政府是一种特殊组织，政府在改革中具有不可替代的独特作用。政府既有可能对改革产生正面作用，也有可能对改革形成负面作用。如何尽可能使政府在改革中发挥较大的正面作用，是推进改革事业必须认真研究的重大课题。

与市场、企业、社团和家庭等组织相比，政府的特殊性主要表现在政府具有唯一性、垄断性和暴力性。在同一时间内，一个国家只有一个合法中央政府，具有高度的垄断性，不存在一国内不同中央政府相互竞争的问题。而且，政府拥有军队、警察、法庭和监狱等暴力机器。政府的这些特点，一方面使政府拥有做事的权威，可以利用其权力快速强制推进某些行动，另一方面政府也可能因此而腐败和低效。

政府具有相互矛盾的多重角色。政府有时是全社会利益的“化身”，代表社会的整体利益和长远利益，有时又是“经济人”或“准经济人”，代表自身的利益，追求自身权益的最大化，特别是一些地方政府和政府的某些部门更是具有非常明显的逐利倾向。对此，公共选择理论、集体行动经济学、宪政经济学和“寻租”理论等都有比较精彩的讨论。诺斯指出，政府既可以发挥保护产权、降低交易成本的作用，又可以发挥破坏产权、提高交易成本的作用，这就是著名的“诺斯悖论”。在改革中，政府既是改革的推动者，又是改革的对象。在中国“经济优先改革”、“渐进式改革”中，政府改革在改革顺序中放在比较靠后的位置，政府主要表现为改革的推动者。在苏联东欧的“激进式改革”或“休克疗法式改革”中，政府一开始就成为改革的对象。不过在更多的时候，政府可能同时作为改革的推动者和改革的对象出现，如中国目前的改革就具有这种特征。

政府在改革中的正面作用有以下几个方面：

一则政府可以制定改革的规则和思路。改革涉及到调整各种主体之间的责权利关系，是一项复杂的系统工程。我们只有通过制定改革的法律、法规、政策、战略、策略、思路和方案等，才能较好地推进改革。企业、社团和家庭等组织只能制定其本身的改革规则和思路，难以制定全社会的改革规则和思路，而政府则可以制定全社会的改革规则和思路。政府可以利用其独特的优势，调动各方面的资源，来制定全社会的改革规则和思路。制定了改革的规则和思路后，改革的方向就更明确，重点就更突出，措施就更得力，改革就可能取得更大成效。

二则政府可以组织和实施改革。制定出改革的规则和思路后，还要组织各方面的力量对其进行实施。在改革的组织和实施过程中，政府同样可以发挥重要作用。由于政府具有权威性，且拥有财税政策等激励手段和公检法等强制手段，政府往往可以取得较其他组织更好的实施效果。特别值得一提的是，政府可以通过组织改革的试点或试验，来为改革探索经验和道路。

三则政府可以维护改革的秩序。由于改革要对现有的权益格局进行调整和变革，因而不可避免地要损害一部分的权益。同时，一些不科学、不全面、不公正的改革举措很可能造成新的权益受损者，扩大贫富差距，造成社会不稳。这时就需要有人来协调矛盾和维护秩序。政府正好具有这种职权和功能，可以发挥协调改革矛盾和维护改革秩序的作用。

政府在改革中的负面作用也有如下几个方面：

一则政府可能扭曲改革。政府拥有垄断特权，拥有政策制定权，因而很可能利用这种权力人为制造出“垄断市场经济”、“特权市场经济”（或“权贵市场经济”或“权贵资本主义”）、“优惠市场经济”、“城乡分割市场经济”等扭曲性体制。同时，政府作为“经济人”或“准经济人”很可能优先推进有利于自身但不利于社会的改革，延缓有利于社会但不利于自身的改革（如政治体制改革和政府管理体制改革等），这也会扭曲和延缓改革进程。

二则政府可能阻碍改革。由于政府也是改革的重要对象，因此在改革过程中部分改革很可能损害政府及其官员的权益。这会遭到权益受损政府部门及其官员本能的抵抗。特别是一些既得权益较多的政府管理部门及其官员会从维护自身权益出发，采取种种措施阻碍改革。甚至有些部门会打着改革的旗号，开展一些与改革方向背道而驰、扩大自身权益的“伪改革”，由此形成了进一步改革的更大障碍。

三则政府可能误导改革。在改革推进过程中，政府及其“精英”往往有哈耶克所说的“致命的自负”，相信改革可以按照某些人的总体设想前行，而忽视了改革在当时当地面临的各种约束条件，以致“好心办成错事”，“欲速则不达”，本想加速推进改革而实际却误导了改革。苏联东欧的“休克疗法”改革就是明证，中国的部分改革举措也有这种情况。

总之，今后我们应该在认真总结政府在改革中的作用的基础上，积极发挥政府在改革中的正面作用，限制或减少其负面作用，以更快、更科学、更顺利地推进中国的改革事业。

（作者系国务院发展研究中心科技处处长）