公民教育的核心概念是“公民”,但“公民”这个词究竟指什么,却并不总是很清楚,甚至常常相当模糊。中华人民共和国《宪法》第33条规定,“凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”这是一种对公民的法律定义,它涉及一个人成为中国公民的法定要求或程序,例如任何一个降生在中国境内的孩子都是中国公民。由于这个孩子可以报上中国的“户口”,他当然也就具有中国国籍。又例如,如果一个外国人申请加入中国国籍,又获得“有关机构”的“批准”,他也能因此变成中国公民。
在法定意义的公民之外,还有另外一种社会-政治意义上“公民”,对于公民教育来说,后面这种公民要重要得多。在法定意义上，不管一个人受不受公民教育,只要他有中国“户口”,他都是公民。但是，在社会-政治意义的上，只有当一个人拥有公民的权利、尽到公民的责任，他才能称得上是真正的公民。人不是天生就知道什么是公民权利和责任的，必须通过学习方能知道。而且，只有接受了好的公民教育，公民才能成为“好公民”。这些是要进行公民教育的根本理由。
法定意义上的公民也可以称呼为“国民”或“臣民”,这是一种自然身份。但是，社会-政治意义上的公民是一种由价值建追求建构的身份，不只是自然的结果。这种价值建构使得“公民”有别于“臣民”和单纯的“国民”。公民身份是一种与民主政体同在的，与民主政治密不可分的个人与国家关系。在这个意义上的“公民”,指的不只是具有法定身份的个人(citizen),而且还是一些与民主政体相符合的公民素质、禀性、责任、义务和权利。也就是一种综合的、普遍的、集体的“公民性”（citizenship）。
一、从臣民到公民
民主政体和民主政治意义上的“公民”是和人的自由意志、政治自由联系在一起的。它指的是个人对国家的忠诚,但这是一种以特定制度和价值为基础的忠诚。民主“公民”是一种从历史上的“臣民”变化而来的,并与“臣民”有根本不同的现代政治身份。对于世界上绝大多数人来说,这种转化是民主意识和民主变革带来的。然而，在有些国家里,从臣民向公民转化的象征意义大于实质意义,那里的人民虽然不再生活在国王或皇帝的统治之下,但却生活在某种现代专制之下,并没有成为社会-政治意义上的民主公民。
亚里斯多德可以说是最早试图确定公民的社会-政治意义的哲学家,他说，“公民是持久地参与正义治理和公职责任的人。”[注1]这个“公民”定义的关键词是“持久地”(permanently)。只有民主制度中的公民才能在社会生活中持久地拥有两种可能:治理和被治理。谁永远只被别人治理(或统治),而无参加治理的机会,谁就是被剥夺了当公民的权利而成为臣民。谁永远治理(或统治)别人而不受别人治理,谁就成了专制者而不再是公民。公民因为持久地同时拥有治理和被治理的机会而成为一种有别于专制政体中君主和臣民的社会个体身份。能够保证公民享有这种机会的便是民主政体。
在民主政体中,公民持久地享有参与治理的机会,最低程度的条件便是公民投票。公民的参与治理当然不仅仅在于投票。说投票是公民参与治理的最低限度行为,那是因为,持续的、有效的公民投票对当公民和民主政治有重要作用。但是,当公民和行民主政治却又不仅仅表现为投票。公民投票是民主社会维持公正的政治代表机制的关键。但是，单单靠公民投票却不总是能保证选举出最优秀的治理人才。公民们越优秀，才越有可能有效地参与民主政治,也才有可能选举出优秀的治理人才,这是普遍公民教育的意义所在。
公民教育的基本目标是培养与民主政体相一致的公民意识,其中包括两个部分:公民权利和公民责任。公民权利指的是政治制度的集体行为使每个集体中人能享受到的法律、政治、社会、经济特权。称这些权利为“特权”是因为只有这个政治制度范围内的成员才享有这些权利,而非公民(如“外国人”)是不能享有这些权利的。民主政治社会中的公民可以投票选举自己的政治代表、监督行使权力的官员、在需要时领取社会救济,等等,这是他们的权利。而非公民则不享有这些权利。
公民责任指的是，为了确保民主政治制度能够运行，每个个人必须负担的义务和作出的牺牲。这些义务和牺牲不是额外的承担,而是防止专制或独裁必不可少的条件。政治学家马歇尔（T.H.Marshall）在讨论两种公民基本权利(政治权利和社会权利)的同时,引举了一系列公民义务,如纳税、教育自己的子女、服兵役、帮助提升社会福利。他指出,公民性需要“凝聚力”(bond),而凝聚力的基础则是“直接的群体成员感,它来自于对共同拥有的文明的忠诚。”[注2]与民主群体密切相连的公民性不是个人主义的,“公民性是一种属于群体充分成员的身份。一切拥有公民身份者就权利和责任来说都是平等的,拥有公民身份就必须有权利和责任。”〔注3〕公民身份的平等限制了每个公民的极端个人主义和绝对自由。
公民平等身份既是对个人绝对自由的限制,也是民主治理原则。民主治理是“基于同意的统治”(rulebyconsent),统治者和被统治者的地位是可以互换的，因为他们在公民身份上是平等的。与此相反，专制统治是建立在等级差别上的统治,某些人因为比其他人“优秀”(门地、血统、优越的阶级,或者特别先进的意识形态,等等),所以理应成为其他人的统治者或领导。
基于公民平等的民主公共政治不接受这种等级有别的专制统治理论,而是坚持一种自愿契约的治理模式。自愿契约并不是对社会关系的实际描述,而是一种喻说,关键在于“自愿”和排除强制。自愿模式不仅适用于政权对公民的“基于同意的统治,”而且也适用于持续有效地产生公民在政治上的符合程序公正的共同认识和观点。公民政治上的共同认识和观点是一种国家凝聚力,也是政权合法性的唯一来源。
由于民主政治的自愿性质,理性的公民主体意识和自觉地道德行为便成为民主政治能否优秀的关键。人不会天生就具有这种主体意识和自觉行为。人必须通过多重教育才能学习到这种主体意识和自觉行为,包括家庭、宗教、社会、学校、公共事件、政治生活等等。民主是一种生活方式,而民主教育则是在民主政体的公共生活秩序中完成的,“除了人性之外,没有什么比政体更能影响人们‘生活方式’的形成了。”[注4]对于儿童和青少年来说,很大一部分教育是在学校里进行的,他们虽然还不到“做公民”(投票)的年龄,但却是主体意识和自觉行为的形成期。对于这些未来的或者刚刚才是公民的青少年,公民教育更为重要。
二、“国民爱国”和“公民爱国”
公民教育有两种:狭义的和广义的公民教育。狭义的公民教育旨在让学生了解他们与政府主要体制部分的关系。它向学生传授关于政府体制、制度运作和公民角色的知识。这一教育主要是在课堂里进行。它的方便之处在于其可操作性,可以为此设立课程教育和考核的内容范围要求及统一标准。不同程度学校的“公民课”或“政治课”都是这样设立的,如果将它规定为升入高一级学校的“必考科目”,则更显得它的“正规”和“重要”。
广义的公民教育的视野比较宽广、深入。它不局限在有关政府制度、公民义务和权利的知识,而是深入到人与人、人与社会、人与政治体制等关系的价值层次中去,如民主的基本价值(自由、平等、尊严、人权)。广义的公民教育要让学生了解到民主是一种在运作中才能显示力量和合理性的政治文明。这种政治文明是否存在,是否优秀,全在于它是否或者如何运行。因此,仅仅在课堂上或学校里是不可能充分了解当民主公民的道理的。在学校中进行狭义公民教育的同时,还应该鼓励学生参与学校自治、接触社会、关心和参与社会事务,等等。当然，教师自身的公民行为和参与更是对学生有言传身教的作用。
狭义的和广义的公民教育对两个基本问题的界定和认识有所区别。一个问题是，“什么是与‘当公民’有关的知识(范围、性质)？”另一个问题是，“如何获得这种知识？”从广义公民教育的角色来看,局限于课堂和课程的公民教育其实是一种“灌输”,并不是真正的教育。在非民主国家中的“公民教育”尤其如此,它成为一种专制权力意识形态的教义灌输。学生死记硬背,不容提问,更不容质疑,与培养公民主体意识、自愿选择和独立判断的教育目的根本背道而驰。它往往从某个利益集团或党派的权力需要出发,把公民教育变成禁锢而非启发思想的臣民教育。这种所谓的“思想教育”其实是由长不大的孩子(教师)在专制权力的驱使下不让孩子(学生)长大的愚民训练。
国民教育和公民教育的不同在于,国民教育是国家建构的一部分,任何政体的国家中都会有国民教育,但只有民主国家中才会有公民教育。非民主国家中的国民教育是自上而下的,它的第一要义往往是坚持某某主义,服从某某领导,遵奉某某路线,成为一种实质的臣民教育。民主国家中的国民教育以普遍的民主价值(自由、平等、尊严、人权)代替了一党一派的教义。民主国家不承认任何理应替人民作主、理应成为人民之主、理应教育人民的“在上者”(个人或者政党)。所以民主国家的公民教育一定是公民的自我教育。学校的课程设置可以帮助这样的公民教育,但只是帮助而已。公民教育说到底主要还是在社会的民主生活和民主政治运作中不断进行的自我培养。
国民并不能够单单靠教育就自动成为公民。国民成为公民需要有公民社会和民主政治制度的条件。只有当“公民”被赋予民主意义时,公民教育才能与民主有关,并成为民主政治的一部分。公民教育不会要求教育对象去热爱或忠诚于某政党或坚持那个党的什么主义、路线、原则,但却仍然会把“忠诚”当作一项公民美德。公民有忠诚于公民国家和公民社会的责任,这种忠诚被称作为“公民爱国主义”,有时也被称作“宪法爱国主义”。公民所忠诚的那种国家保护公民拥有不可让渡的权利,如选举权、言论、新闻、集会、结社等等。“不可让渡”是说,即使公民自己同意放弃这些权利,国家权力剥夺公民的权利也是非正义的。公民权利是在集体性的制度和群体中维持和起作用的。
在非民主制度的国家里,宪法可以规定人民拥有某些公民权利,但实际的权力制度却并不允许他们运用这些权利。由于制度的失衡和权力的专制,公民事实上并不拥有那些纸上允诺的权利。在这种情况下,人民仍然会被要求“爱国”,而且也确实会感觉到自己是在“爱国”。这可以称作“国民爱国”。
“国民爱国”和“公民爱国”是有区别的。对于“国民爱国”来说,“国家”是一个由疆域、民族、历史、文化、语言、传统等原初因素形成的单一总体。这样的国家连同它的政府成为国民爱国的“自然”对象。这里的“自然”可以是不假思索的感情自然流露,也可以是由于没有其它可选择对象而不得不然的那种自然而然。这是你的祖国,它的一切,包括可能是很糟糕的政治制度和政府,构成一个与你自然有联系,你不能不接受的认同对象。当你的被动“接受”被转化为更有主体意识的“爱”时,你认同对象中原本不能接受的部分,也变得能够接受了。
公民爱国与国民爱国不同。对公民爱国来说,单单“国家”不足以提供“爱”的意义和内容。“国家”和“政府”则更是必须清楚区分开来的两个不同对象。在公民爱国的情感中有理性判断的因素,“爱”不是盲目被动的,爱需要理由。爱是一种积极主动的认同,一个国家之所以值得认同,乃是因为它维护公民社会所共同认可的基本价值(自由、平等),使他们的集体存在有尊严(人权)、有道德目的(正义),并符合他们认可的公正程序(法治、公正的政治代表机制)。因此，公民的爱国并不表现在一味地顺从国家权力,而在于要求和督促国家权力不要破坏公民群体所共同珍惜的东西。在特殊情况下,公民爱国甚至可以通过公民不服从来表达。这是公民爱国和国民爱国的一个根本区别所在。对于公民爱国来说,爱国主义教育不只是在课堂或学校里传授某种知识或灌输某种感情,而是引导一种有价值意义和目的内容的国家认同,并通过公民参与的行为体现这种认同和实现这些价值。
三、公民教育对社会制度的“再生”和“重建”作用
爱国主义和公民对国家群体的责任和义务是公民教育的核心内容。在民主和非民主国家里,人们对这个核心内容的具体含义有不同的理解。在民主国家里,公民的责任被理解为民众与政治领袖相互之间、民众相互之间和政治人物相互之间的对等义务,也就是一种以自愿为基础的契约关系。在非民主国家里,国民责任是单向自下而上的,个人必须无条件地对向他索取忠诚的国家、党、政府奉献他的服从。非民主国家对国民绝对服从的要求体现在它的所谓公民教育之中，是一种与非民主体制相一致的国民教育。
公民教育与国民教育有相互重迭的部分,也有相互区分的部分。国民教育和公民教育对于所在国家社会来说,都有维护和再生现有秩序、支持政府权威和引导民众遵守法纪的“再生”作用。但是民主国家里,在现有秩序“再生”作用之外,公民教育还能起到国民教育难以起到的“重建”作用。重建既是更新,也是再造。它依靠公民社会的制创力,而不是自上而下的指令,有效地在社会中产生先前缺乏的积极价值因素和产生新的公民社会共识。1960年代由马丁.路德.金代表的美国民权运动就是一个例子。种族平等和反对任何性质的种族歧视已经成为今天美国社会中公民的普遍共识,这个反歧视的原则也已经扩大到其他存在着人群差别的范围之中,如性别、宗教、性倾向,等等。相对于1960年代之前的美国社会而言,今天的美国社会已经看到了明显的公民教育的自我构建成果。
单纯的再生型的国民或公民“教育”其实只是一种“训练”。它的内容包括“爱国主义和忠诚”、“遵守社会法纪”、“尊敬官员和政府”、“尽政治生活之义务”、“自律自制”(个人服从集体)、“为群体需要出力”、“在社会关系中保持诚实”,等等。〔注5〕它基本由一些“要求”和“规则”组成。它的假设前提是,现有的社会和政治秩序是最好的,存在的顶多是局部问题,解决这些问题无须涉及制度根本，无须触动制度秩序中的根本价值观问题。
与再生型的国民“训练”相比,公民教育的特点是非常重视社会和政治的基本价值和目的原则。公民教育必须它以民主价值原则为出发点,批判性地审视现有体制和秩序的实际运作情况。这些基本原则包括,人的存在和社会存在的意义和目的、这些意义和目的与正义的关系、什么是与这些根本意义和目的相一致的“好社会”、“好政府”、“政府责任”、“公民责任”,等等。例如,国民和公民有纳税的责任，公民教育可以帮助人们成为明白的，而不是糊里糊涂的“纳税人”。公民教育除了要让人们知道公民有纳税的责任,还要让他们知道,税是交纳给谁的,谁对所纳之税拥有预算的控制权,国家财政收支应该置于谁的控制和监督之下?这些行使控制和监督之权的机构成员如何产生?政府应当把税收用于什么事项,不可以用于什么事项,等等。
公民教育会让人们清楚地知道,是议会而不是政府拥有对预算的控制权。议会依据宪法保留专属于自己的财政预算的立法权力，其他政治主体不得与议会享这种权力，除非议会自己愿意将一些具体和细微的立法问题授权给政府或其他机构。议会授权也必须在宪法的框架之内进行。政府的一切财政收支行为必须置于人民及其代议机构的控制、监督之下，这意味着立法机构必须由民选产生、不允许存在任何超然于人民授权之上的权力，意味着各级政府不能随心所欲、为所欲为。这是法治政府和专制政府的界限之所在。
公民教育不仅是关于公民的,而且还是关于公民的政府的。公民教育应当清楚地让人民知道，人民在民主原则下平等选举代议制机构（议会），以行使制约和监督政府的各项权力。在民主选举的机制中，选民及其代表应享有充分的发言权，一人一票，以平等形式行使公民的选举权。公民的政府是公民们自己选举出来的,公民应该知道“好政府”应该为他们做些什么,检验“好政府”的标准又是什么。通过公民教育,人们可以知道,好政府的检验标准之一是人民的美德和智慧被促进的程度。民主政府的“好”是与专制政府的“不好”比较出来的,因为民主政府可以克服专制政府的二个根本弊端。第一,在专制制度下,权力的制约和个人权利的维护都缺乏保障。第二,专制制度要求国民的服从是一种被动的、无独立思考和批判的服从。而民主制度则能对公民提供积极智力实践和道德优秀的条件。基于普选的代议民主政府具有相对公正的政治代表机制,它维护公民的个人权利,并促进他们的道德和智能发展。
四、教义问答和生活现实
公民教育不能建立在某种意识形态教义问答的基础上。许多研究者都发现,“公民须知问答”或“政治思想课”一类的课堂教学对公民教育的作用十分有限。[注6]学生为了得学分或应付考试,虽然死记硬背了条文,未必真拿它当一回事。课堂上获得的“知识”往往是死板的、僵硬的,与生活环境和日常实践中获得的灵活、多变的“了解”之间有相当的距离。
例如,美国中小学生的公民教育中有关于“什么是政府?政府是做什么的?”“政府成员从哪里获得权威，来制订、实施和执行法律、法规，以及如何处理关于法律、法规的争论?”的内容。[注7]现实的事例可以使学生对这些问题的知识变得具体许多。象尼克松总统的“水门案”丑闻就是一个很好的现实事例。它告诉学生，总统的权限可以做什么,不可以做什么,总统的权力再大,不能凌驾在法律之上。公民教育课上，学生看当年媒体报道这一事件的录像,知道民主国家新闻自由的重要。如果政府对历史档案武断封锁,对历史事件的公共记忆限下禁区,对历史事件的讨论加以管制,那么即使历史上有许多应该汲取的教训,也都不能成为今后公民社会发展的教育资源。学生对“水门案”和类似事件进行讨论,可以举一反三，比单纯的课堂教义问答有效得多。这种公民教育只有在民主社会的大环境中才有可能。
又例如，美国中小学生的公民教育中有关于“美国人如何选举领导人？”的内容。[注8]现实的选举让学生不仅了解到选举的具体程序，还了解到，公民社会不是什么乌托邦式的完美社会。在公民社会中,人们所作的往往不是最好的选择,而是最不坏的选择。2008年美国民主党候选人初选,选民在不完美的希拉丽和奥巴马之间选出了奥巴马,接下来又会在不完美的奥巴马和不完美的共和党候选人麦凯恩之间选出一个比较不那么不完美的总统。一旦谁当选,不是什么党和国家的“优秀”或“杰出”领导人,只不过是一时间中最不坏的政治人物罢了。但是，就是对这样的领导人，人民还是对他们有诚信和诚实的要求，希拉丽对波斯尼亚之行的“记忆失误”使许多选民对她失去了信任，她也不得不为此作出道歉。学生们了解到，尽管美国人坚持“公域”与“私域”的区分,但在民主政治中并非绝对地政治归政治，道德归道德。对于公共政治人物来说,日常生活道德--起码的做人正派,如诚实、有信用、同情关爱别人、爱自己的家庭、朋友间的忠诚--都是具有政治意义的个人品质。[注9]
公民教育关乎政治，关乎道德、关乎责任、关乎法治、关乎爱国。公民教育还关乎教育自身的作用，教育到底是为了什么?是为了按照某个权力意志的规定去树立正确思想、坚持某某主义?还是为了造就更智慧、更道德的公民?如果是后者,那么公民教育的目的与民主政治的目的便是一致的。如果是前者,那么所谓的公民教育便只能成为专制政治的臣民训练。公民教育的核心价值是自由、平等和尊严,而保证这些价值不受政治权力侵范的便是公民的政治自由。在公共交流、讨论和共识形成过程中实现的公民教育,它必须以民主宪政的公民自由和权利为条件，因为它本身就离不开公民们在现实日常生活中的自由思想、自由言论、自由交往和自由参与。
注释：
[注1] Ernest Barker, The Politics of Aristotle. Oxford: Clarendon Press, 1946, p. 92.
[注2] T. H. Marshall, Class, Citizenship, and Social Development. Chicago: University of Chicago Press, 1977, p. 101.
[注3] T. H. Marshall, Class, Citizenship, and Social Development, p. 93.
[注4] Thomas Pangle, Leo Strauss: An Introduction to His Thought and Intellectual Legacy. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 2006, p. 94.
[注5] Charles E. Merriam, The Meaning of Citizens. Chicago: University of ChicagoPress, 1931, pp. 1-26.
[注6] 例如，在美国教育界就有关于公立学校公民教育是否真有成效和私立学校对公民教育重要作用的讨论，见Diane Ravitch and Joseph P. Viteritti, Making Good Citizens: Education and Civil Society. New Haven: Yale University Press, 2001.
[注7] 参见，刘军：《通过教育捍卫民主-- 美国中小学公民教育的国家标准》，《开放时代》2006年第6期。
[注8] 同上。
[注9] 杰诺维茨在《重建爱国主义:公民意识教育》一书中提出,在民主社会中,公民教育所涉及的公民责任内容有三个部分,是“当好公民”的三种必要美德：一、积极参与，二、忠诚守法，三、个人品质。公民责任的这三个部分都以实际运行的民主宪政为基本条件。Morris Janowitz, The Reconstruction of Patriotism: Education for Civil Consciousness. Chicago: University of ChicagoPress, 1983, pp. 159-162.
