近日，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》印发施行，明确指出对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将以免职等五种方式对相关领导进行问责。县级以上地方各级党委、政府的领导成员也被明确在该规定适用的范围内。因地方上党的书记才是一把手，将党的领导纳入问责范围，对改善地方政治生态具有一定的意义。

党领领导干部的问责追究的是一种政治责任，其基础是“权责一致”。这其中有两个层面的关系。第一个是地方党委、地方政府的政治权力与中央权力的关系，也就是它在多大程度上具有独立性，并在此范围内独立对上级和民众承担政治责任。目前，地方政府与中央政府已经通过法律、政策等形成了一定的行政分权，但仍有许多经济和社会管理权并未下放基层，行政体制上许多部门实行垂直管理，其相对独立性是非常有限的。就党的系统而言，党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定，它与上级党委更多是领导与被领导的关系。被领导者却是平级党政关系中的主导者，这决定了地方党委并不具有相对独立的政治权力，相应地，它也不可能对治地民众负起相对完整的政治责任。另一方面，地方党政特别是县级政权缺乏必要的治理资源，国家治理中的层级压力机制，却又要求县这一基层政权对上承担无限的政治责任。两方面的 “权责失衡”，既造成上级“理解”下级，无法对责任官员进行严厉处罚，而常是“冷”一段时间后重新起用，也使得民众常常不满于无人真正对地方负责的现状。

第二个是地方主政官员与其领导下的党委或政府的权责关系。政府已经实行行政首长负责制，权力与责任范围比较明晰，但政府行为要受党委领导甚至只是执行其决策，因此让县长对行政行为承担最终责任并不公平。而党委实行的是集体领导制，书记和常委对常委会集体决策的个人责任并不非常清楚。《暂行规定》使用“领导成员”而非“主要领导”的提法，可能造成问责时责任的推卸或者找不到具体人员。这也说明党的领导的“权”与“责”也不一定一致。

地方党政政治权力不完整、权责失衡的实际情况以及地方主政官员权责不对等的现状，使得建立在“权责一致”基础上的问责制度效果堪忧。要让其发挥作用，上级党政必须向下放权，重新确立地方政权和领导人的政治定位，让地方政权拥有法定政治权力，建立真正的责任党委、责任政府，这才能要求其主官独立承担执政的责任。

更为重要的是，问责制还应赋权，也就是赋民众的参与权。现代社会治理理论，强调的是权力来源于民，也就是要向民众负责。问责的主体而不仅仅是上级官员，而应主要是民众。从我国现有的制度安排上来说，首先应由公众选举地方主政官员，主政官员以自己的政治形象、个人名誉作为政治行为的担保，也要以此为不当行为付出代价。因此，他们更有可能在出现需要问责的事件时主动引咎辞职。其次，民众通过地方权力机构对地方党政的有效制约。公众可以通过其选举的人民代表，表达其政治诉求，通过制度化的弹劾、罚免制度对相关官员进行问责。县政自治同样意味着司法与地方脱钩，通过对行政诉讼法的改革，即可对具体行政行为、不作为提起诉讼，民众甚至可以通过司法程序实现对官员的问责。

当然，《暂行规定》所确定的官员问责制度，并不仅仅适用于地方主政官员。对其它各级、各机构党政领导的问责，虽不适用于地方自治，但同样要以其权力内容和权力边界的法治化为基础。并且，除了党政系统内部的问责之外，还必须以多种途径扩大、保障、落实公众的问责权和对党政问责的知情权，相对于“内部监督”，这才是更重要也更有效的。

（原题《党政领导问责制的完善方向》，刊《东方早报》，2009年7月17日）