［摘要］中国政府行政改革几十年的经验说明，不减人头、不敢触动既得利益群体的所谓“精简机构”，是避重就轻被扭曲了的改革，沒有对症下药，具有明显的缺陷。行政改革应全方位。参考古人“精兵简政”的思想，既减机构，也减人减事。
［关键词］精兵简政；精简机构；行政改革
毛泽东《为人民服务》一文不仅阐明了政府为人民服务的宗旨，而且此文还提到当时延安一位非党绅士李鼎铭先生，他向共产党边区政府提出了一条非常好的建议，为毛泽东欣然采纳并加以表彰。这条建议即“精兵简政”。
我国自改革开放以来一直在进行以“精简机构”为主要内容的行政体制改革，但是陷入了精简、膨胀，再精简，再膨胀的怪圈，两三年一个循环，从上世纪八十年代至今差不多快十次，成效都不大。精简机构与精兵简政都是讲“精简”，但内涵有所不同，侧重点也有所不同，精简机构主要是对政府部门机构的省并增减，人员的精減是次要的。我国当前推行的“大部制”改革，就属于精简机构的范畴。但精兵简政首先考虑的就是减员，提高兵员质量，还要简政，也就是简化政务，同时也要减少机关和行政层级，是一个更全面的“精简”工程。精简机构与精兵简政可以说是行政改革中的两种不同思路，本文对二者作些比较并就我国当前行政改革提些不成熟的看法，或许对执政者会有一些启发。
一
精兵简政是我国先秦兵家提出的一项治军治国政策思想，在孙吴兵法中有不少论述。孙武和吴起都强调军队组织编制的精简，強调组织功效，“治众如治寡”，合军聚众，兵非益多，兵员要训练有方，讲究效率。吴起在提出组织“选锋”、“练锐”编制精兵的同时，还主张“法令省而不烦”，即“简政”。减少不必要的官僚层级，排除食利阶层的政治干扰，使政令贯通，凡战即可“令不烦而威震天下”。兵家思想的精髓就是讲究效率，讲以最少的付出获取最大的收益，精兵简政体现的就是兵家效益思想。
精兵简政作为一项国策不仅用于治军，而且自古就多次被用作为治国方略，也用于指导政府行政体制改革。精兵简政用之于政改，其要点即紧缩政府机关，精减政府官员。西汉王莽乱政，“慕从古官”，滥封官爵收买人心，都下谚语称：“烂羊胄，骑都尉；烂羊头，关内侯”。莽新政权被推翻后，东汉光武帝因连年战乱，土地抛荒，为减轻百姓负担维持新朝统治，实行了精兵简政方针，裁汰冗兵冗官，节省国家开支。建武六年(公元30)诏曰：“夫张官置吏，所以为民也。今百姓遭难，户口耗少，而县官吏职，所置尚繁；其令司隶、州牧各实所部，省减吏员，县国不足置长吏者并之”。一年就裁并四百多个县，裁减官吏数万人，“吏职减损，十置其一”。次年光武帝又诏军吏“还复民伍”，挂印解甲当普通老百姓。《通典.职官志一》评论此事：“光武中兴，务从节约，并官省职，费减亿计”。精兵简政措施很快稳定了政局，使东汉初民众得到休养生息，“而四海从风，中国安乐也”。
隋唐王朝也多次实行精兵简政改革。隋统一时就推行了省并郡县措施，隋文帝下令把地方政区由州、郡、县三级减为州、县两级，裁撤了五百多个郡，后又裁并州县，“罢州县乡宫”，大幅度地减少州县两级官吏编制，改变了官场“民少官多，十羊九牧”的局面。唐太宗也省并州县，并省有司，裁减地方官员。中央机关官员也由两千余人裁减为643人。“量才授职，务省官员”。精简不仅节约了行政开支，而且提高了行政效率。澄清吏治是唐王朝得以强盛的重要政治前题。
然而精兵简政往往只是王朝开创时的权宜措置，王朝稳定后官僚群体很快就会膨胀，出现卖官鬻爵，官场腐败。宋朝有所谓“三冗”，即冗官、冗兵、冗费，官多兵多耗费多，使朝廷不堪重负。史尧弼《冗官策》列举冗官“无其事而虚设其官，无其功而空食其禄”；“坐无事之人而食有限之禄，尽无穷之欲而尽有穷之财，海内所以虚耗，国用所以凿空”。官吏奔竞运货赂于权门，槌民肤、剥民髓，使国家“积弱”“积贫”。王安石变法就是要革除“三冗”弊政，其思路可以用精兵简政来概括，寓兵于农，裁汰冗兵冗官，精简政府机构，使财政收支好转。但改革受到既得利益的官僚集团的抵制，官员名称机构名字是改了，但人员减不下去，编制以外的“员外”之官多如牛毛，精兵简政变成了单纯的精简机构，改革最后以失败而告终。
二
中共在延安时期艰苦奋斗，贫瘠的陜北要供养边区数万党政军人员相当困难，解决的办法一方面是在南泥湾开荒，解决部分给养，另一方面就是精兵简政，减少“吃皇粮”的人头。在革命战争年代这些都好办，因为有艰苦奋斗的精神。但建国进城后，干部当官有权，生活上官民之间很快拉开了档次，再精减下去就困难了。共和国治理的主体是大批党政干部，特征是官僚政治，移植苏联模式广设机构，分派干部统管一切，党政不分，党管干部，政府机构是越设越多，干部数量是日益扩张，到文革时与宋朝“三冗”已不相上下。
改革开放之初经济建设固然是首选是中心，政治体制拖后腿也不得不改，而首先要解决的就是冗官冗兵冗费问题。改革先从行政体制下手，其思路就是精兵简政，以挤出资金搞建设。邓小平复出后首先干的几件大事之一就是主持军队“消肿”，裁军百万，解决冗兵问题，成效显著。但要解决冗官问题就不那么顺利了，早在1982年1月邓小平就提出精简机构，说涉及大约四千五百万干部。因为牵涉到官僚既得利益，精简改革是雷声大雨点小，一涉及到减人头，就阻力重重，非常难办。军队“消肿”好办是因为军队干部可转业地方，把负担转移给地方，但地方干部往那里转？于是乎精简改革只能是紧缩政府机关，政府官员始终无法精减，不减和尚只拆庙，除干部老了退休拿退休金外，干部人头始终减不下来。干部总量不减，则政府机构减了又膨胀，精兵简政扭曲为单纯的精简机构，实际意义并不大。
精兵做不到，简政又如何呢？简政既是简化政务，就是让政府从不该管的繁琐事务中解脱出来，摆正政府的位置。上世纪九十年代由于受西方新公共管理理念的影响，提出了“小政府，大社会”的主张，政府放权限权，“不找市长找市场”，其实质就是“简政”。但说起来容易做起来难，由于党政不分政务无法简化，政府自上而下都小不了，充其量只能在政企分开上做点文章，“小政府”也就只是停留在学术研究的层面，在实际行政中见不到踪影。
“简政”并不比“精兵”好办，古人对此也多有讨论。如隋宰相牛弘与学者刘炫反思“刀笔吏”年久长奸，因“事繁政弊”，而使“老吏抱案死”。刘炫认为强化对官吏的管理，“大小之官，悉由吏部，纖介之迹，皆属考功”等措施并沒有什么效用，而“省官不如省事，省事不如清心”。要求统治者清心寡欲，最后归结为道家的无为而治。刘炫等人的见解在古代一直受到正面肯定，但在实际行政中却办不到。现代社会行政事务日益增多，政府无为更不符合时代要求，无为政府并不是有限政府。政府从不该管的繁琐事务中解脱出来不等于政府无为，现代政府都应是有为政府。但有为政府绝非人浮于事的冗散大政府，精兵简政要求的是有效率的小政府，人员要精要专要有业务水平，这就要求裁减冗员，是没有人吃闲饭的办事干练的服务型政府。
按照毛泽东的说法，政府是为人民服务的，服务型政府的服务对象是人民，而不是自己。政府若一心一意为人民服务，没有部门自己的私利，则“简政”与“精兵”从理论上讲，也就不在话下，凡不能提供公共产品不能为人民服务的机关，可以统统精简。
三
可惜我国从中央到地方各级政府机关并不单纯，机构改革以来政企不分的状况有所改变，但党政不分不能触动，甚至政社不分也难以改变。众所周知，我国政府以外有所谓“群众组织”---工、青、妇，还有工商联、学联等，都由国家工资即纳税人出钱供养，政府行政机关的干部与工会、妇联的干部可以互调，所谓“群众组织”统统都是准政府机关。工会、妇联因公务较少被认为是清闲衙门，成为干部的休养所。行政系列以外特别是地方上县、区一级的“人大”、“政协”，更成为干部退休前的“保留职位”。这些机构很大程度上都是些冗散机关，但三十年改革却始终设有触动他们。
中国政府从中央到地方上下对口的僵化“条条块块”結构，也催生出许多冗散机关，如华北平原某县其境内没有半点森林，县政府却有林业局，有一大摊人马，我问他们都管些什么，回答是绿化，木材买卖则早已交给挂靠于其名下的木材公司。这个局除有局长、书记还有副局长多人，副职全是闲职，都是上面压下来必须安置的军队转业干部，其它局也都设有专为安置转业军官的“副局长”，说是上面硬派下来的“任务”，以致官多兵少。没有江河湖泊的县设有水利局等，以便与上级“对口”，这种无事衙门在县区所在多有。而沒有林业的平原某县林业局居然还是个肥缺部门，靠批木材及挂靠其下的木材公司上交红利，工资以外的“经济效益”还不错。
有行政权力的政府机构日久天长也就有了本部门的利益，考虑的不是服务社会，而是单位“创收”，从本部门利益出发，维护与谋取本部门私利，这种状况越往基层越盛。近期国家审计署对于中央大部门，如教育部、国家发改委、外交部等进行审计，也发现了超预算为自身部门利益违规操作的行为，各级政府都有自身的部门利益，千方百计地为自身利益博弈，多要编制少裁员。
部门利益自身利益照样要“最大化”。部门利益膨胀使得机构臃肿，编制减不下来，党政机关之外还有事业单位，也都是干部编制，造成分权不清、职责混乱。于是乎人浮于事，“无其事而虚设其官，无其功而空食其禄”的状况十分普遍。冗官在基层数量更多，看得见摸得着，人们早已“司空见惯”。四、五千万干部员额减不下来，中国党政群干部成了世界上最庞大的官僚队伍。干部太多使政府不但要管社会更要管自己。如离退休干部待遇不能减，有些人退下来之前还先提一级工资，叫“提退”。离退休干部多了还得新设一个机构来伺候他们，叫“老干部局”，这显然是为自已服务，那里是为人民服务呢？
四
1997年中共中央总书记江泽民在“十五大”报告中又提出机构改革，提出要完善公务员制度。1998年国务院总理朱镕基再次推行精简机构，由中央带头。2002年温家宝总理上台答记者问时也叹息官多难办，仍坚持精简机构。2005年国家公务员法出台，全国公务员定编七百万，还有三千多万干部属“事业单位”，要逐步推向市场，不再吃“皇粮”。但如何进入市场，困难重重。工人可下岗，干部却不下岗，无事干照样得发工资，享受公费医疗。况且公务员身份界限至今难以划分清楚，党的干部、群众组织甚至民主党派干部都要拿国家工资，改来改去到头来一个人头也没有减少。到2008年中共“十七大”推行“大部制”攺革，其思路仍然是精简机构，光拆庙不减和尚，机构减了人不减。
人头减不下来冗费问题也就解决不了，以致国家财政收入开支的50%以上据说都用于“养官”，很多地方穷县官多发不出公资，拿不出钱搞建设。冗官冗费始终是困扰我国行政体制的大难题。改革中定职定编也并非不涉及人头，但既得利益者难以撼动。我有一位学生谈到她妈妈被“精减”的故事令人捧腹，她是位财务骨干，本不该精减，离退体年龄尚差几年，单位上定编裁人有指标，就动员她提前退休，条件是加两级工资。但退了后单位业务上尚少不了她，就高薪反聘，这位女同志干的还是原来的工作，只是不再占单位编制，工资却几乎翻了一倍，又何乐而不为？这是典型的“花钱买改革”。其他事例如有的单位为了完成定编后裁员指标，就出钱送大学毕业的青年干部去上MPA或考研，待毕业风头过去后再回来。因定编有些副局长撤了，已没有任何领导职务，但他的名片却明确标记“享受副局级待遇”字样，冗官问题表面上有所缓解，但冗费问题却更为严重。
精简机构一直到“大部制”改革，改来改去机构紧缩了又紧缩，中央带头精减，国务院部委从1982年的一百多个紧缩到2003年的二十八个，减得不能再减了。但地方越是基层却问题越严重，官员人数总量减不了，中央干部裁减可下省市、省市下县区、县区下乡镇，到了基层却下不去，全国干部总量未减反而年年增加。工会等无事衙门因涉及体制的意识形态，全国上下有上百万吃冤枉的工会干部，历经近十次精简紧缩，均稳坐中军帐，坐在办公桌安然喝茶看报。该精减的不精减，不该精减的却一刀切精减了，其结果就是减了又扩，扩了又减。况且还有“隐形超编”，即从外部“借调”或用不要编制的办事员，有如明清时代的“绍兴师爷”。这种情况在基层相当普遍，有记者调查发现，越是落后地区的人越想挤入官员队伍，因为看到“只有官员才能活得既轻松，还能有钱拿，特威风”。于是跑官、买官、卖官现象不时发生，造成官场腐败。
据成都商报2009牟8月12日报道，偏僻的湖南省溆浦县行政机构林立，全县吃财政饭的人数高达3万。为安置冗官，在县乡之间增加一个行政层级，设“七站八所”办事处，县林业、财政、计生、国土、经管、农机、畜牧等部门均在乡镇设派出机构站或所，云集了大量吃财政饭的冗员。上班更是“三天打鱼、两天晒网”，且领导比职工多，十牧九羊。2008年10月底，全县共查实在编不在岗人员达1354人。数据显示，2007年，溆浦县地方财政收入1.7亿元，财政支出却高达7.86亿元。养活庞大吃财政饭的冗员，主要还得依靠上级拨款。
“坐无事之人而食有限之禄”，国家财政长期以来一直供养着大量冗官，李昌平先生前年曾指出：“中央对农村转移支付的3000亿元，大部分被用来维系基层政权，真正用于三农的只有500亿”。有专家评估，目前中国公务员的职务消费就占全国财政总收入的近四分之一，中国行政成本高居世界第一。冗官冗费始终是中国行政改革的难题，改了三十年近十个回合始终未能奏效。冗官冗费问题越是基层越严重，行政部门为养官别出心裁地收费搞钱，如溆浦县行政机构中谁财政之外的经费来源多，则职工数就多，房产局职工数之所以庞大，就是因为可以收取房产费。水利局也有小型水电站的部分经费保障，电力部门也是如此，只要有条件就设立乡镇站所，有钱就多养冗官。
中国政府行政改革几十年的经验告诉我们，不减人头不敢触动既得官僚群体利益的所谓“精简机构”，是避重就轻被扭曲了的改革，沒有对症下药，具有明显的缺陷。行政改革应全方位，既减机构，也减人减事。不简政，“事繁政弊”，机构减了也无济于事。官事不省，人员也省不了。而七十多年前非党民主人士李鼎铭先生提出并受毛泽东肯定的“精兵简政”建议，则是比“精简机构”更高明的改革思路，只有精兵简政才真正能解决冗官冗费难题。当然，减人减事减机构的“精兵简政”改革，必然涉及到政治体制，涉及到意识形态，如挂名“群众组织”的准政府冗散机构首当其冲要被裁汰，不给“皇粮”吃，这样的改革比起紧缩机构的“大部制”改革来，其意义要大得多，成效也必然更显著。
重温毛泽东《为人出服务》一文，对不符合服务型政府要求的冗官冗费弊政，理应义无反顾大刀阔斧地进行革除。连古代汉光武帝、隋文帝、唐太宗都能以“精兵简政”措施来澄清吏治，且毛泽东也首肯并釆纳过的“精兵简政”办法，有过显著的成效，我们还有什么顾忌不敢行用呢？我国当今政府体制改革正处于攻关阶段，是不是可以参考古人“精兵简政”的思想，不再在“精简机构”上兜圈圈，换一个思路，不做表面文章，切实有力地理顺政府与社会的关系，澄清吏治，把建立服务型政府真正落在实处。
2009-8-14
（刊发于《人民论坛》2009年第21期，此为未经删改的原稿）
