员的平等权

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