摘要:中国改革的实质,是以大规模的制度变迁作为社会转型动力并寻求新的社会发展模式的一场深刻体制变革,其典型特征体现为政府主导型的渐进式改革,并建立在特有的中国国情基础之上。中国渐进式改革的经验证明,经济体制与政治体制和社会体制,经济改革与政治改革和社会改革之间具有极为密切的联系,需要密切配合,协调推进。既要民主,又要权威;既要自由,又要集中;既要变革,又要稳定,这是中国渐进式改革面临的最深刻的矛盾。能否有效协调这些矛盾,是对渐进式改革的最大的挑战。
关键词:体制改革;渐进式;政府主导
一、政府主导型体制变革的中国模式
中国改革的实质,是以大规模的制度变迁作为社会转型动力并寻求新的社会发展模式的一场深刻体制变革。其特征表现在这样几个方面:第一,改革是一种典型的“政府主导型的改革”,政府既是改革的发动者,又是改革方案的设计者,更是改革进程的控制者;第二,改革是“渐进式”的,从易到难,由简入繁,以经济领域的市场化为先导,实现社会领域的自治化和政治领域的民主化;第三,改革以市场化为基本导向,但辅之以强有力的国家宏观调控,政府始终牢牢掌握着制度变革的最终“话语权”;第四,改革的同时,保持了社会秩序的基本稳定。
渐进式的政府主导型改革作为中国改革的最典型特征,在今天看来,具有历史的必然性。改革作为一种对体制的革命,其初始条件会对改革自身产生直接而持久的影响,这是由国家与社会的关系所决定的。中国长达两千多年的封建社会,实践的都是精英政治、精英统治的模式,统治阶级从来没有真正相信过人民群众的自我管理和自治能力。因此在国家与社会的关系中始终是国家处于强势,社会处于被动和服从地位。新中国成立以来,虽然理论上确立了人民群众的“主人翁”社会地位,但在民主政治建设上采取的是群众运动式的政治参与方式,并没有真正实现人民群众的有序和有效参与。国家仍然对社会实行高度集中的集权式控制,虽然存在社会结构与阶层的分化,但社会力量无法形成,社会的自主与自治性特征没有得到体现。
国家与社会关系的实质,主要体现在政府与各种社会力量的关系上,一般说来,西方发达国家所走的路,通常是由封建主义国家及城市共和国,到绝对主义国家,再到宪政主义国家,其整个过程中充满了国家对社会的让步,社会高度自治并能对国家和政府权力进行有效的制约。但是欠发达国家所走的通常是另一条不同的路,即它们大多是由独裁主义国家,平民主义国家到威权主义国家,再到新兴的民主化国家。在这个过程中,虽然社会各方面的力量发挥了不可忽视的作用,但是发展过程中的制度创新,却主要来自国家。并且在进入新兴民主化国家的过程中,国家对社会的控制一直呈现逐渐强化的趋势而不是相反,虽然在进入新兴民主化国家之后,出现了社会日益挣脱国家控制并逐步走向自治的演变的趋势。(1)但从世界范围来看,越是后发展国家,政府在现代化过程当中所发挥的作用也就越大,在国家与社会的关系上也就越是占据主动地位。这种趋势甚至从第二批发达国家就开始了,如当时德国的李斯特的理论、日本的国家主义等等。当然,它们在发达以后,可能调整了它们的策略,但是为了发展,国家不能不发挥更主动的作用。其原因在于,发达国家大多数属于在世界市场体系形成之前就成功地实现了现代经济增长的国家。不仅如此,这些国家也都有相同的文化背景和政治理念,而欠发达国家则面临着完全不同的历史条件和国际环境,它们的经济增长任务十分艰巨,制度改革和文化创新也都势在必行,人们的观念还远不能适应社会的发展,在这种情况下,就迫使这些国家的领袖人物以政治变革引导经济变革,带领人民全力以赴地投入追赶型现代化、强制型现代化的过程中。因此,欠发达国家的国家与社会关系的显著特征就是,国家的地位和作用远远超过发达国家,社会力量处于国家行政力量的全面控制之下,社会缺乏对国家的有效的制度化制约。(2)即使是在同一个国家中,在不同时期所走的路也不尽相同,大多都是随着这个国家经济增长,社会安定之后,社会的力量出现了日益挣脱国家控制并逐步走向自治的渐进趋势。
改革的中国模式必然建立在中国特有的基本国情基础之上,而这一独有的国情特征是任何一类现代化及转型国家所不具备的,因此决定了没有任何所谓成功的模式和经验能够照搬照用。中国作为后发型现代化国家,坚持以市场为导向的经济体制改革。但人类社会发展史早已证明,市场经济的逻辑力量在于资源的合理配置。但是市场不是万能的,市场失效在发展中国家甚至比在发达国家更容易发生。因而,公共部门同样要在资源的合理配置中发挥重要作用,政府强有力的宏观调控更是克服市场失效的必要手段。因为就市场经济自身的机制性特征而言,一个有效的市场经济体制并不必然排斥强政府,问题的关键不在于政府的强与弱,而在于它何时何地应该强化或弱化,何时何地应该采取何种调控模式与手段。特别是中国的市场培育过程并非一个自然发育的过程,而是在政府的直接扶助下逐渐健全与完善的,政府的力量在某种程度上支配了市场体系的发育阶段。因而,中国在市场经济体制推进过程中,始终维持政府的强势地位,始终采取强有力的经济性与行政性相结合的调控手段加强对市场的宏观调控,并不断强化执政党的执政能力建设,实践证明,这是中国经济能够保持持续高速增长和一系列改革顺利推进的重要保证。
二、中国的改革必然是渐进式的
人类社会发展史表明,任何一种制度的创新与变迁,必然内在地取决于社会中内生的变革要求与变革动力。合法性危机是古往今来的政府都必然要经历和面对的,合法性危机的出现,表明社会进步对制度变迁的内在要求越来越强烈。面对制度变迁的压力,社会和政府之间必然会产生一个博弈的过程。一般说来,当社会的力量相对强大,而政府的力量相对弱小时,社会就可能通过直接摧毁旧制度、推翻旧政府的方式完成制度变迁。这样,新制度、新政府可以一次性地取代了旧制度、旧政府,这就是所谓的“革命”。但是如果政府的力量相对强大,那么,“革命”就不会发生,这时社会通常以消极反抗来表达自己对现实的不满和对改革的要求,其结果将加大政府的统治成本,降低国家的整体经济效率,并不断积累政治不稳定因素。
在一个相对成熟的社会里,如果统治集团及其领导人具有较高的政治眼光和调适能力,那么它就可以通过先实施部分的阶段性改革,即渐进式改革,来满足社会的部分变革要求,缓解政府与社会之间的矛盾,化解不稳定因素,从而避免暴力革命的发生。尽管统治集团需要牺牲一些眼前的既得利益,但是从长期来看却是一种优化的选择。同时在渐进的变革过程中,统治集团可以通过自身的调适,实现与新制度的磨合,逐渐成为新制度的受益者,并最终与全体社会成员一道成为新制度的既得利益者。而这种渐进式改革的制度变迁就属于“政府主导型改革”。
中国的经济改革是典型的“渐进式改革”,经历了从“单轨制”到“双轨制”再到“单轨制”的发展过程。改革的起点是计划体制。改革的策略是在计划体制中不断引进市场因素,由此形成了一种过渡性体制——“双轨制”。随着新因素的逐渐壮大和旧因素的逐渐消亡,市场体制的主导地位得以确立,最终形成新的“单轨制”,即以市场为主导的混合经济体制。
中国的政治体制循现的同样是渐进型改革之路。无论是从理论上看还是从实践中看,中国的经济改革都没有离开过政治体制的改革而单独推进。党政分开、政企分开、行政分权、机构改革、完善社会主义民主与法制,这都是政治体制改革的重要体现,社会主义政治制度与市场经济的结合在实践中同样取得了不容忽视的重要进展。
与前苏联和东欧的激进式改革相比,中国的政治改革具有完全不同的含义。中国的渐进式改革是以社会主义制度为基础在共产党的领导下进行的,它的目标不是实行西方式的资本主义民主制度,因而,在改革的过程中坚持了共产党的领导,保持了政治秩序的相对稳定,并在此基础上逐步改革政治体制,完善社会主义民主和法制,以适应生产力的发展。实践证明,中国的这种政治结构和政治改革战略从总体上看是成功的,它促进了生产力的发展和社会的进步。这一判断的标准和依据在于:首先,政治结构是否合理最终只能以生产力的发展作为检验标准。实践证明,在向市场经济过渡过程中,随着经济和社会结构的急剧变化,经济、政治和文化等各个领域的矛盾和冲突不断加剧,不稳定因素日益增多,政治上的相对稳定和集中,可以减少改革中摩擦和冲突引起的损耗,有利于党和政府从全局的利益出发推进改革。其次,在政治秩序相对集中和稳定的条件下推进改革,有利于党和政府从全局的长远的利益出发对经济和社会发展进行统一的协调。可以有效地组织和动员社会的各种资源和各方面的力量,排除内部和外部各种不利因素的干扰,集中精力搞好经济建设。第三,在经济改革和经济发展的过程中稳定推进民主化更符合社会发展内在要求。一方面,市场经济的发展打破了自上而下的命令型的经济与政治体制,扩大了各级基层单位的自主权,形成了独立的利益主体和利益结构以及竞争、开放和平等的社会关系,从而为社会主义民主的发展奠定了坚实的经济基础;另一方面,渐进式改革中不同社会阶层在生产力发展的条件下通过“做大蛋糕”进行的体制调整,得到了绝大多数社会阶层的拥护,为改革的持续推进创造了良好的政治条件。
中国的社会领域改革同样走的是一条渐进式发展之路。改革开放前,政治领域占绝对的支配地位,经济领域和社会领域都处于政治领域的严格控制之下,没有丝毫的自主性。经济领域和社会领域之间也没有相互作用关系,双方的联系是通过政治领域进行的,整个社会高度政治化。因此中国的改革在其初始阶段是从简政放权开始的,就是政治领域把经济领域和社会领域的权力逐步归还的一个过程。从今天来看,经济领域获得了较大的自主权,经济权力的重心已经大幅度倾斜,社会领域的自主性也赢得了有限的发展,而且经济领域开始向社会领域渗透。但经济领域的“单兵突进”是有限度的,经济领域的突破性演变必然带来社会领域和政治领域适应性变迁。
这种社会领域的适应性变迁表现为,经济领域的市场化改革使得计划经济时期建立起来的一整套规范、秩序、机制和组织形式等社会结构要件失去了整合社会的功能,需要重建这些社会的基础结构。例如,国有企业的改革、非国有经济的发展、市场机制的逐步形成,赋予了企业越来越大的自主权和独立性,使得以计划体制时期建立起来的一整套以计划指标为主要手段的宏观经济管理模式失去了原有的效用,需要重建宏观经济管理模式,更多地运用财政金融的间接调控手段进行宏观管理。而在微观和中观层面,要协调和维护市场的秩序,法制规则的建立和完善固然是不可或缺的,但以行业协会等自律组织协调市场运行秩序的模式必将应运而生,成为企业和政府之间的桥梁,并发挥着单个企业和政府都无法承担的“行业自律职能”。因此,政府不但主动推进行业协会和其他市场中介组织的发展,而且逐步赋予它们越来越大的自治权利和一些公共管理权力。
更重要的是,在中国,政府对社会领域变革的需求才是改革的最直接推动力。在改革初期,为了调动广大群众的积极性,加快经济发展,也为了提高政府的政治合法性,政府有意识地发动了思想解放运动,主动恢复了一部分个人权利。与此同时,为加快经济发展,需要推动学术研究,政府首先放开了对学术团体的限制,允许学会围绕本专业的发展开展“纯学术”活动(尤其是经济学)。在这一时期还出现了一批以对外交流为目的的“新”的社团。随着市场化改革的深入,为建立新型的经济管理体制,政府主动或被动地响应市场的需求,允许和推动各类市场中介组织发展。而随着单位体制的破产,也需要建立新的社会保障体制,由于政府和企业的能力有限,无法满足社会保障的需要,政府只得要求社会力量加盟,如家庭成员互助、社区成员互助,并允许成立一些提供社会保障服务的团体。进入20世纪90年代以后,政府职能转变问题逐渐提上议事日程,就产生了政府放弃的职能由谁来接管的问题。在这种情况下,社团发展进入了一个新的阶段,出现了一些具有行政管理职能的行业协会。在一些大城市,社区性的自治管理组织也应运而生。同时为了遏制腐败,政府在广大农村开始推行村民自治,赋予了农民有限的自治权利。腐败也使得政府适当放松了对新闻媒体的控制,允许媒体在政府的控制下为了政治稳定揭露一些问题。
与改革前相比,公民作为社会个体,无论是乡村农民,还是城市市民,其权利都得到了前所未有的发展,人们拥有了越来越多的自主性。另外,国家也通过修改、制定、完善各种法律制度,维护、保障和规范公民这种权利和自主性的发挥。如果从制度层面对这些权利和自主性作一个概括的话,它至少包含了以下几个方面的内容:迁徙和就业的权利;自主消费和选择获取福利方式的权利;言论、交往、隐私的权利;个人财产权利;参与国家与社会事务管理的权利等。虽然,由于种种因素的制约,这些权利和自主性未必都能够完全体现出来,但是,它毕竟向世人表明,公民在经济上政治上过分依赖国家的状况已经有了较大的改变,他们获取社会资源主要不再依赖于国家计划,而是依据市场和个人的需求,依靠积极主动地发挥自己的力量。这样,逐渐形成了一个在经济上政治上相对独立于国家的个人自主生活空间。[3]
中国渐进式改革的经验证明,经济体制与政治体制和社会体制,经济改革与政治改革和社会改革之间具有极为密切的联系,需要密切配合,协调推进。在渐进式改革过程中,一方面,由于货币化和市场化在迅猛发展,经济改革最先取得突破性进展;另一方面,政府对经济和社会的一定干预在很大程度上还需要保留,这样就可能为权钱交易的腐败现象的普遍蔓延提供温床。同时,市场经济的发展要求决策的分散化和资源配置的市场化,但发展中国家所面临的复杂的国内外环境和社会主义制度的根本性质,又要求建立一个强有力的、有权威的政治结构,以维护社会的稳定,保证改革与发展的顺利进行。既要民主,又要权威;既要自由,又要集中;既要变革,又要稳定,这是中国渐进式改革面临的最深刻的矛盾。能否有效协调这些矛盾,是对渐进式改革的最大的挑战。对于这些矛盾,我们不能用限制市场化进程或牺牲党和政府的领导作用的途径来解决,而必须依赖于经济体制改革与政治体制改革的协调和配合,必须在积极推进经济市场化的同时建立高度的社会主义的民主,健全社会主义法制,强化人民群众对政府机关的监督和约束,从根本制度上抑制官僚主义和腐败现象的蔓延,这样才能保证经济改革的顺利进行和社会主义现代化建设的健康发展。
三、中国改革的逻辑次序
在渐进式的改革和制度变迁过程中,变革不会在一夜之间完成,而是部分的和分阶段的。因为社会是一个有机的系统,是由许多具有相对独立性的部分或系统组成的。在制度变迁过程中,社会的各个系统不会“同步”地发生变化,而是要按照内在的逻辑,有先有后地发生变化,有的系统率先发生变化,有的系统则要滞后一段时间才会发生变化。其原因在于:
第一,社会的各个系统由于形成机制不同,决定了它的“成长期”和“改变期”也是不同的。比如,生产技术的“成长期”是最短的,完全可以采取拿来主义的办法完成它的“改变”,而经济管理方式和体制的“成长期”就比较长了,它的改变和调试就需要一个较长的过程。而法律制度和规范(指那种“行之有效”的法律制度,而不是“一纸空文”式的法律制度)的“成长期”就更长了,它的有效改变不仅需要一个艰难的磨合过程,还需要相对成熟的社会环境。然而,“成长期”最长的社会系统,还是那些不成文的、无形的风俗习惯、道德规范和价值观念,其转换往往需要一代人甚至几代人的时间。
第二,利益机制的存在决定了制度变迁必须先易后难。制度变迁必然涉及到社会成员之间的利益再分配问题,同时产生不同的社会阶层和社会群体间的受益方与受害方。从不同的社会系统看,有的系统与社会成员的利益有着直接的、紧密的关联,它们的变化会立即引起利益分配格局的重大变化,受益方自然愿意积极推进这些改革,而受害方则会产生本能的抵抗。因此,这一类系统的变化往往阻力重重。而有的系统与社会成员的切身利益只有间接的、微弱的联系,它们的变化不会立即导致显著的社会利益的再分配。这类变化往往容易发生,也容易顺利完成。康晓光把那些与利益分配格局关系不大的变革称之为“中性变革”,也就是制度变迁中所指的“突破性演变”,①反之则称为“非中性变迁”,也就是制度变迁中的“适应性演变”。②例如,生产技术与利益分配格局的关系就非常间接,而政治制度就与利益分配格局直接相关。因此,生产技术的变迁属于典型的“中性变迁”,是属于“成长期”较短的社会系统;而政治制度的变迁则属于典型的“非中性变迁”,是属于“成长期”较长的社会系统,它们的变迁必然是滞后的。
到目前为止,中国改革所走过的路如同所有成功的改革经验一样,走的是一条渐进式的道路,而且首先发生在“成长期”较短的领域之中。改革以经济领域为突破口,并且是从引进国外先进生产技术开始的。实践证明,经济体制的改革迅速提高了生产力水平,极大地改善了人民的物质文化生活,从而有效地提高了政府的合法性。
然而改革一旦启动,就会按照自己的逻辑发展下去,直到建立起新的稳定状态为止。它不会以人的意志为转移。改革的内在逻辑决定了新的生产技术在被引进之后,要使其更有效率,随之而来的必然是先进的企业管理方式的引进和借鉴,旧的企业管理方式必然要被扬弃。与此同时,伴随国外企业管理方式一齐进来的将是新的价值观念和思维模式。进而,微观机制再造将引发对宏观层面改革的社会需求,所有制、政府管理体制、价格机制、社会分配机制、人才管理体制等都变成了改革的对象。此时,改革就能动地进入了“成长期较长”的领域,而且其“非中性”特征也越来越突出。改革越深入,就越需要新的动力,从哪里获得源源不断的改革动力呢?除了经济领域自身的自我“激励”以外,社会领域、政治领域的配套性改革也是不可或缺的。
康晓光认为,[4]我国的“政府主导型改革”的逻辑次序将是循着经济领域——社会领域——政治领域的顺序向纵深发展;而且经济领域的“市场化”将率先完成,社会领域的“自治化”紧随其后,而政治领域的“民主化”将最后实现;经济领域的“市场化”将导致社会领域的“自治化”,而经济领域的“市场化”和社会领域的“自治化”将导致政治领域的“民主化”。当然,以上逻辑并不是机械的,在变革的时间上也不是相互分离的,只是说它们“完成”的时间有先有后。实际上,在现实的改革过程中,它们是相互交织在一起的,而且彼此促进、互为因果,有时次序还会有所颠倒。而美国政治学家亨廷顿的观点也许会让人不可思议,但却值得人们深思。他认为,“在任何体制之中,变革与继承性须保持一定的平衡。某些方面的变革会使得其它方面的变革变得不必要或者不可能。在美国,政府机构的连续性和稳定性保障了社会的迅速变革。而社会的迅速变革则又有助于政府的连续性和稳定。政体与社会之间的关系多半是辩证的而不是相辅相成的。在诸如拉丁美洲等国家的社会中,僵死的社会结构以及缺乏社会与经济变革始终与政治不稳定以及制度的衰微相伴而生。未尝不可以说,后者就是前者的结果。……19世纪的欧洲人完全有理由被美国的创举所迷住,因为美国将一个欧洲人尚未经历过的自由社会(现代社会)与一种他们差不多已经忘却了的保守政治(16世纪欧洲的都铎政治结构)溶成了一体。”[5]
由此我们认为,渐进式的政府主导型的中国社会变革,其成功的逻辑就在于内在地遵循了社会发展与变迁的规律性特征,这是中国改革最根本的成功要素所在。
①所谓“突破性演变”是指那种率先发生的演变。一般说来它具有“准帕雷托演变”的性质。人们通常说的“帕雷托演变”是指那种只会给某些主体带来“好处”,而不会给任何主体带来“坏处”的演变。由于现实世界中各个主体的利益永远不会完全一致,而任何“深刻的”权力格局演变都将或早或晚、或轻或重地影响到所有主体的利益,其最终结果必然是有人获益,有人受损,因此在现实中“帕雷托演变”基本上是不存在的。而“准帕雷托演变”是指那种只会给某些主体带来“好处”,而不会给任何主体带来“眼前的”、“直接的”、“严重的”“坏处”的演变。正是由于这种演变不会“立即的”、“直接的”、“严重的”损害任何主体的利益,因而受到的抵制也就比较少,就比较容易率先发生。
②与准“帕雷托演变”相反的是“适应性演变”,它是指那些由突破性演变导致的权力格局的演变。它具有三个突出的特征:第一,适应性演变既不属于“帕雷托演变”,也不属于“准帕雷托演变”。适应性演变必然伴随着主体之间的利益调整。在适应性演变过程中,各个主体的利益冲突和权力斗争开始公开化、表面化;第二,相对于突破性演变来说,适应性演变在发生次序上具有明显的“滞后性”;第三,适应性演变是“对象”对由突破性演变带来的“失调”进行调整的产物。“对象”往往是一个“精密的系统”,比如说是一个成熟的社会,各个主体之间存在紧密的功能联系,各个主体“各司其职”是“对象”有序运转的必要条件。当突破性演变发生之后,某些主体打破常规,从而破坏了“对象”的内部秩序。为了重建秩序,“对象”要进行必要的调整,在这种情况下,适应性演变就发生了。一般说来,突破性演变破坏原来的权力格局的稳定性,而适应性演变则在承认既成事实的前提下致力于建立新的稳定的权力格局。
参考文献:
[1][2]康晓光.权力的转移[M].杭州:浙江人民出版社,1999.
[3]王乐夫.论中国政府职能社会化的基本趋向[J].学术研究,2002,(11).
[4]康晓光.权利的转移[M].杭州:浙江人民出版社,1999.
[5]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989.
