主席及各位同仁，各位同学：
首先，感谢台北大学公共行政暨政策学系给我们提供这样一个交流的机会。大家知道，8在中国文化中是一个好数字，2008年一定是一个好年景！它带给我们无限的憧憬和期待。在这样一个年头的开始，我们两个“北大”联合举办“民主治理”这样的研讨会，讨论两岸人民共同关注的“民主”话题，深刻的寓意自不待言。
我为本次研讨会提交的论文题目叫“民主，社会资本与中国民间组织的发展”（Democracy，Social Capital and the Development of NGO in China）。
各位知道，社会资本（social capital）是一个新的学术概念，围绕社会资本的讨论为我们理解和谐社会和民主政治的基础建设提供了帮助。我的主要观点是：（1）构建民主与和谐社会，需要投资社会资本；（2）投资社会资本就要鼓励民间组织的健康发展；（3）对于中国来说，要发展民间组织，就要消除各种障碍，其中包括来自政府的心理障碍；（4）要消除政府的心理障碍，就要在努力转变政府观念的同时，设法帮助政府提高自身应对能力，形成合理而有效的规制民间组织的办法。
由于时间限制，我不可能详细陈述以上每一个观点，我只能集中阐述最后两个要点。
谈到中国政治问题，人们可能会把民主问题列为中国议事日程的首要问题。在我看来，从某种意义上说，民主化（democratizetion）是继“市场化”之后中国现代化必须迈过的第二道门槛，所以，民主当然是中国面临的一个大问题，但是，民主政治需要有良好的社会结构和机制作支持。
普特南（Robert D. Putnam）在《使民主运转起来》（Making Democracy Work）中已经阐明了社会资本对于制度绩效以及民主政治的作用[①]。福山（Francis Fukuyama）在《信任：社会美德与创造经济繁荣》（Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity）中阐明了“普遍信任”对于经济繁荣和社会发展的意义[②]。几乎所有的研究都指向一个共同的结论：社会资本能够创造价值：可以通过减少交易费用、降低交易成本而使其他资本要素得到增值；能够提高政府管理绩效，使民主真正运转起来；可以通过一定的组织机制将个体成员组织起来，提高团体和社会的凝聚力，创造和谐社会。
社会资本理论将民主化的建设、政府再造工程以及和谐社会建设的工作重心引向社区组织和NGO的发展方面。鼓励和发展NGO成为构建和谐社会、建设民主政治的投资方向。社会资本存在于广泛的社会关系和网络结构中，而社会组织（因血缘而形成的家庭，因生活地域而形成的社区，因经济利益而形成的行会和商会，因共同志趣而形成的俱乐部和协会，因共同经历而形成的同学会、老乡会等）是社会关系和社会网络结构的主要载体。因此，社会组织，特别是各类社会志愿组织（即，民间组织），被认为是社会资本的酿造场。鼓励民间组织的发展就等于投资社会资本。
关系和联系意味着社会资本。中国社会被认为是一个关系社会，那是不是说中国的社会资本最为丰富？社会资本研究表明，一个社会，其社会资本储量高，意味着社会由一系列汇聚的、重叠的社会组织所构成，社会成员被组织在许多不同的社会组织之中，具有多重身份（重叠性社会群体使成员具有多重身份）。中国社会通常被人们称为“关系社会”。但是，在中国传统社会，家族观念深厚，往往缺乏家族以外的、范围更广的一般性社会信任，所以，社会资本主要存在于家族和相当狭小的私人朋友圈子里。人们很难信任那些处于这个圈子之外的人。陌生人被归入另类，以区别于亲属。新中国之后，在高度计划体制下，家族组织遭到破坏，但取而代之的是“单位”，人们被组织在功能齐全、内部联系强大而又相对封闭的各种“单位”之中[③]。
社会资本理论向我们显示，横向联系要比纵向联系更能反应一个社会资本的质量。社会“弱联系”使处于各种社会网络边界的特异个体能够在群体之间迂回穿梭，并由此而成为新观点和信息的载体。中国传统社会是一种“分块型”社会，由大量如村庄之类的同质而独立的社会单位所组成，缺乏横向“弱联系”，“块”与“块”之间几乎没有机会建立“弱联系”，所以，信息、创新及人力资源的传递都比较困难。因此，中国虽然被称为“关系社会”，但这种关系更多地体现为“私人资本”，而不是组织的联系和力量，因此，在大多数情况下，它成为个别成员用来从事“拉关系，走后门”一类投机行为的便利条件。
要改良中国的社会资本，就要鼓励和发展公民的横向联系。而公民横向联系的纽带就是各种社团组织。因此，民间组织的发展是改善中国社会资本质量的有效途径。而且，非政府组织作为社会资本的酿造基地，是减轻政府管理负担、降低政府管理成本、提高政府管理绩效的有效机制。这说明，民间组织完全可以成为中国政府的合作伙伴。
正是基于这样的判断，学者们不断提醒政府要重视和推动民间组织的发展，而且中国的民间组织也确实有了很大的发展。据民政部的统计是，截止2006年3月底,全国各类民间组织为31.7万个，其中社会团体16.95万个；民办非企业单位14.64万个；基金会1035个。但是,实际存在的数量远远高于这个数字, 一些学者估计至少在200万个以上，有的估计甚至高达800万。据此，有学者认为中国各种民间组织的数量已初具规模，公民社会正在兴起[④]。
但是，对于转型期的中国来说，民间组织的发展又是一个两难选择。一方面，它的发展对于创造有效的利益表达机制、形成社会自主和自治的空间具有积极意义，但另一方面，在旧有体制民情民愿疏通管道不畅、社会积怨较大、社会矛盾尖锐的现实情况下，它所具有的社会动员功能又可能随时会对既有体制构成威胁。如何走出这样的两难困境，是中国大陆政府管理体制改革研究的一个重要议题，也是所有关心中国民主化进程的人不得不思考的问题。
应当承认，在当前中国的现实情况下，民间组织完全可能会成为中国政府和中国当局的“对手”。这恐怕是中国领导人最为担心的事情。依照功利主义原则，“两利相权取其大，两害相权取其轻”，在鼓励它发展可以“改善统治”和鼓励它发展也可能“丧失统治”之间进行理性选择，宁愿它不发展或少发展但依然能“保持统治”显然风险最小利益最大。
我们希望看到民间组织的健康发展，我们也希望政府能够积极鼓励民间组织的发展。但是，要想得到“双赢”的结果，政治学者不仅要呼吁中国政府重视民间组织的发展，更重要的是要研究如何破除政府对于民间组织的恐惧心理，打消政府的疑虑。而要消除其恐惧心理和打消其疑虑，除了倡导新观念之外，更重要的工作是，要从中国政府的立场出发，通过研究如何合理规制民间组织的行为来帮助中国政府改变态度，从而逐步消除民间组织发展的障碍。
显然，民间组织发展的部分障碍来自政府，更准确地说，来自中国领导人的担心：民间组织的发展壮大最终会挑战政府权威。那么，如何才能消除这种心理障碍？我们先来看看民间组织在什么情况下才会成为政府的“对手”而不是合作伙伴。
1)民间组织的政治化和黑社会化（民间组织缺乏自律和他律）
2社会积怨较深，政府与社会的矛盾尖锐（政府没有把自己从社会矛盾中摆脱出来）
3)政府合法性出现危机而危机应变能力又十分低下（政府行为不当从而激发民怨但又无法摆平）
4)社会沟通管道在进入政府这个环节出现“死结”，民情得不到及时回应（政府管理出了问题）
第一项属于社团组织的问题，而后面三项属于政府方面的问题。这些情况的出现，都会让民间组织成为政府的“敌人”。政治学者的任务就是通过研究和借鉴各国政府有效合理的规制机制，探索民间组织和“第三部门”发展的条件和步骤，为消除NGO组织健康发展的障碍找到答案。针对以上情况，我认为能够给出的建议就应该包括：
1)在有选择地扶持和鼓励民间组织发展的同时，完善法律体系，依法合理规制民间组织；
2)深化市场化改革，扩大公民和社会“私了”的空间，逐步将政府从社会矛盾中解放出来；
3)完善政府体制，尤其要完善和强化政府自我约束机制，保证政府少干和不干激发民怨的事情；
4)强化政府危机应变能力，特别要强化政府在疏导民意方面的功能。
结论：中国民间组织的发展是一个两难选择，它可以成为政府的合作伙伴，也可能成为政府的对手。它的发展障碍来自政府的担忧。作为学者，要促进民间组织的发展，仅仅说服政府认识民间组织的重要性是不够的，有效的办法应该是帮助政府克服心理障碍，找到走出困境的出路。
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[①] 见Putnam, Robert D. 1993. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, NJ: Princeton University Press.该书已由江西人民出版社翻译成中文出版，见《使民主运转起来》，王列，赖海榕译，南昌：江西人民出版社2001年版。
[②] 弗朗西斯•福山：《信任：社会美德与创造经济繁荣》（Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity），彭志华译，海南出版社2001年版。
[③] 有关中国“单位”的性质、特点、关系结构等问题的讨论可以参阅李汉林著：《中国单位社会：议论、思考与研究》，上海：世纪出版集团•上海人民出版社2004年版。另外陈伟东在其博士论文研究中也专门讨论了“单位”与“单位制”的特点和功能。参阅陈伟东著：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版，第54-57页。
[④] 俞可平：“中国公民社会：概念、分类与制度环境”，载于《中国社会科学》2006年第1期。
此文为海峡两岸“民主治理”（2008）演讲稿
