摘要：我国执政党面临许多新情况、新问题,对社会的领导功能应当由一般性政治领导发展为规范的政治管理。政治管理是充分满足公民政治要求、努力捍卫公民政治权利、不断扩大并合理分配政治资源、有效维护政治秩序与政治安全的过程及制度安排。加强政治管理的重点是完善对城市流动人口、新兴社会阶层的政治管理,改进城乡传统领域的政治管理,强化政治危机管理。应当改革与完善相关的制度、体制和法规,特别是改革户籍制度,完善《社会团体登记管理条例》,探索农民和农村组织的新形式,健全政治危机管理体制。
关键词：执政党；政治领导；政治管理；制度建设
随着改革的深化和经济结构、社会结构以及阶级阶层结构的变化,执政党对社会政治生活的组织领导工作面临着许多前所未有的新情况、新问题,需要进一步改革和完善领导方式。当前最重要的就是把一般性的政治领导发展为规范化的政治管理,并从战略的高度对政治管理的问题进行研究和部署。
一
中国共产党是中国人民的解放事业和社会主义建设事业的领导力量。新中国成立前,其主要任务是领导中国人民及人民军队夺取政权,实现中华民族的解放,就此而言,可以称其为革命党。新中国成立后,其主要任务是掌握政权,并运用国家权力领导中国人民进行社会主义建设,就此而言,可以称其为执政党。执政党具有两大功能:一是领导国家,包括国家权力机关、行政机关和执法机关;二是领导社会,包括城乡全体人民群众。近年来,我们着力推动党的功能由革命党向执政党转变,强调加强执政党建设。正如中共十七大报告所指出的:“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效治理国家”[1](P28)。目前,我们关注的焦点是党对国家的领导,而对于党对社会的领导则关注不够,缺乏必要的研究。执政党对社会的领导,实际上是一个政治管理问题。仅仅从领导与被领导的角度研究党与社会的关系显然已跟不上时代发展的步伐,难以面对新的挑战。执政党对社会的领导功能应当由一般性政治领导发展为政治管理。这是执政党执政理念的转变,也是其执政方式的改革、相关体制的完善。政治领导所强调的是执政党在国家与社会生活中的地位,而政治管理则强调执政党在社会中的政治功能;执政党的政治领导地位是一项必须坚持的基本政治原则,而政治管理所涉及的主要是具体的方式、方法;执政党的政治领导地位只能加强、不可改变,而政治管理则需要不断改进和完—101—善;执政党的政治领导是宏观的制度规定,而政治管理则是具体的操作规范。
当前执政党对社会的领导和管理面临着以下几个方面的新情况和新问题:
——经济结构和产业结构的调整。随着改革的深化和社会主义市场经济的发展,传统的国有企业发生了巨大变化。一些涉及国家经济命脉和国计民生的大型国有企业逐渐完成了现代公司制的改造,其中相当一部分成为股份制的上市公司。其基本的领导体制,包括党与企业的关系,企业内部党委的地位、作用,党的组织架构没有出现根本性的变化,执政党的政治管理方式、组织保障体系依然可以发挥作用,但今后也面临着进一步改革和完善的问题。随着中央抓大放小政策的实施,一些中小型国有企业逐渐转变为私营或合营的企业。与此同时,外资企业和新增的私营企业迅速发展,吸纳了众多的员工。在非国有企业就业的员工人数占企业总人数的60%以上,已超过在国有企业就业的员工人数。而在绝大多数非国有企业中都没有建立起政治管理所赖以依托的共产党组织以及工青妇等社会团体。政治管理如何进行是一个新的情况。
——事业单位政治生态的变动。在新时期,事业单位的员工尤其是青年员工的政治诉求及政治利益呈现出多元化的趋势。加入共产党,争取组织的信任与重用,已经不是个人政治发展的唯一选项。传统的领导与被领导、组织决定与个人服从观念的淡化,使传统的政治管理面临新的挑战。
——新社会阶层的崛起。新社会阶层除了私营企业家,还包括非国有企业特别是外资企业和大型私营企业的中高层管理人员,金融、信息等新兴服务行业的从业人员,科技、教育、医疗、卫生等领域的自由职业者等。这一群体人数大量增加。他们有的是从原有的企事业单位分离出来的,有的是走出学校大门直接进入相关领域的。不管哪种情况,他们中的绝大多数都成为政治自由人,与工作单位的关系是一种单纯的经济契约关系,双向选择,来去自由,政治上不存在领导和被领导的关系。单位对员工基本没有政治约束力,员工在政治上对单位也不承担政治责任。员工之间都是相互独立的个体,除了从属于不同的业务部门,没有政治组织把他们联系、组织在一起。也就是说,他们已经脱离了原有的政治管理体系,似乎也走出了共产党以及工青妇等社会团体的视野,对其如何进行政治管理是一个新问题。一方面,他们缺少畅通的渠道进行政治参与;另一方面,党和政府也缺少赖以依托的新平台对他们进行有效的政治管理。
——社区的兴起。改革开放以前,城市的住房都是由国家通过单位统一分配给职工。随着住房制度的改革,福利分房已不复存在,住宅逐渐商品化,大量新兴的住宅小区建成。人们通过市场买房居住,从而成为住宅小区的一员。这种住宅小区不同于传统的单位家属院,其成员来自五湖四海,并不都属于某一单位。小区的居民一部分是企事业单位的职工及其离退休人员,另一部分来自社会的各个方面,包括相当数量的外来人员。这些小区成为新兴社区的重要组成部分。这里的政治管理如何进行无疑是一个新的考验。
——农村政治情况的变化。农村的变化没有城市这么突出,其政治管理依然可以通过传统方式进行,但也面临着一些新的情况需要应对,政治管理的方式、方法也需要进一步改善。例如,农村都已普遍实行村民自治,即通过直接选举的方式产生新的村委会,改变了以往由乡党委决定村委会人选的传统做法。这样就产生了两个问题:一是通过直接选举产生的村委会能否接受和积极推进来自乡党委的政治管理?二是村委会和村党支部的关系,究竟谁是当地的最高领导和政治管理的主体?政治管理的一些具体任务由谁来落实?一般意义上讲,村委会应该接受党支部的领导,并由党支部来承担政治管理的主要功能。但实际上,不少地方村委会并不愿意接受党支部的领导,而党支部又往往习惯于坚持传统的方法,直接干预村委会的正常工作,使两委关系产生矛盾乃至冲突,从而影响了农村的政治管理工作。
——城市流动人口的剧增。城市流动人口的主体是农民工,总数量超过一亿人。这一群体实际上处在政治管理的盲区。一方面,他们的政治积极性和创造性没有得到充分发挥,处于国家政治生活的边缘,其基本的政治权利得不到保障;另一方面,这一群体又往往游离于政治管理的体系之外,致使社会稳定性和政治安全性都不同程度—102—地受到影响。他们遇到的一些困难、问题,例如拖欠工资、基本生活缺乏保障、劳资关系紧张、重大工伤事故等经济社会层面的问题,由于缺乏缓解和疏导机制,极易演化为涉及地方政府的政治矛盾和冲突。
——政治取向的多元化趋势。在外资企业、中外合资企业、大学科研机构以及与国外联系较为密切的机构等青年知识精英相对集中的地方,西方意识形态、价值观念和政治制度的影响呈现扩大的趋势,由此带来政治取向和意识形态选择的多元化趋势,也使我们的政治管理面临新的挑战。
——突发性事件时有发生。改革进程中新旧体制的矛盾,社会发展中各种利益关系的冲突,企业和开发商侵害员工的合法权益,地方政府在涉及群众切身利益的问题上处理不当、处理不公,地方黑恶势力猖狂为害等,都可能引起突发性事件。“藏独”、“疆独”等民族分裂势力以及宗教极端势力不断挑起事端乃至发动恐怖袭击活动,也会导致各种突发性事件。西方敌对势力可能利用这些事件,煽动民众,制造事端乃至大规模政治危机,对我国进行分化、“西化”。这无疑使我们的政治管理工作面临巨大压力。
上述情况的出现,一方面,使大量的公民脱离政治管理体系而无法正常地行使公民的政治参与权利,包括选举权、被选举权、知情权,其政治积极性和创造性难以充分地调动起来;另一方面,由于很难准确地把握和预测其政治诉求和动向并加以疏导,使国家的政治安全和制度安全存在隐患。因此,有必要通过发展并不断完善政治管理来解决这些问题。
二
政治管理是充分满足公民政治要求、努力捍卫公民政治权利、不断扩大并合理分配政治资源、有效维护政治秩序与政治安全的过程及制度安排。政治管理的基本功能是为公民的政治生活提供服务,进行疏导和规范。政治管理的目标是最大限度激发和维护全体公民的政治积极性、主动性和创造性,实现社会政治生活民主与国家政治安全的协调统一。
由于公民的政治生活与社会生活密切相关,所以政治管理与社会管理难以截然分开。社会管理可以理解为,充分满足公众社会需要、努力捍卫公民社会权力、不断扩大并合理分配社会资源、有效维护社会秩序与安全的过程及制度安排。研究政治管理不能不涉及社会管理的一些问题。例如,户籍制度属于社会管理的范畴,但因其直接影响城市流动人口的政治参与和政治权力的维护,因而又涉及政治管理问题。搞好社会管理是搞好政治管理的基础和条件。
必须看到,中西方政治管理的情况不同。西方国家的政治管理是通过国家与社会两个层面进行的。国家的功能主要是通过立法、执法提供政治资源,保障公民政治权利,规范公民政治行为。而政党及其他社会团体也承担一定的政治管理功能。这种政治管理是建立在公民独立、自主和自愿参与的基础上的,政党及其他社会团体通过组织选举及其他形式的活动促进公民政治参与及其政治权利的实现。其工作是独立的、民间的,不受政府的直接支配和干预。执政党不是以政府代表、领导者的身份,而是以普通社会组织的身份,和其他政党和社会团体一样,平等地参与政治管理工作,公平地展开竞争,合法地获取政治资源。执政党同其他政党和社会团体不存在领导和被领导的关系,也不享有任何特权,不能超越法定的范围,动用国家资源支持其工作。政治管理是多元的,不同意识形态和政治观念的政党和社会团体都按照自身的理念和行为方式来参与政治管理。政治管理的方式是多样的,既包括大规模组织选举和静坐、游行示威等政治抗议活动,也包括经常性的政治组织、政治动员及其自身组织的发展。
中西方国情与社会政治制度不同,政治管理模式也不一样。我们可借鉴西方国家的一些好的做法,但不能全盘照搬西方的政治管理模式。在我国,执政党以国家领导和社会领导的双重身份参与政治管理,是政治管理的主体和领导者。执政党一方面直接依靠自身的各级组织及其社会团体对社会发挥政治管理功能;另一方面通过人大、政府和执法机关,以立法、执法和行政管理的方式推进政治管理工作。充分利用我国的制度优势和执政党的有利条件,促使这两方面工作相互配合、相互促进、有机结合,实现政治管理经常化、法制化和规范化,是加强和完善政治管理工作的方向和主要任务。
当前,我们应当重点研究和解决以下几个问题:
1 健全对城市流动人口的政治管理
城市流动人口的主体是离开农村到城市就业和生活的农民工,也包括城市之间的人员交流。这一群体又是以青壮年为主体,应是社会政治参与和国家政治生活当中非常重要的人群。但他们离开农村或者离开户籍所在的城镇就几乎失去了政治参与的机会,其作为政治人的社会角色也几乎为社会所遗忘。原户籍所在地的各项政治活动尤其是民主选举,包括村民自治和居民自治组织的选举和地方人民代表的选举,由于他们长期在外工作和生活,不了解具体情况以及操作层面的困难而很难参加。由于传统社会管理体制和政治管理体制存在的弊端,他们又很难参与当地的民主选举及其他的政治活动,其政治的参与权、知情权、诉求权难以得到保证。
加强这方面的政治管理,要注意:
(1)逐步改革城市民主选举办法,接纳和吸引流动人口参加城市的民主选举,努力提高其政治参与程度。
城市流动人口作为共和国的公民,应当享有与其他公民平等的选举权和被选举权以及其他政治参与权利。因此,我们必须改革和完善政治管理工作,解决上述问题。可喜的是,一些城市已经进行了有益的探索和制度创新,出台了一些新政策和新规定,明确了城市流动人口在当地享有选举权和被选举权。有的城市制定了城市流动人口参与选举以及产生人大代表候选人的具体办法。浙江、湖北、广东等省的部分地区已经进行了试点。2001年以来,浙江义乌、温州、宁波,湖北武汉,广东深圳等地都有一定数量的外来人员被选为当地人大代表。在2007年北京等城市的区县人大代表选举中,首次明确:凡流动人口当中的合法选民,只要持有原户籍所在地出具的不参加该地人大代表选举的证明,都可以参加本市的民主选举,为城市流动人口的政治参与打开了方便之门,这是政治管理的一大进步。2008年3月,十几位当选为全国人大代表的农民工,出席了十一届全国人民代表大会。现在的问题是,如何在总结各地试点经验的基础上,制定和实施城市流动人口政治参与的具体制度和操作程序,使全国上亿的城市流动人口都可以依法享有选举权、被选举权及其他政治权利。
(2)积极在城市流动人口中发展壮大党团组织和其他社会团体的基层组织,将广大群众紧密团结在党组织的周围。
拥有一个强大的执政党对国家的发展至关重要,“一个现代化之中的政治体系,其稳定取决于其政党的力量”,“暴力、骚乱及其他形式的政治动荡在没有强大政党的政治体制之下发生的可能性就大得多”[2](P378)。目前在城市流动人口这一群体中,党团组织和工青妇的组织基础都比较薄弱。他们当中的党员主要来自原来的农村或单位,据保守估计,其总数已接近200万。这些党员在新的工作和就业单位不能正常地参加组织生活及相关的政治活动。与此相联系,发展新党员的工作与全国的情况相比严重滞后,共青团组织也存在着同样的问题。更令人担忧的是,在这个人群中早应建立起来的工会组织也几乎不存在。没有完善的工会组织,他们就成为一盘散沙,其合法权益难以保障。
当前,最重要的是以单位(例如建筑、矿产、冶金、制造等劳动密集型企业)和地区(街道和社区)为依托,把原来的党团员组织起来。与城市流动人口相比,原有党团员的总数量虽然不多,但他们是党团组织进一步发展的基础和主要依靠对象。可以通过他们在各个不同的单位、地区建立新的基层党组织,发展新的党团员,从根本上改变城市流动人群中没有或者缺少党团组织的状况。其次,尽快在城市流动人口中建立健全工青妇的组织。城市流动人口的主体是农民工,而其社会身份到底是工人还是农民却难以判定。从传统的城乡二元结构和户籍制度来说,他们的社会身份依然是农民。就其从事工作的性质和生活环境来说,他们的社会身份又是工人,因此,要不要在他们当中建立和发展工会组织就成为一道难题。但从加强和改善政治管理的角度来看,这道难题必须尽快解答。近年来,辽宁等省市区明确把农民工确定为工人或者称其为“新工人”,进一步强调要在他们当中建立起工会组织,并使这些工会享有同传统工会一样的合法权利。这是一个良好的—104—开端,需要在总结经验的基础上建立必要的制度和法规,在全国范围内加以推广。如能尽快实施这一做法,广大农民工的合法权益必然会得到强有力的维护,而我们的政治管理水平也将大大提高。
(3)努力促进城市流动人口融入当地社会。
城市流动人群是一个相对独立、相对封闭的群体。如何使他们尽快融入当地社会,进入当地社会、政治、文化、教育的体系之中,是政治管理的一个重要方面。当前,接纳和吸引他们融入当地社会的主要渠道,首先是他们就业的单位,其次是他们所生活的街道或社区。与此相关的各单位、地区的领导和工作机构都应当采取各种措施,接纳和吸收他们参加各种社会活动,引导他们积极参与各种文化娱乐、体育健身等活动。要在他们中间建立并不断完善医疗、卫生、养老、人身伤害等社会保障体系。2008年7月,深圳市决定,凡在当地城镇稳定工作、生活一年以上的农民工,发生交通事故时可享受市民待遇,即按市民标准进行赔偿。这是一个良好的开端。此外,要使其子女能够享受到与城镇居民同样的教育服务。与此同时,也要通过宣传、教育、培训,使他们能够遵纪守法,保护环境,节约能源,承担同当地居民一样的社会义务和责任。要防范吸毒、赌博及其他社会犯罪行为在他们中间滋生蔓延。要引导他们参加合法的宗教、民族活动,抵制各种有损于国家与社会的言行,鼓励他们做好市民。
2 完善对新兴社会阶层的政治管理
新型社会阶层是我国政治管理的薄弱环节。现在需要解决的问题主要有:
(1)如何采取多样化的形式在他们中间建立和发展党团组织以及工青妇等社会团体。
要尽最大可能把他们当中的原有的党团员组织起来,把新的先进分子吸收到党团组织中来。同时,建立健全工青妇的组织,考虑到他们的工作和生活特点,可以利用单位、单位所在的地区、他们居住的社区三个平台建立、发展党团组织和工青妇等社会团体。在外资企业、私营企业当中,可以提倡但不能强迫建立党团组织。即使建立了,其政治地位和活动方式也同传统的国有企业当中的党团组织不一样。它们不是企业中的领导力量,而是“民间”的组织,其活动只能利用业余时间开展。这些基层组织应纳入地区性(例如街道、社区或科技园区、经济开发区等)党组织的领导体系之中。
(2)进一步拓展和疏通他们政治参与的渠道。应在他们相对集中的地区、部门和行业,积极探索并尽快建立起人大代表、政协委员及其他政治代表民主选举和民主推荐的机制,以便为他们有序的政治参与提供更多的机会和更可靠的保证。
(3)尊重并合理引导他们多元化的政治文化生活。
这一群体文化素质高,海内外交流的机会多,因此政治文化的选择也是多样的。只要这些选择不违反法律、法规,相关部门就不应当横加禁止。相反,应该给予充分的谅解和尊重,而合理的引导包括倡导爱国主义和社会主义的核心价值观也是必要的。
3 改善农村的政治管理
迄今为止,农村的政治管理都是以基层政权为依托,通过党组织来进行的。这一管理模式应该说是行之有效的,必须持久地坚持下去。与此同时,也需要进一步改革和完善。
(1)继续推进村民自治制度建设。
我们应当及时发现并纠正这一制度建设中存在的拉帮结派、拉票贿选、家族势力操纵等干扰选举的错误行径,保证村民自治健康有序地发展。
(2)拓展农民和农村的群众组织。
现有的政治管理模式存在一个明显的不足之处,即农民缺乏维护自身权益、表达政治诉求的渠道。农村的一些问题,例如土地承包、税收、征地等问题所引发的干群矛盾、农民与政府的矛盾越来越突出,并由此引发了不少群体的上访、静坐乃至游行示威的活动,个别地区还爆发了暴力对抗。这些问题之所以不能得到及时解决,除了党和政府的各级组织处理不当,也和农民、农村缺少合法的维权组织有关。上述问题一旦出现,单个的农民很难有效维护自身的权益,需要一定的组织为其撑腰、说话。同时也应建立、健全必要的疏导机制,防止一般性利益冲突导致过激的行动,形成无序乃至失控的群体事件。因此,积极探索并尽快建立起农民和农村的社会团体和组织,是一项十分紧迫的任务。
(3)进一步丰富农村的政治文化生活。
相对城市来说,农村的政治文化生活还不够丰富,农民也容易受到封建迷信活动、非法宗教活动以及其他有害或不健康活动的影响。对于这些活动,要坚决禁止和打击,但同时也要给农民提供更加丰富多彩的政治文化生活,包括努力办好电视、广播,进一步扩大图书、报刊在农村的发行,组织更多的优秀电影、戏剧下乡等。宗教信仰在农村具有长期的传统和广阔的市场,如何使合法的宗教团体能够在农村正常有序地进行活动和发展,从而用合法的宗教抵制各种邪教和宗教极端势力的活动,也是值得研究的大问题。不能对合法的宗教组织及其活动简单采取限制的办法。事实证明,合法的宗教组织和宗教活动,只要引导得当,能够在满足人们的宗教信仰和道德追求方面发挥积极的作用。
4 改进传统领域的政治管理工作
执政党在企事业单位处于领导地位,党委书记往往是单位的“一把手”。政治管理工作一般是通过领导与被领导、上级与下级这样一个渠道来进行,总体上来说也是行之有效的。现在的问题是,党不管党、党不专心致力于政治管理的问题比较突出。党委特别是党委书记的主要精力都放在单位的业务工作和行政管理方面,而忽略了党的自身建设以及党组织应有的政治保证和监督制约的功能。当前,一些企事业单位中的腐败现象比较严重,原因尽管是多方面的,但同这方面的因素也有很大关系。因此,企事业单位的党组织应该转变观念,调整领导思路,把主要的精力放在党的自身建设和政治管理上来,具体的业务工作和行政管理工作应该由行政机构及其负责人来承担,即“党政要分开,解决党如何善于领导的问题”[3](P177)。由于产业结构的调整和市场经济的发展,企业难免面临着兴衰存废的挑战。当企业处于不景气、转产、被兼并乃至破产状况的时候,就特别需要党组织发挥稳定军心的作用。党组织应积极配合有关部门,做好思想政治工作,努力防止国有资产的流失,维护职工的合法权益,防范和打击贪污、受贿、侵吞国有资产等各种违法乱纪的行为,尽量减少因企业变动而产生的不利影响和不安定因素。
此外,应进一步拓展和疏通员工政治参与的渠道。既要不断发展壮大党团组织,又要为各民主党派的发展拓展一个合理的空间,为职工多样化的政治选择创造方便的条件,从而从基层进一步完善共产党领导的多党合作和政治协商的制度。
5 强化政治危机管理
应从事前、事中和事后三个环节强化对突发性事件和政治危机进行管理。突发性事件和政治危机,尽管带有一定的偶然性和突发性,但事前总会露出苗头,包括矛盾逐步激化、小规模冲突的出现,或者事端挑动者或明或暗的活动。对此,我们要切实做好预防和预警工作。要分清事件的性质,如属于人民内部矛盾,要充分做好细致的说服和疏导工作,要向有关部门及时通报情况,尽快解决问题、缓和矛盾。如属于敌对势力活动,则要严密监控,果断采取对策。事件或危机爆发后,要密切观察事态发展,保持信息和情报的畅通,及时启动紧急预案,努力防止事态扩大,并采取一切必要手段平息极端危害社会的行为。党政部门和社会各界要视情况进行动员,保持高度戒备状态。事件或危机平息后,要及时运用法律、行政、社会手段对相关人员进行处理,不留后患。要尽快恢复正常的社会生活秩序,进行必要的安抚和救济。要认真总结和吸取教训,改进工作,防止类似事件和危机的发生。
6 对网络的政治管理
随着信息化和网络化的发展,对网络的政治管理也提到了日程上来。网络世界带有很大的神秘性和不可操控性,尽管不能说其是政治管理的盲区,但应当承认是政治管理的薄弱环节。我们应该通过高科技的平台、利用高科技的手段对借助网络、手机等形式运行的信息交流活动进行全方位的管理。一方面要保证公民的合法权益,不能随意干预公民的合法信息交流;另一方面对于有害的政治信息,必须采取强有力的手段,防止其流传和扩散。值得注意的是,传播和扩散政治信息是西方国家分化、“西化”我国的一个重要手段。对此,我们也应该高度警觉,认真防范。
三
执政党是政治管理的核心,但它要通过人大、政府以及其他执法机关和行政管理部门来具体实施这一工作。政治管理与政治建设和社会建设密切相关,可以说是政治建设和社会建设的交汇点。政治管理应该纳入整个国家经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的整体规划中去。政治管理要依法进行,纳入国家的法制轨道,不断完善相关的制度和法规,要“坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益”[4](P29)。政治管理是一个政治行为的过程,也是一种制度安排。就政治管理的目标、任务特别是存在的主要问题来说,当前迫切需要加强制度和法规建设,实现政治管理的制度化、法制化,尤其是应尽快加强以下四个方面的制度、机制和法规建设。
1 户籍制度的改革与完善
城市流动人口政治管理中存在的问题,很大程度上是由于城市社会管理制度特别是户籍制度滞后所引起的。现行的户籍管理制度是20世纪50年代建立起来的,当时主要是为了控制城市人口和对城市居民实行计划供应。但这一制度实行的结果却产生了巨大影响。它强化了我国社会的城乡二元结构,使社会分离为城市居民和农村居民的社会身份固定化、世袭化而难以改变。城乡之间、市民与农民之间形成了难以逾越的鸿沟。改革开放以来,大量农民进城务工,不仅没有促进城乡融合和城乡一体化的进程,反而使我国出现了三元社会结构,即在城乡二元结构的基础上又出现了一个相对封闭并被边缘化的社会群体,他们尽管在城市工作和居住多年,但由于没有城市的正式户籍,而无法享受到城市居民所享受的政治、经济、文化、教育等方面的待遇。如果这些人在城市稳定工作、生活一段时间后,能够通过一定的手续获得城市的正式户籍,那么许多问题就可以迎刃而解,比如民主选举、子女受教育、医疗、保险和社会保障性住房等。因此,推进户籍制度改革已是势在必行的一项工作。在这方面,已经进行了一些探索和试点:一些小城镇户籍制度开始放开,农民只要在城镇有工作和住房就可以将户口从农村转入城镇;一些沿海城市和中心大城市的户籍管理制度也开始松动,能够及时地为专门引进的人才迁移户口;有些中等城市开始试行外来人员只要在本地稳定工作、居住若干年就可以迁入户口的制度。但这一工作并没有全面铺开。从长远看,只有积极推进户籍制度的改革,才能彻底改变城乡分离的二元结构或三元结构,给城市流动人口以平等的社会地位和各项权益,从而为加强城市的社会、政治管理创造有利的条件。
当然,户籍改革是一项十分艰巨复杂的工程。城市的规模越来越大,人口越来越多,如果不加限制,就难以保证城市的资源供应和正常的生活,使城市的交通、社会治安、环境、教育、医疗和保险等面临着难以承受的压力。现在的户籍制度已经不再是维护城市居民“特权”的保障体系,而是防止城市过快膨胀、缓解城市发展压力的一道防火墙。如果户籍制度的改革操之过急,势必引起严重的后果。因此,户籍制度改革实际上处于两难的尴尬境地,不改革不行,改革太急也不行。改革需要积极稳妥地推进,需要统筹兼顾,综合规划,逐步实施,应坚持先试点后推广。对于户籍改革当中可能出现的困难和问题,也要事先做好充分的思想准备和考虑相应的解决办法。
2 完善社会团体管理条例
社会团体是公民政治参与的一个重要渠道,也是公民组织和参加相关领域政治活动的一个重要平台。加强对社会团体的管理是政治管理的一个重要方面。对社会团体进行管理要依法进行,要不断健全相关的法律和制度。目前我们所依据的,除了宪法之外,主要是《社会团体登记管理条例》。1989年国务院颁布了第一部《社会团体登记管理条例》,以后又进行了一定的修改和补充,成为我国唯一的社会团体管理法规。这部法规对于规范社会团体的建立、登记、组织结构、规章制度、活动方式、财务制度,起到了很大的作用。但它也存在着明显的不足:
(1)对社会团体限制有余而疏导不够。
对社会团体组建的门槛抬得过高,使多数社会群体组建新的社会团体都难以实现。例如条例规定,全国性社会团体必须挂靠在某个副部级或更高的主管单位,从而将其纳入党政部门的管理体系之中,这对于多数想组建社团的社会群体来说是比较困难的。高额的经费数量的规定和严格的年检制度,使无法营利的学术团体很难过年检一关,而面临着生存危机。而这部法规对主管单位及相关部门如何引导社会团体开展利国利民的活动,给予必要的资金支持却缺乏应有的规定。因此使相当数量的社会团体以“非法”的形式存在和活动。据统计,到2005年底,各类民间的社会团体组织共有31万多个,其中80%无法进行正常的登记,处于“非法”状态,或者被迫作为企业进行工商登记。[5]这一方面不利于这些组织健康有序的发展,另一方面也不利于党和政府有关部门对这些团体实行有效的政治管理。
(2)对随着社会变迁与发展带来的新变化及其发展趋势缺少前瞻性的制度设计与安排。
新中国成立以后,我国长期没有制定正式的社会团体管理法律、法规。1950年,我国曾颁布过《社会团体登记暂行办法》,但由于当时的主客观条件的局限,并未得到真正贯彻落实,其现实的需求似乎也不大。正式的《社会团体登记管理条例》是在1989年那场政治风波之后颁布的,具有一定的现实针对性。此后的社会情况,包括社会结构、阶级阶层结构以及人们的政治诉求都出现了很大的变化。与之相适应,公民政治参与的热情逐步提高,参加或组织社会团体的愿望也日益强烈。在这样的大背景下,社会团体的组织、建立和发展会呈现什么样的新特点,出现什么样的新情况是值得研究的,与其等待新情况的变化突破现存制度规范的范畴,出现被动的局面和消极的后果,还不如事先进行必要的制度设计和安排,为社会团体的发展预留出充足的制度空间。例如,随着政治诉求多元化的发展,难免会出现组建政治倾向明显的社会团体的愿望乃至正式申请,如果这些准备成立的社会团体没有违反宪法和其他相关的法律制度,那么我们将如何面对?又如,迄今为止,我国没有制定完善的政党法,现有的民主党派如何进一步发展,要不要纳入《社会团体登记管理条例》的范畴加以规范?这也是涉及共产党领导的多党合作和政治协商制度能否持续、稳定、健康发展的大问题。
3 探索农民和农村组织的新形式
在我国,企业的工人、事业单位的职工,包括人民教师、国家公务员都有自己的工会组织,只有广大农民没有自己的组织。历史上,共产党曾经领导农民组织农会。在革命战争和农村土地改革中,农会都发挥了很大的作用。但新中国成立以后,农会逐渐退出历史舞台。
当前,农民和农村的状况发生了巨大的变化,农民的合法权益,例如土地承包、拆迁、征地等工作中的切身利益,都需要通过某种组织形式来加以维护。农村经济的发展、社会文化生活的丰富、政治参与的扩大也需要新的平台。如果说现有的党政以及村民自治组织是政治管理的第一渠道和主渠道的话,那么还需要开辟辅助性的第二渠道。日本和韩国等国家和地区都建有农协组织,其主要的职责是把农民组织起来,参与市场竞争。农协不仅在市场信息、新技术推广、农资供应以及产品宣传与销售等方面,为农民提供了有效的服务,而且在维护农民的合法权益方面也发挥着巨大的作用。我国也可以借鉴这一做法。作为尝试,我们可以组织不同形式的生产或销售合作社。在此基础上,扩大该组织的维权功能,可以通过先经济后社会、政治,先基层后逐步扩大范围的方式推行。要使农民在市场和社会中能够以有组织的集体的面貌出现,而不是孤立无援的个体。农民和农村的组织如何组织、建立,是一个值得研究的问题,应该在党的领导下积极稳妥地进行有效探索和实践,而不能操之过急。
4 建立健全政治危机管理体制
政治危机的管理要努力实现经常化、法制化和制度化。为此,有必要建立和健全一套完善的政治危机管理体制,包括危机处理和指挥系统、危机预警系统、信息和情报系统、社会动员系统、传媒控制与宣传系统、综合保障系统。这一体制涉及中央及地方各级最高领导机关、各职能部门、社会团体,是一个系统工程。随着我国对外交往的日益密切,这一体制还要包括外交、外事部门及驻外机构,以便对涉外政治危机进行管理。
综上所述,当前我国城乡政治生态发生巨大变化,社会矛盾较为突出,新情况、新问题比较多,执政党需要进一步改革和完善领导方式,积极推进政治管理。政治管理一方面要满足公民政治要求、捍卫公民政治权利,不断扩大并合理分配政治资源;另一方面要有效维护政治秩序与政治安全。当前,加强政治管理的重点是完善对城市流动人口、新兴社会阶层的政治管理,改进城乡传统领域的政治管理,强化政治危机管理。政治管理既是政治行为过程,又是政治制度的合理安排。今后应当进一步改革户籍制度,完善《社会团体登记管理条例》,探索农民和农村组织的新形式,健全政治管理体制。
参考文献：
[1][4]胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告(2007年10月15日)》,北京:人民出版社,2007。
[2]塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,北京:生活·读书·新知三联书店,1989。
[3]《邓小平文选》第3卷,北京:人民出版社,1993。
[5]参见刘县书：《释放草根力量》，载《中国青年报》，2008—03—17。
作者简介：李景治，中国人民大学国际关系学院教授,博士生导师(北京100872)
