【摘要】中国政府提出以人为本的施政理念，反映了现代社会公共行政的本质属性，是对政府价值的伸张和倡扬。以人为本的公共行政有着极其丰富的内涵和多重价值向度，值得人们深入挖掘。在现实的公共行政实践中，中国政府贯彻以人为本的施政理念并取得了巨大的成就。以人为本的施政理念作为指导公共行政实践的核心价值，将对公共行政的理论和实践发生深远影响。

【关键词】以人为本；公共行政；政府价值；施政理念

什么样的政府才是好政府，建设什么样的政府是政治学和行政学无论如何都回避不了、又是迄今为止没有得到完满解决的问题。作为一种综合政治学、行政学、伦理学、政治经济学等多学科知识而提出来的“善治”理论，以及作为公共行政的经验总结和理论反思重大成果的“新公共管理”(New Public Management)理论代表了对什么才是好政府、建设什么样的政府问题进行探索的最新成果，是一股蓬勃的国际思潮，因此理所当然得到了国内学界的普遍呼应。但是，如何在对上述理论和思潮包含的基本内容和基本观点进行研究和借鉴的基础上，立足于本国实际、对之进行本土化的语境转换和内涵重塑，国内学界的工作尚显不足。但令人振奋的是，自从中国共产党十六大以来，执政党和中国政府一直在大力倡导一种全新的施政理念，即“以人为本”。本文认为，“以人为本”的施政理念是对马克思主义关于人的本质和人的发展学说的继承和发展；是在总结建国以来，特别是改革开放以来中国政府管理政治、经济、社会和文化事务的理论与实践基础上提出来的；是对我国政府管理理论与实践的自觉的理论反思；是对以往政府管理理念的超越；是对我国公共行政本质的揭示，其理论和现实意义是巨大和深远的。“以人为本”的施政理念是价值论、认识论和方法论的统一，其中蕴藏着丰富的内涵，是一种巨大的理论资源，无论对于公共行政实践者还是研究者都具有极大的指导意义。尤其，对于公共行政学界来说，如何对这一理论资源加以深刻理解和精确阐释，如何以这一理论为基点，构筑本土化的公共行政理论，是值得深入探索的，本文尝试对以人为本的公共行政进行初步讨论。

以人为本的公共行政是对政府价值的复归

当代社会政治思潮在政府问题上的鲜明特点是对政府进行的否定性和批判性的反思，这种反思导源于以下两种原因：一是极权国家在国际国内范围内造成的政治和人权灾难；二是在二战后兴起的福利国家的失败。这种批判性反思的结果是自由主义政治学和经济学在世界范围内的重新崛起。自由主义对政府强制和干预的批判及对市场和社会自发性的讴歌，使得政府处于被审判的不利地位，一时间仿佛社会上一切痛苦和不幸都是源于政府的存在。

然而，笼统地批判政府是没有意义的，因为政府存在的价值并非虚无。政府的产生和作用是人类历史发展进程的结果，并深深植根于人类的生活需要之中。问题在于，长期以来人们观察到的事实是，政府在很大程度上背离了自身产生和存在的目的--为了人，为了人的生存和发展的需要。政府对自身价值和目的的背离使得政府好象是外在于人、外在于社会，并且凌驾于人和社会之上的某种东西。这恰恰也是政府遭到批判的原因所在。那么，政府有没有途径可以回归它产生之初的目的和价值呢？有没有途径可以将政府自身的价值和人的价值统一起来呢？ 答案是肯定的。这个根本途径就是政府必须重新回到人，以人为根本出发点，关注人、尊重人、满足人，也就是中国政府强调的“以人为本”。以人为本--中国政府提出的这一施政理念在最本质的意义上回答了政府存在的价值问题。它启发人们，一个政府由于关注人、关注人本身的价值、关注人的生存和全面发展的需要，从而有可能将自身的价值与人的价值统一起来，在为人和属人的基础上充分体现政府自身的价值。

从柏拉图、亚里士多德、到卢梭、霍布斯以至马克思，尽管他们对于政府的产生与性质的论述有根本差别，但是在政府是为人而产生，为人而存在这点上是共同的。柏拉图将政府的产生和存在当作一种正义或者一种“善的实现”，是人类自觉地通过政府这种组织实践达至幸福的途径。柏拉图认为，人们之所以建立城邦是因为一个人不能靠自己达到自足，人们的需要是多方面的，城邦就是一个分工合作，通工易事以满足人们多方面需要的团体：“由于需要许多东西，我们邀集许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦。”〔1〕亚里士多德指出，城邦是一个“至高而广阔的社会团体”，“在这种社会团体内，人类的生活可以获得完全的自给自足；我们可以这样说：城邦的成长出于人类生活的发展，而其实际的存在却是为了'优良的生活'”。〔2〕卢梭认为，政府在本质上是一种公意，由人们各自让渡一部分权利所订立的契约，因而在本质上政府是为人民所拥有、为人的目的服务的。也因此，政府的价值就体现为一种人的价值，政府不可能在人的价值之外找到自身价值，政府至多不过是人民主权的一种体现形式。卢梭声称，人们之所以要建立国家，就是要“寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来保卫和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相结合的人只不过是在服从他本人，并且仍然像以往一样自由。”〔3〕与卢梭一样，霍布斯从相反的方向证明了政府产生和存在的价值。他把政府的本质定义为：“一大群人相互订立信约，每人都对它的行为授权，以便使它能按其认为有利于大家的和平与共同防卫的方式运用全体的力量和手段的一个人格。”〔4〕与上述思想家不同的是，马克思曾经对历史上存在的政府进行过激烈而尖锐的批判，但是人们不应忘记的是，马克思不是笼统地批判政府本身，而是对政府的产生和发展进行了历史的划分，从而使他发现了两种不同性质的政府：私有制度下的政府和公有制度下的政府。公有制度下的政府是政府和人民的价值高度同一的政府，由于这种同一性的存在，在这个同一性的内部包含的因素甚至有可能最终扬弃它的外在形式--政府自身，实现人与人的本质的完全同一，也就是达到马克思所说的“自由人的自由联合体”的共产主义社会。〔5〕而马克思之所以对历史上存在的政府进行深刻的揭露和批判，也恰恰是因为那些政府从根本上背离了历史和人民的需要，是与人的价值相分裂的。但是，即使在马克思对历史上存在过的一切政府进行深刻揭露和批判的同时，他也没有忘记政府的产生是整个文明时代的开端，使得人类能够组织起来从大自然那里争取初步自由，为人类的彻底解放创造了最初的条件，从而历史地看是人类的一大进步，因此从根本上是符合人类总体发展的需要的。

更为重要的是，马克思对两种不同制度下政府的区分使我们在方法论上获得了巨大的启发，那就是：作为人的需要而产生的政府本身的价值是外在的，是人赋予的，从而证明，政府本身不是目的，而是手段，只是人类满足自我需要、达成自身目的的手段。这一认识使我们可以对在政府价值问题上的两个极端进行反思，一个极端是对政府的崇拜，另一个极端是对政府的否定。而这两个极端的共同点就是以目的论来看待政府，将作为手段的政府看成了目的，仿佛政府的价值可以超越于人的价值而独立存在。因此，作为第一个极端的对政府的崇拜，崇拜的不是人赋予政府的价值，而是虚幻的、并不存在的政府价值本身；而作为第二个极端的对政府的否定，也不过是否定了不存在的东西。离开了历史和人的需要来理解政府的价值，我们不仅得不到任何东西，反而会在政府价值问题上陷入极端的僵化和困惑。也因此，笼统地说政府的善与恶、不加分析地崇拜和否定政府都是不可取的。这里有一个问题必须澄清，或许有人要问，既然政府本身不是目的，而只是工具和手段，那么如何理解历史上的政府价值与人的价值相分裂、相背离的现象呢？这样的政府价值从何而来呢？ 这个问题的答案仍然需要从历史和人那里寻找，这是因为历史上政府和人的价值的背离和分裂，只不过是人和人之间的价值分裂的反映，是由于历史进程将人分为少部分有产者和有权者与大多数无产者和无权者，而那少部分有产者和有权者占有了政府这种形式和手段，从而将自己的价值通过政府的形式凌驾于大多数人的价值之上，进而发生了政府价值与人--大多数的人--的价值的分裂和背离。应该看到，政府价值与人的价值，即社会上少部分人的价值与大多数人的价值、作为阶段的历史的价值和作为整体的历史的价值相分裂、相背离的情形在世界范围内、从总体上看正在改观。这是因为生产力的发达、生产方式的改变、人们经济状况的改善、自由民主思想的传播、人的自主意识的增强、宪政民主制度的确立迫使政府不得不更加重视人的需要、人的价值，从而重新为自己的存在定位，将政府与人的价值更为密切地结合起来，从而为自己提供更为稳定的合法性基础。因此，人们看到，在世界范围内，政府改革的浪潮一浪高过一浪，表达人的各方面需要的政府改革理念层出不穷，公共政策更加贴近人的需要，公共行政的策略和技术也更显示出人性取向的灵活和多变。其中，前面所提到的治理理论和新公共管理理论所包含的主要方面都是建立在对人以及人的需要的重新认定和尊重的基础上的。

中国政府提出“以人为本”的施政理念，一方面是对世界范围内兴起的政府重新发现人的价值、关注人的价值，进而为政府改革和公共行政重新定位，确立新的价值目标的思潮的呼应，又不是对这些国家所倡导的观点的重复，而是要从根本上将人作为中心和本原确立为政府改革和公共行政的核心价值。中国特色的社会主义性质，也使得中国政府更能够从根本上确立全体人民的价值和尊严，创造条件满足人的需要、维护人的权利、使人得到更加全面的发展，从而使政府存在的目的在满足人民物质、精神生活的需要中得到充分体现，实现政府和人的价值的同一，使政府价值得到复归。

以人为本是一种价值要求，也是一种文化取向，这种价值要求和文化取向要求在公共行政中围绕着人去制定法律、设计制度、进行决策、规范行为、从事活动，一切的法律、制度、决策、行为和活动都必须体现人的要求、人的权利和人的尊严，实现人的理想。离开了人这个根本或者与人的要求相背离，公共行政本身将失去意义。在公共行政中坚持从人自身出发去研究问题和处理问题，就是把人放在第一位，也就是以国家领导人提出的以“人民答应不答应，人民高兴不高兴、人民满意不满意”作为判断一切公共政策和行政行为的准绳，真正做到“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”。可见，以人为本的施政理念对于公共行政来说具有根本性、纲领性和指导性。人们常常谈论政府改革和公共行政的价值导向和目标模式问题，而“以人为本”就是对这个问题的根本回答。当今中国是一个经济高速发展，社会剧烈变革，文化冲突和整合加速进行的社会，公共行政面临的挑战是前所未有的。为了适应经济发展、社会变革、文化变迁、政治改革的要求，为了应对政府面临的挑战，公共行政从价值理念、到管理模式和行为方式都应该有一个彻底的转变，也就是人们常说的治理转型。而任何一种变革--治理形态的变革也不例外--都在一定的价值观指导下进行，都从一定的认识开始，“以人为本”恰恰适应了这个要求，必然成为指导政府改革和治理转型的基本理念。而要按照以人为本的价值要求，顺利实现治理转型，重要的是在如下方面做出努力：

1、以人为本，建设民主的公共行政。以人为本包含丰富的价值内容，而民主则是它的核心。民主意味着一切公共权力都来源于人民，一切公共政策都应该符合大多数人民的愿望，一切行政活动都以人民的根本利益为依归，一切公共行政的策略、方法和技术的设计都以满足人民需要为出发点。实现民主的公共行政，就是从政府主宰一切的管理模式中转变过来，确立一种新的、人民群众的权利在其中得到保障和实现的治理模式。在这样一种新治理模式中，群众将充分发挥他们的自主性和能动精神，将充分实现他们的知情权、参与权、监督权和评议权；群众扮演的不是被动的被统制、被管理角色，而是以社会主人姿态主动参与到国家事务、经济事务、社会事务和文化事务管理中来；群众是政府的合作者和伙伴，而不是消极的被管理对象。这样一种民主行政无疑在本质上体现了以人为本的施政理念。

2、以人为本，建设法治的公共行政。对于现代公共行政而言，民主和法治犹如车之两轮、鸟之两翼，不可偏废。法治和民主一样，对于人民来说有着根本性的价值，因为法治为人权提供了基本的保障。没有法治的保障，人民享有的各种权利将得不到保护，所谓以人为本的公共行政就没有实现的可能。法治对于社会生活的意义，最重要的在于，法治将政权、治权和人权进行了严格的区分，对政府的权力进行了严格的限制。在一个法治社会里，公共行政担负着巨大的责任。

一是政府必须依法办事，这是因为政府对法律的尊重，其实就是对人的权利的尊重。政府的权力和人的权利都来源于法律，由人民意志体现的法律奠定的，尊重法律实质上就是尊重公民通过法律获得的权利本身，因而在这个意义上，政府尊重法律，依法办事，就是体现了以人为本的公共行政的要求。二是政府必须负起维护法律尊严，在正义原则下制定法律和实施法律。一个法治的行政不仅意味着有“法制”，还要真正做到有“法治”。在一个法治的公共行政中，“法制”只是手段，而“法治”才具有价值。政府超越社会其他团体之上的地位，不仅是让它通过法制这种手段进行治理，而且更重要的是通过法治的途径实现人的价值、维护人的尊严、保护人的权利、促进的人的发展，也就是实践以人为本的法治行政。

3、以人为本，建设负责任的公共行政。一个民主的行政必然又是一个责任的行政。因为在民主行政中，政府行使的是一种受到人民委托的公共权力，权力和责任对等，政府行使权力的同时就必须负起行使权力的责任。但是，历史经验说明，在公共行政过程中，政府工作人员往往忘记手中权力的公共性，将权力看作是可以随意行使的为自身谋取私利的工具，并且常常在行使权力的同时，忘记公共责任。如果说负责，那也只是向官僚机关负责，而不是向群众负责。以人为本的施政理念要求政府及其工作人员从根本上转变观念，重新树立向人民群众负责的意识，克服官僚主义、杜绝滥用职权、失职渎职的现象，将为人民服务、向人民负责的精神贯彻到整个公共行政活动中去。因此，责任行政应当成为以人为本的公共行政的应有之意。

4、以人为本，建设透明的公共行政。公共行政的透明度是衡量行政民主，也是检验责任行政的标尺。民主的和负责任的公共行政必然是透明的行政，这是因为行政的民主是建立在群众的积极参与基础之上的，负责的行政也是建立在人民群众对行政过程和活动有充分了解的基础之上的。如果群众对公共政策和行政过程缺乏足够的了解，群众基本的知情权得不到保障，就谈不上所谓民主的行政和负责的行政。因此，在建设透明的公共行政问题上，坚持以人为本，就是要将公共行政从那种幕后行政和暗箱操作中转变过来，向人民群众公开一切在法律容许范围内能够公开的公共行政过程和活动，让群众充分行使知情权，从而从根本上保障群众其他民主权利的实现。阳光行政或透明行政是转变治理模式、实现以人为本的公共行政的基本要求。

5、以人为本，建设回应和有弹性的公共行政。负责任的行政同时就是一个回应和有弹性的行政。原因在于所谓向群众负责，就是向群众的权利和权益负责，向群众的需要负责。一个对群众的权利和权益懵懂无知的行政，就是一个无法回应群众要求，从而也是一个无法保障群众的权利和权益的行政，最终是一个不负责任的行政。不幸的是，这样的行政却是人们长期必须面对的事实。长期以来，政府扮演着高居群众之上的角色，政府机关感染着官僚主义、形式主义、文牍主义、机构臃肿、反应不灵、办事拖沓、效率低下等等官僚病，就连公共机关的一般管理都步履维艰，更惶论有效回应社会和群众的需求了。贯彻以人为本的施政理念，就是要建设一个人性化的政府，就是要转变公共机关的角色，让政府工作人员的眼光真正投注到群众的需要上来，转移公共行政机关兴奋点，变革僵化体制，减少繁琐程序，及时灵活地应对群众多方面多层次需要。

6、以人为本，建设有效率的公共行政。一个有效率的公共行政是一个及时灵活回应群众要求，并能采取正确的策略技术和方案予以解决的公共行政。效率问题一直是公共行政关注的核心，但效率问题的解决却总是以无效率而告终。

原因在于效率问题不可能仅仅在效率的框架下解决，效率问题如果不和价值问题相结合，效率永远也不可能达到。因为追求效率的动力始终来自价值的压力，如果政府工作人员对他们从事的公共事业漠不关心、甚至抵触，那么他们就不可能获得追求效率的动力。而当他们将关注的重心放在追逐小团体或个人利益时，他们可能是最有效率的，但这样的效率却与公共事业的效率背道而驰。要转变公共行政无效率的状态，就必须牢固地将社会和群众的需要融入公共行政之中，坚持从群众的利益和立场出发，做到以人为本，树立公共事业的崇高意识，才能从根本上找到效率之道。

7、以人为本，建设均衡的公共行政。均衡的公共行政要求全面考察社会和群众需要，将经济发展、社会进步、文化事业、民主法制建设纳入政府的通盘考虑之中；将不同地区、不同阶层、不同生活水平的不同人群的各个不同层次、不同内容的要求都考虑进去，避免在不同的价值选择中畸轻畸重，也就是做到全面统筹，即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”，满足人的多方面、多层次的生存和发展要求。因此，坚持以人为本的施政理念，就是要从过去片面注重经济发展，而忽视人的多方面发展要求的状况下转变过来，全面了解人，了解人的多向度的价值要求，采取政策和措施满足人的需要，使人在经济、社会、自然、文化的和谐中得到全面发展，达到人的发展的多样化、展现人性的丰富内涵。

8、以人为本，建设网络式的、无缝隙的公共行政。现代社会是一个异常复杂的巨型系统，科技的飞速发展、信息传播的快捷、经济全球化的发展使得人与人之间的联系空前密切，为人类提供了满足自身需要的各种途径。但与此同时，社会的变化、人的欲望的膨胀也造成了许多难以克服的问题，世界越来越呈现出一种“不可治理性”。无论多么强大的政府、无论多么有效率的公共行政都不可能单独面对这些挑战，都不能应付日益复杂的治理局面。因此，建设一个整合的、全面合作的、多主体、多中心的治理模式，即建设一个网络式的、弹性的、连贯的、无缝隙的公共行政就成为当务之急。在这个意义上，在公共行政中坚持以人为本的理念，就是积极地采取措施，依靠和整合政府、企业、个人、非政府组织、市民社会、国际组织等多方面的资源和力量，通过在这些不同主体之间形成的组织网络和通道所蕴涵的能力，去克服人的发展中的障碍和消极因素，同时提升公共行政自身的应对能力，为人的全面自由发展提供保证。

9、以人为本，建设合作的和参与的公共行政。网络式的、无缝隙的公共行政必然就是一个合作和参与的公共行政。因为离开公民、非政府组织、市民社会和企业的合作和参与，所谓网络式的、无缝隙的公共行政就无从谈起。公私部门之间的合作、多个行动中心的参与，使得社会管理的速度更加快捷、反映更加灵敏、所提供的公共物品更加丰富，也更加贴近各个社会主体和公民个体的需求。在人们的需求丰富多彩、更具个性化的今天，公共行政主体和客体之间的联系的加强和互动的增加有可能从根本上改变公共行政的原初定位。更进一步，政府与其他社会主体之间的合作和互动不但是因为在技术上政府已经无法单独面对社会治理和公共服务的要求，而且还是一种政治道义上的必须，是民权政府的应有属性。现在人们对政治民主的理解，已经不再停留在过去那种在代议制民主制度下定期选举领导人，民主的含义已经更加丰富、也更加实际和细致，并且要通过公共行政体现出来。公共行政中的合作和公共参与就是民主在原来意义上的拓展，它不再使民权的概念停留在口号上，而是让它落实在公共行政的实际过程中，让人在与政府的对话、沟通和合作中，体会公民权利、尊严和荣誉。这样一种合作的参与式的公共行政从根本上体现了以人为本的施政理念。

10、以人为本，建设服务型的公共行政。服务型公共行政的提出，首先是政府权能扩张和职能转变的必然。传统的统治型和管理型政府的职能局限在制定基本法律、对外保障主权、对内维持社会秩序、汲取税收、统制经济等政治、经济和社会管理的核心领域。现代的政府是一个规模异常庞大，权能不断扩张，触角深入到每个人的日常生活、对社会生活全面介入的政府；同时又是一个在公共行政过程中不断革新管理理念，不断进行职能转变的政府。政府的规模虽然不断扩大、权能不断扩张，但公共行政的策略和技术、方式和方法的改变，政府在某些领域的退出，在另一些领域的强化，即政府的职能转变，使得政府能够通过向社会提供全面的服务，对人的生活施加无形的、但实在的影响。公共行政形式上的改变--政府介入社会生活的方式的改变，政府职能的弹性伸缩，使得政府的管理看起来不是像管理，而是像服务。其次，现代社会是一个人的主体地位得到空前提高，公民和社会团体自主性日渐加强，自治能力迅速发展的社会。公共行政应致力于建设同公民社会的伙伴关系，利用其他社会组织所不具备的优势去为公民和社会提供它们在自身发展中所缺少的基础设施、信息、资金、人力资源方面的条件，通过服务促进社会的联系和发展，为人的自由全面发展创造基础性的条件。因此，服务型的公共行政就是一个立足于人、关怀人、尊重人、满足人的公共行政，也就是一个以人为本的公共行政。

综上可见，以人为本的施政理念可以展现为多方面的价值追求和实践，对于公共行政建设具有深远意义。建设民主的、法治的、责任的、透明的、回应的、有效的、均衡的、网络式的、合作的和服务型的公共行政，是实现政府治理转型，构建以人为本的公共行政的基本途径。

中国政府之所以能够提出以人为本的施政理念，是有着深刻的思想、历史和现实原因的。首先从思想上来说，以人为本的施政理念是对马克思主义关于人的本质和人的发展学说的继承和发扬，也是对邓小平关于社会主义本质论的继承和发展。因为马克思从来就是从人出发来研究社会和历史的，将人的存在和人的发展作为社会历史进程的出发点和归宿是马克思主义的鲜明特点，因此马克思主义从本质上说是一种人的学说，是关于人的存在、人的本质和人的发展的学说。历史的目的就是人的目的，就是人的本质的实现和人的自由和全面发展。

只有从全面实现人的价值出发来理解才能把握社会发展的价值和意义，也只有从这一点出发才能理解社会主义的本质。中国政府提出的以人为本的施政理念是与马克思主义关于人的本质和人的发展学说，与邓小平关于社会主义本质论完全一致，是对马克思主义人学和邓小平社会主义本质论的继承和发展。其次，历史和现实地看，中国政府提出以人为本的施政理念也是有着深刻原因的。经过半个多世纪，特别是经过改革开放以来的快速发展，我国的经济实力、综合国力和人民生活水平得到空前增强和提高，提前步入小康社会，但也暴露出了发展中的深层矛盾和问题。集中表现为经济发展和社会发展不平衡、区域发展不平衡、城乡发展不平衡、人口、资源和环境的矛盾、贫富之间差距的拉大、下岗失业人口的增加、在存在绝对贫困人口的同时相对贫困人口的增加、信仰的迷失、人的精神文化生活的缺乏，等等。正是在看到并总结了建国以后特别是改革开放二十多年来发展的正反两个方面的经验基础上，党的十六大和十六届三中全会提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面协调发展的施政理念。这样一种施政理念和发展观，重新确立了人在社会历史发展中的主体地位，将人的价值实现作为社会进步的本质内核和最高目标，集中体现了社会主义的本质，适应了全面建设小康社会和社会主义建设新阶段的迫切需要。

一段时间以来，我国公共行政按照以人为本的施政理念的要求，积极采取措施，将以人为本的价值要求转变为切实的公共行政实践，推动了治理转型和公共行政建设，是值得人们热切关注和深入研究的，而以下方面尤其值得人们了解：

1、以人为本，推动政府职能转变。政府职能转变的实质是调整政府与其他社会主体的关系，做好政府能做好的事，放弃那些管不好和不该管的事。政府对自己角色的正确认知是政府职能转变的关键，也就是人们通常所说的政府角色不能错位、越位和缺位，因为无论政府的能量有多大，都不能大到可以代替所有其他社会和经济主体的作用和地位。抹杀政府和其他经济社会组织之间的界限实质上不但是取消政府应有的作用，而且也是取消其他经济社会组织的作用，是对社会自主能动作用的摧残，其结果不但政府管理难以有效，而且社会也会因此失去活力。中国政府之所以在近年来的行政改革中将政府职能转变看作是建立行为规范、运转协调、廉洁高效政府的关键，就是因为对这个方面的经验教训有了深入的认识，从而能够更加明确地将政府职能界定在进行宏观经济调控、保持社会稳定、进行社会管理和提供公共服务等方面来。在这样的思路指导下，中国政府特别强调要实行政企分开、政事分开、政社分开，目的就是要为政府职能寻找到合理的定位。其原则是，充分尊重企业、各类社会组织、公民个人依法所享有的各项权利，政府不再直接干预企业内部、各类社会组织内部、公民私人生活领域的事务，政府主要致力于为全社会的经济、文化发展和社会生活提供良好的政治、法律和制度环境。在这样的原则指导下，对人权和财产权的保障被写进了宪法，同时一系列关系到社会稳定、经济发展和人民生活的基本法律已经健全完善起来，为建立一个法治社会提供了基本的条件和保障。在宏观调控方面，政府一般不再运用直接的行政手段干预社会经济生活，而坚持运用市场的、法律的、政策的手段，在充分发挥市场在配置资源方面的基础作用的同时，灵活运用财政、货币、价格、金融等方面的经济政策实现对宏观经济的协调和经济环境的治理。更加引人注目的是，中国政府大力强化了社会管理和公共服务的职能。社会治安综合治理制度的实行、社会保障制度的建立和完善、下岗再就业工程的实施、教育、医疗制度的改革、环境治理和保护制度的实行、公共事业体系的改革和完善，都说明政府关注的重心已经从单纯的经济发展转变到经济社会的全面协调发展上，政府职能的设计和规范是围绕人们多方面多层次的需要来进行的，因此从根本上体现了以人为本的施政理念的要求。

2、以人为本，推动治理方式变革。与世界上任何事物一样，公共行政是一个形式和内容、目标和手段的统一体，有什么内容就有什么样的形式与之相适应，有什么目标就有与这种目标相适应的手段。以人为本的公共行政不但是将人置于管理的核心，而且还将人看作是管理要实现的最终目标，公共行政的运作是以人为中心来进行，并且是依靠人们中间蕴藏的自主性和主动精神来实现的。因此，这样的公共行政，其基本手段是协调、保障、引导和服务，其基本特征是间接、灵活、多元和民主化。民主管理和群众参与被认为是达到良善治理的主要途径。在这一公共行政精神启发下，中国政府的治理方式正在发生深刻变化，过去那种政府包揽一切、控制一切和管理一切的治理模式已经改变，一系列新的治理工具和手段正在被引进到公共行政活动中来。一个能够容纳政府部门、企业、公民团体、市场和第三部门的治理网络正在形成。在这种网络治理形态下，政府部门所起的主要作用在于为其他经济和社会主体提供制度和规则体系，必不可少的协调、引导、服务和保障，以及基础设施、信息和资金的帮助和支持。一种在政府规范下的、企业、市场、社会与政府通力合作的治理局面正在进入人们的视野，合作或协商民主的治理模式也在为人们所广泛谈论，民主参与、民主管理、民主监督的作用和意义已经成为共识。这样一种由群众参与管理和监督的公共行政从本质上体现了以人为本的精神，是实现良善治理的根本途径。

3、以人为本，推动经济社会和人的全面协调发展。公共行政的本质特征在于其公共性，这种公共性从根本上体现为特定共同体成员的普遍化的多方面需要，公共行政的目标说到底就是要通过政府活动推动社会经济、政治、文化的全面发展来实现人的价值要求。衡量公共行政成效高低的标准也只能是看这些人类的价值追求是否都得到了恰当的安排和表达。在总结了几十年经济社会发展经验教训的基础上，中国政府继提出全面建设小康社会的目标后，又在大力倡导以人为本，推动经济社会和人的全面协调发展，建设和谐社会的科学发展观，为政府的公共行政活动提出了新的目标和要求。在实践中，这种科学的发展观正在成为人们的共识并正在得到逐步落实。突出表现在，在坚持以经济建设为中心的同时，强调政治、经济、文化和社会的全面协调发展；在促进经济快速稳定发展的同时，强调经济和社会的可持续发展；在大力提高人民的物质生活水平的同时，强调人的文化精神生活的丰富和发展；在促进社会物质财富迅速增长的同时，强调人和社会以及环境的协调发展。各级政府的各项政策、制度和措施也在体现这种发展观的要求。针对矛盾比较突出的“三农”问题、贫富差距问题、东西部发展不平衡问题、弱势群体问题、环境问题、治安问题、腐败问题、教育和医疗改革问题、下岗和就业问题、突发紧急事件问题、腐败问题等，各级政府切实做到以人为本，努力采取政策和措施予以解决。这一系列制度和措施的落实和推行，都充分体现了以为本，建设社会主义和谐社会的要求。这也表明，以人为本的公共行政不只是一个理想的目标模式，而且就是一种现实的、活生生的政府实践。

4、以人为本，推动政府变革和政府能力建设。说到底，现代社会的一切公共事业和公共福祉，人的多方面多层次需要的满足都必须依赖一个有作为有能力的政府。离开政府的主导作用，社会中潜藏的动力和能量就不可能充分发挥出来；离开政府的管理和服务，社会就会成为一种盲目的力量和盲目的存在，社会就会陷入混乱、纠纷、冲突和动荡的无政府状态，而在无政府状态中，人的需要是不可能得到满足，人的价值是不可能得到实现的。因而，现代社会不但需要政府，而且还需要一个有强而有力的政府。也因此，政府变革和政府能力的建设就格外受到人们关注。为适应改革开放和经济社会发展的需要，中国政府在自身变革和能力建设上进行了持续不断的努力和探索。改革开放以来，政府进行了四次行政体制改革，虽然每次改革的目标和重点不同，但始终贯穿着一条主线，就是要把政府建设成高效廉洁、勤政为民的政府。在最近的一次改革中，中国政府为公共行政体制提出了一个总的要求，就是“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”。在这一要求下，政府的权力结构和机构设置进一步实现了法制化、规范化与合理化。长期存在的权力高度集中的局面已经得到改善，以分权改革为轴心，政府的横向和纵向的权力分配和配置进一步科学化，下级政府和部门的积极性得到了进一步的发挥。《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《国家公务员法》等法律制度的实施，进一步规范了政府行为和政府内外部关系，公共行政的法制化程度明显提高。与此同时，各级政府进行了一系列制度和体制创新，努力提高公共管理和服务的水平。重大问题集体决策制度、专家咨询制度、任前公示制度、决策责任制度、领导干部问责制度、政府采购制度、立法听政制度、政务公开制度等制度的落实和完善使公共行政的制度化水平大大提高，有关公共行政的原则、程序和方式有了制度的保证。各级政府推行的政府上网工程、政务中心、一站式办公、市长热线、现场办公、特事特办急事急办等项措施也进一步规范和完善，公民有了切实清晰的利益表达和实现的通道。事实说明，一个科学化的、法制化的、规范化的公共行政从本质上就是以人为本的公共行政，一个以社会和人群的需要不断从事自身变革和提高自身能力的政府，就是真正意义上的以人为本的政府。

注释：

〔1〕柏拉图：《理想国》，商务印书馆， 1986年版，第213页。

〔2〕亚里士多德：《政治学》，商务印书馆， 1981年版，第6页。

〔3〕卢梭：《社会契约论》， 商务印书馆， 1982年版，第23页。

〔4〕霍布斯：《利维坦》，商务印书馆， 1982年版，第23页。

〔5〕马克思：《马克思恩格斯全集》，第4卷，第491页。