4个80%的警示

北京市信访办也许是最让人感到揪心的一个地方。据有关部门统计数字显示，去年7月1日到8月20日，在这座石门前上访的人数有1.9万人次，群体上访有347批，创改革开放以来最高纪录。

据国家信访局有关人员透露，这几年群众上访问题主要集中在拆迁上，上访信件和人数都与去年同比上升50%和47%，而失业下岗、农民负担等问题引起的上访事件，也一直居高不下。

公安部一位局长告诉记者，“‘4个80%’是我们对群众上访做出的基本判断”。他说，根据一项调查统计，在当前群众上访特别是群众集体上访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难的应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。

这4个80%的背后，昭示了治理者不得不面对一系列棘手难题：空前的结构调整规模；前所未有的失业高峰；日益扩大的居民、城乡、地区之间的收入差距；严峻的环境污染；还在扩大的生态赤字；猖獗的各种腐败，以及急剧增多的社会不稳定因素。

自20世纪70年代末以来，中国实现了持续20多年的经济高速增长；中国仅用一代人的时间，完成了别国需要几十年甚至上百年才能完成的经济增长。在这样一份骄人的成绩后面，与令人鼓舞的世界现代发展史上最成功的奇迹共生共存的还有上述这些画面，有相当一部分人已经被经济增长忽视，社会边缘化人群正在遭受着刻骨铭心的痛。

两年前，王绍光、胡鞍钢、丁元竹等专家多次向社会发出警告：在经济空前繁荣背后的中国，已经出现了因社会与经济大转型所引起的高社会风险；因以经济发展为中心所引起的严重社会分化与社会排斥；因政治体制不能适应转型而导致的政府治理能力低下，这些均是催生不稳定的有机土壤。

新发展观的起源

正是基于对上述问题的敏锐洞察，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体主动响应挑战，高屋建瓴地在发展观上做出了重大的调整。中共十六届三中全会首次提出了“树立全面、协调、可持续的发展观”，提出了“五个统筹”的新发展战略，其核心贯穿了“以人为本”极赋有人文主义精神的治国、执政理念。新发展观由狭义的GDP扩展到广义的HDI(人类发展指数)，正向人本主义回归的价值观转变。

新发展观这一重大战略决策的酝酿与转变是怎样被推进的呢？

新发展观的决策前夕已经有关于“以人为本”理念的酝酿。1999年6月，当时计委“十五”规划讨论会听取部分专家的意见。胡鞍钢在这次会议上明确提出应当把“以人为本”写进“十五”规划。在会议结束时，有关领导对专家们的意见给予了高度评价，认为有些思路可以写进“十五”计划，有些提法还要进一步研究。

一位内部人士透露，国家计委有关部门曾多次讨论是否采用“以人为本”的提法，并引起争论。有关人员专门对“以人为本”的提法作了历史文献考证，他们发现，“以人为本”最早的文献记录是古代思想家提出的，但在马恩全集中并没有相关提法。为了避免争议，“以人为本”没有写进“十五计划纲要”的第一章“国民经济和社会发展的指导方针”，而是采用了“坚持把人民生活水平作为根本出发点”方针的提法。

一场SARS危机可以让很多东西改变。温家宝总理说：“一个民族在危机中可比平时学到更多。一个民族在灾难中失去的，必将在民族的进步中获得补偿。”2003年6月17日由温家宝总理主持召开了“加强公共卫生建设，促进经济与社会协调发展”的座谈会，在他总结发言时，有7位专家见证他第一次从四个方面阐述了全面、协调、可持续发展的新发展观。

同年10月，在庆祝中华人民共和国成立54周年招待会上，在谈到SARS危机时，温家宝说：“抗击非典斗争给我们最重要的启示，就是在全面建设小康社会和整个现代化进程中，必须坚持统筹兼顾，保持经济社会协调发展，城乡协调发展，区域协调发展；必须坚持以人为本，提高人民物质文化生活水平和健康水平；必须坚持人与自然和谐相处，实现可持续发展；必须坚持改革创新，推动社会主义物质文明、政治文明和精神文明共同进步。全面、协调、可持续发展应该成为我们长期坚持的重大指导方针”。这意味着一届领导集体痛定思痛、总结教训、树立新的发展观、构建新的发展战略转折点。

新发展观：凸现执政观与政绩观

北京“两会”召开前夕，党、政、军正省部级及大军区级的高级官员，从2月16日云集中共中央党校，参加为期一周的新发展观研究班。专家认为，召集几百名党政军部级以上高级干部到北京参加专题研究班，虽是每年的例行公事，但今年核心议题是学习被视为新一届中央领导集体的最重要、带有根本性的理论创新成果——新发展观。

温家宝在会议讲话中，已经提出把树立正确的政绩观作为新时期党的建设新的伟大工程的重要内容。这是一个明确的信号，执政观与政绩观在未来一段时间内将会发生重大调整。

显而易见，政绩观具有时代性烙印，大跃进时期的“砸锅炼钢”，后来的“毁林开荒”，“围湖造田”等等，都曾被看作值得表扬“政绩”。进入新时期后，对政绩的看法有了明显的转变。

国家发展和改革委员会宏观经济研究院教授常修泽说，给他印象最深刻的是上世纪九十年代中期(1994年)，中央有关部门制定了党政干部政绩考核办法，提出了从经济、社会、精神文明以及党的建设等方面对干部进行考核的标准。但由于认识的偏差，在社会上流行着把发展简单地等同于经济增长，进而又将经济增长等同于GDP的政绩观。

2003年年底“盘点”的结果表明，与物质财富增长相关的指标增长较快，而与人自身发展有关的“民生性”指标(如就业、收入增长、消费)则增长很慢。一组“快变量”和一组“慢变量”的强烈反差，说明传统的发展观仍在惯性运作，也说明政绩观问题并没有解决。但“五个统筹”的“指挥棒”，已经影响到政府的执政理念与政绩考评。

2月26日，国家统计局发布了《2003年国民经济和社会发展统计公报》。与往年相比，今年的公报增加了有关土地、矿产、水等自然资源情况，与原有的“环境保护”部分组成“资源与环境”，单独作为第十二部分。在公布GDP数据的同时，把环境、资源、生态等变化情况单列出来，由此可看出我们为实现经济增长而在这些方面付出的代价。同时，适当增加了社会发展方面的内容，如科技、公共卫生等领域的新发展情况等。李德水局长在接受记者访问时说，党的十六届三中全会确立了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，明确提出了“五个统筹”的要求，为此，国家统计局统计指标做了相应的调整。

深圳的动作可以看出各地对此的重视，深圳市市长李鸿忠透露，今后，深圳市政府在考核各区、各部门的工作时，都要把环境指标与经济增长和引进外资等置于同样重要甚至更为优先的位置。未来的政绩和干部考评将不再以单纯的GDP论英雄，而改由“绿色GDP”和“社会净福利”的新考评观。

发展观与政绩观

那么，发展观与政绩观二者间是一种什么关系呢？国家发展和改革委员会综合改革司司长范恒山认为：在发展观上出现盲区，往往会在政绩观上陷入误区；缺乏正确的政绩观，往往会在实践中偏离科学的发展观。全面、协调、可持续的发展观需要正确的政绩观来印证。

要树立正确的政绩观，就要停止加剧不协调发展的做法。比如，由于农业发展工作难度大，但相对经济效益低，对凸显“政绩”作用不明显，有的地方就不重视农业，甚至用牺牲农业和农民利益的办法来实现GDP的高速度；有的地方乱圈地建开发区，造成农民失地、失业又失保障，或者用加重农民负担的办法建“形象工程”等。这些做法必须坚决停止。要全面、协调、可持续发展，就要转变工作重心，把主要精力和财力放在解决薄弱环节上。今年国家将继续加大农业基础设施建设、公共医疗卫生体系建设、基础教育设施建设、重大水利设施建设、环境保护和生态建设的力度，并将继续向西部大开发倾斜，支持东北地区等老工业基地调整改造等。各地区也应这样做，加大对薄弱环节和贫困地区的投入。

黄山市市长李鸿明告诉记者，现实中用新发展观衡量政府与干部的政绩在如何把握上有一定难度。有三个问题需要解决。第一是现实与基础的矛盾，各地发展不均衡，具有不可比性；第二，如何处理领导个人与决策集体的关系；第三，如何处理眼前发展和长远发展的矛盾。他认为，在成政绩观操作层面还需要研究内在规律，而后才能制定科学、符合实际的规则。

从一个发展观到一个新的发展战略、新的发展目标、新的实施政策还有相当长的路程。国务院发展研究中心主任王梦奎说，实施新发展观，尚需进行基础性的研究工作和建立健全相关的指标体系与预警体系。要吸收国内外不同学科的先进研究方法和最新研究成果，把定性研究和定量分析结合起来。

为了克服单纯追求GDP的倾向，可以借鉴“绿色GDP”之类的概念，建立能够综合体现经济发展以及人民生存状况(包括教育、就业、健康等)、资源和生态环境的指标体系，并研究相应的计算方法。可设计一些综合指数来反映社会和谐的实现程度，并划分为不同等级，以便为决策部门提供某种预警的参考依据。而判断城乡差距和地区差距的变化情况和发展趋势，可以运用基尼系数、人文发展指数和经济结构变动系数等指标。对于经济发展和国内外市场的变化，也需要建立相关的预警体系。这样的科学指标体系和预警体系，是决策科学化所必需的。