[内容提要]欧盟对外人权政策是在对外关系实践中逐渐形成的，所有以人权为导向的欧盟对外政策“交集”在一起，呈现出“多层次、宽领域、全方位、高规格”的特征。除传统的政治和经济工具外，欧盟在实施对外人权政策时更倾向于在国际法规则框架下运用自治性立法措施和“人权条款”之类的法律工具，体现了欧盟以“软实力”方式推行“人权外交”的特质。制约欧盟对外人权政策进一步发展的法律困境是：欧盟缺乏总体性的人权权能；对外人权政策缺乏一致性与连续性；而最新的《里斯本条约》对此也未作出实质性的变革。因此，欧盟在现阶段推行对外人权政策时，应尽量避免干涉他国内政，并将部分精力回归于内部人权政策的建设。
[关键词]尊重人权 人权外交 国际法 欧盟对外人权政策
人权政策在欧盟法律体系中具有“宪法性”的示范效应。“尊重人权”既是欧洲联盟成立和运作的基础、目标和价值，亦是弥补其“民主赤字”和应对合法性危机的必然要求。由于历史原因，欧共体最初在基础条约中并无只言片语提及人权，而是更多地将精力集中于经济一体化建设。通过欧洲法院对基础条约“能动主义”式的司法解释，“尊重人权”才成为欧盟法中的一项基本原则。迄今为止，欧盟基础条约尚未明确以“人权政策”为题对该政策作出系统规定，但大量的欧盟法律与实践均反映其客观存在。[1]人权政策由内外两个层面构成。较之于内部层面，欧盟对外人权政策由于涉及第三国和国际组织而对国际关系影响深远，并且欧盟在这一政策领域的实践也是“自成一类”的，代表了西方“人权外交”的新发展，[2]因此本文尝试就该项政策从欧盟法角度作一初步探究。
一 欧盟对外人权政策的界定
欧盟基础条约对共同外交与安全政策、共同商业政策和发展合作政策这三类对外政策作了明确规定。其余的共同政策虽然只有内部层面的规定，但根据欧盟对外关系法中的“平行主义原则”，欧共体[3]在这些共同政策的对外层面无疑也享有一定的权能。相形之下，对外人权政策虽然客观上存在丰富的实践，但似乎在基础条约中没有恰当的“名分”。如何看待欧盟对外人权政策尴尬的法律基础？如何正确界定这一事实上的政策？该政策在实践中又呈现出怎样的特征？欧盟法学界迄今对这些问题鲜有论及。
(一)法律基础
欧盟对外人权政策的法律基础主要体现为基础条约中的有关“目的性条款”(objectives clause)。《欧洲联盟条约》第6(1)条原则性地规定：“欧洲联盟建立在自由、民主、尊重人权和基本自由以及法治这些成员国共同的原则基础之上”。而根据《欧洲联盟条约》第49条，欧洲国家只有在尊重以上原则的前提下才能提出加入欧盟的申请。即便是欧盟成员国，若其存在严重和持续性地违反这些原则的情形，则根据《欧洲联盟条约》第7(3)条和《欧共体条约》第309(1)、(2)条中的程序，该成员国在基础条约框架下享有的某些权利——包括该国政府代表在部长理事会中的投票权，将会被中止。这些规定总体上为欧盟实施对外人权政策提供了“宪法”层面的依据。
具体到对外关系领域，《欧共体条约》第177(2)条规定，欧共体的发展合作政策“应有助于发展和巩固民主与法治，以及尊重人权和基本自由这一总体目标(general objective)的实现”；第181a(1)条进而以同样的措辞规定欧共体在与第三国的经济、财政和技术合作领域也应遵守这一总体目标。事实上，“总体目标”这一措辞暗示着“尊重人权和基本自由”亦应适用于欧共体/欧盟其他对外关系领域。因为《欧洲联盟条约》第11(1)条规定，欧盟共同外交与安全政策的目标之一是：“发展和巩固民主与法治，以及尊重人权和基本自由”。而《欧洲联盟条约》第3条规定：“在尊重和发展欧共体成果的同时，欧盟应具备一个单一的组织机构框架，以保证为实现其目标而采取的行动的一致性和连续性”。所以，从对外关系一致性的角度考虑，“尊重人权和基本自由”构成欧盟对外关系的总体目标，对外人权政策正是建立在这一基础之上的。
此外，欧盟机构通过的大量“软法”(soft law)[4]文件同样促进了对外人权政策的发展。自20世纪90年代以来，欧盟委员会在向理事会和欧洲议会发布的“通讯”(communication)中，不仅要求将人权作为对外关系的主流目标，而且还提供了一系列的工具和手段以加强欧盟对外人权政策的实施效果。例如，委员会发布的通讯：《关于欧盟在第三国促进人权和民主化中之作用》(2001年)[5]和《赋予欧盟与地中海伙伴之人权和民主化活动以活力：战略指南》(2003年)，[6]成为欧盟近年来加强对外人权政策一致性和实施欧洲睦邻政策(European Neighbourhood Policy，简称ENP)的主要依据。此外，理事会频繁通过了大量的“人权指南”(EU Guidelines on Human Rights)政策文件，涵盖主题有：死刑(1998年；2008年更新)、酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格之待遇或惩罚(2001年；2008年更新)、人权对话(2001年)、儿童与武装冲突(2003年)、人权维护者(2004年)、遵守人道主义法(2005年)、促进与保护儿童权利(2007年)。[7]这类文件确保欧盟各职能部门在对外人权政策中的行动更为一致和有效。
简而言之，对外政策的定义可以表述为：国际关系的独立行为体(一般为国家)所实施的官方对外关系的集合。[8]类似地，欧盟对外人权政策可依此界定为：欧盟所实施的以人权为导向的对外关系的集合。[9]就法律渊源而言，欧盟对外人权政策由欧盟基础条约体系中的“目的性”条款、欧共体与第三国或集团缔结的国际协定之中的“人权条款”、欧盟机构的自治性立法以及“软法”文件组成。但由于欧盟基础条约中并无对外人权政策的单独和系统规定，而该政策很大程度上是在欧盟对外关系实践中逐渐形成的，据此笔者认为，将对外人权政策视为所有以人权为导向的欧盟对外政策的“交集”，似乎更为贴切，并且在理解欧盟对外人权政策时，应更多地从实践中予以全面、动态和发展的考量。[10]
(二)实践特征
欧盟对外人权政策的行动和实践异常丰富，这与欧盟对人权问题的重视程度有关。在欧盟看来，促进和保护人权是实现全人类可持续发展、和平与稳定的必要条件。[11]欧盟对外关系委员瓦尔德纳女士(Benita Ferrero-Waldner)鲜明地指出：“尊重人权是全世界最为根本和普遍的价值之一，我们有责任促进和保护人类大家庭每一个成员的权利，无论是在欧盟内部，还是在世界上其他地方”。[12]正因为欧盟将促进和保护人权视为一种“责任”，所以长期以来，欧盟一直不遗余力地在对外关系中推行“人权外交”，并形成了以下几个方面的特征：
其一，“多层次”。欧盟不仅在与第三国的双边关系中，而且在区域层面，如欧洲委员会(Council of Europe)、欧洲安全与合作组织和非洲联盟，或者是在多边层面，如联合国大会第三委员会和人权理事会，均致力于人权的促进和保护事业。
其二，“宽领域”。欧盟奉行“普遍、不可分割、相互关联、相互独立”的人权观，意即人权包括公民、政治、经济、社会与文化权利。但从实践来看，欧盟对外人权政策涵盖的主题已经远远突破了这种人权观。具体而言，欧盟对外人权政策的重点主题有：死刑、酷刑、儿童权利、人权维护者、妇女权利与性别平等、贩卖人口、国际刑事法院、人权与恐怖主义、人权与商业、民主与选举、经济社会与文化权利、发展权、宗教与信仰自由、文化间对话、种族主义、排外症、非歧视与尊重多样性、少数人群体的权利、残疾人、原住民问题、隐私权与个人数据保护等。[13]
其三，“全方位”。欧盟将人权与民主化问题融入决策和实施的所有层面，即将之“主流化”(mainstreaming)。欧盟委员会早在2001年发布的《关于欧盟在第三国促进人权和民主化中之作用的通讯》中，就提出了加强欧盟与欧共体对外政策之间的一致性与连贯性，提升人权与民主化目标在对外关系中的重要性，并使之“主流化”的战略。[14]以委员会近来发布的《国别战略文件》为例，这类文件现在均包含一项有关第三国人权和民主形势的具体评估，欧盟在通过援助战略时会以此作为判断要件。并且，欧盟内部近年来开始努力将保护人权纳入共同安全与防务政策(ESDP)中。
其四，“高规格”。对外人权政策的运作大多涉及欧盟框架下的共同外交与安全政策，以及欧共体框架下的共同商业政策和发展合作政策，因此欧盟各机构的职能分工是：在欧盟理事会中，由欧盟各国外长组成的总事务与对外关系理事会(General Affairs and External Relations Council)扮演决策者的作用，并设有具体的人权工作组(COHOM)负责处理日常的人权事务；欧盟委员会在国际层面上代表欧盟的人权立场，并且由其派驻各国的代表团具体负责有关人权的援助项目；欧洲议会的对外关系委员会设立专门的人权分委员会，通过出台决议、报告，向第三国派遣代表团，对人权事件表示关切，或者以口头和书面形式提出质询等方式，促进对外人权政策的制定与实施。[15]值得一提的是，2004年12月，为提高欧盟对外人权政策的一致性与连续性，参照欧盟委员会的部分职能，欧洲理事会(European council)决定设立“总秘书长/共同外交与安全政策高级代表的人权私人代表”(the Personal Representative of the SG/HR on Human Rights in the the area of CFSP)一职，[16]突出反映了欧盟对外人权政策的“高规格”。
通过以上分析，不难发现，“尊重人权”作为欧盟赖以成立和运作的核心价值，在内部人权政策趋于完善的基础上，自然“外溢”至对外关系层面，成为欧盟对外关系的基本原则和宗旨。在欧盟对外人权政策的发展中，如果将欧盟基础条约中有关人权的“目的性条款”比作种子，欧盟机构的“软法”文件比作养分，那么欧洲一体化无疑是适宜的土壤，后冷战时代趋于“人本化”的国际关系则是最好的温床。欧盟“多层次、宽领域、全方位、高规格”的对外人权政策实践正是在这一良好的基础之上茁壮成长的。
二 欧盟对外人权政策的实施：法律工具及其他
欧盟对外人权政策之所以能够顺利实施，并在国际关系中产生实质性的影响，很大程度上得益于其种类繁多、设计缜密的手段和工具。2007年的《欧盟年度人权报告》列举了八项工具的进展情况，具体如下：共同战略、联合行动、共同立场；欧洲睦邻政策下的行动计划；欧盟人权指南；外交方针、宣言、声明；人权对话与磋商；与美国、加拿大、日本、新西兰和候选国开展的“三驾马车”形式的磋商；与第三国合作协定中的“人权条款”；“欧洲民主与人权倡议”(EIDHR)的财政资助活动。实际上，这一列举并未穷尽所有的工具类型。例如，欧盟实施的“普惠制”中与人权挂钩的“特殊激励安排”，欧盟向第三国政府提供含有“人权条件”的援助，以及欧盟在共同外交与安全政策框架下缔结的与危机管理、冲突预防和人道主义救援有关的双边协定。特别是欧盟惯用的制裁措施，报告并未列举，而只是在分析具体国家和地区时略有提及。所以，以列举的方式阐述欧盟对外人权政策的工具难免“挂一漏万”，因为欧盟会不断衍生出新的工具。但总体而言，欧盟对外人权政策的工具可以概括为法律工具、政治工具、经济工具三种类型，其中最具有欧盟特质的是其法律工具。
(一)自治性立法中的“人权条件”
发展合作政策与共同商业政策是欧盟对外人权政策发挥作用的主要领域。随着人权的“主流化”趋势，这两项政策领域的自治性立法中均规定了“人权条件”，或以中止援助作为威胁，或以提供更高的贸易优惠待遇作为劝诱。
欧盟向第三国提供发展援助时往往附加“人权条件”。2007年，欧盟对发展援助项目进行了重大改革，将原有零散的地区性援助和“欧洲民主与人权倡议”( European Initiative for Democracy and Human Rights，简称EIDHR)项目进行了整合。以新的“发展合作工具”(Development Cooperation Instrument)为例，作为其法律依据的“第1905/2006号条例”[17]第2(1)条明确规定，发展合作的目标是“巩固和支持民主、法治、人权与基本自由、良治、性别平等”。第3(1)条进而规定，发展合作的一般原则是：欧共体建立在民主、法治、尊重人权与基本自由的价值之上，并通过对话与合作的方式，在伙伴国和地区发展并巩固对这些价值的承诺。第3(3)条则更加直截了当地指出，促进人权、性别平等、民主、良治、儿童权利、原住民权利、环境可持续性、抗击艾滋病这类交叉性的议题应该作为所有项目的重点。第37条特别就中止援助作了详细的规定：“在不损害伙伴与合作协定中有关中止援助之条款的情形下，若伙伴国未能遵守第3(1)条之原则，并且与该国之磋商未能达致双方满意之解决方案，或者磋商遭拒绝，或在紧急情势下，在委员会提议的基础上，就伙伴国在本条例下所获得之援助，理事会可以特定多数之表决方式采取适当的措施。此类措施可以是全部或部分中止援助。”与以往的地区性援助项目相比，“发展合作工具”直接将“尊重人权”规定为发展合作的目标和一般原则，在其新的地区性和主题性援助项目中始终将“巩固和促进人权”奉为圭臬，并且其中止援助的程序性规定与欧共体双边协定之中的“人权条款”有“异曲同工”之妙，成为“人权条款”的有效补充。
欧共体在共同商业政策下实施“普惠制”(Generalised System of Preferences，简称GSP)时同样强调“人权条件”，尤其重视劳工权利。例如，“第2501/2001号普惠制条例”的序言指出，促进发展中国家的可持续发展构成欧共体发展政策的目标之一，而且共同商业政策应当与这些目标保持一致，并加强这些目标。因此，对于那些在保护环境和劳工权利方面有所进步的发展中国家，该条例第14条提供了“特殊激励安排”(special incentive arrangement)——在适用普惠制关税的基础上进一步减免关税；对于那些强迫劳工的发展中国家，“普惠制”将中止适用于该国。[18]例如，自1997年起，缅甸即因此被欧盟中止适用“普惠制”。现行的“第980/2005号普惠制条例”除在序言中重申“可持续发展”和“良治”(good governance)的目标外，其第9条特别规定，为实现可持续发展和良治的目的，“特殊激励安排”的受惠国必须已经批准并有效实施特定的人权公约。该条例附件三中的A部分详细列举了联合国/国际劳工组织框架下的16项人权与劳工核心公约。[19]这一规定与“第2501/2001号普惠制条例”第14条相比，使“人权条件”在“普惠制”的实施中更为明确，并具有可操作性。例如，2007年6月，欧盟以白俄罗斯未能履行国际劳工组织(ILO)于2004年提出的建议为由，中止了该国的“普惠制”待遇。[20]
自治性立法措施便于欧盟发挥其“软实力”的优势，能够直接地反映和实现欧盟的人权政策和人权目标，但在国际法层面上容易诱发争议。虽然国际法对于在援助中附加“人权条件”未作禁止性规定，但欧盟主观上判断第三国严重违反人权因而中止援助的做法，难免有干涉内政之嫌。以“普惠制”条例为例，由于欧共体是国际贸易组织(WTO)的正式成员，理应受到WTO规则的约束，而实践中也有国家将欧共体诉诸WTO的争端解决机制。例如，原“第2501/2001号普惠制条例”规定有“打击毒品生产和贩卖的特别安排”，对玻利维亚、哥伦比亚、哥斯达黎加等12个发展中国家适用比其他发展中国家更高的优惠待遇。在2002年-2004年印度提起的“欧共体普惠制案”中，欧共体的这一歧视性的“特殊激励安排”被WTO争端解决机构裁定违反“最惠国待遇原则”。[21]现行的“第980/2005号普惠制条例”遵守WTO的裁决，取消了原“特殊激励安排”的歧视性。然而，以批准和实施人权公约作为新的“特殊激励安排”依然具有潜在的法律风险，毕竟欧盟实际操作不当仍有可能在发展中国家之间构成新的歧视待遇。[22]
(二)欧共体双边协定中的“人权条款”
在自治性立法措施容易引起国际法争议的情况下，欧盟转而更加积极地在与第三国或集团谈判双边合作协定时引入“人权条款”(human rights clause)。“人权条款”源于欧共体中止双边协定的需要，自上世纪90年代以来成为欧共体缔约时的一项惯例，广泛分布于贸易与合作协定、稳定与联系协定、伙伴关系与合作协定以及联系协定等条约类型。与欧盟机构的自治性立法相比，“人权条款”更多地借鉴了国际法规则。
标准的“人权条款”，除在双边协定序言中一般性地提及尊重人权，或双方公认的世界性和区域性的人权文件外，主要由“必要条件条款”、“未履行条款”和解释性声明构成。[23]“必要条件条款”的标准措辞是：“尊重由(《赫尔辛基最后文件》和《巴黎宪章》)所确立之民主原则和人权(以及波恩欧安会所界定之市场经济原则)是欧共体和(第三国)内外政策之基础，并且构成本协定之必要条件(essential element)”。将“尊重人权”界定为协定的“必要条件”，显然是力图与《维也纳条约法公约》的规定保持一致。因为根据1969年《维也纳条约法公约》第60条第3款b项，条约当事方可以以“重大违约”为由而终止或中止条约实施的第二种情形是：“违反条约规定，而此项规定为达成条约目的或宗旨所必要(essential)者”。由此可见，欧共体试图在遵守条约法规则的框架下中止协定的履行，以避免引起另一缔约方的争议。[24]
实践中，“必要条件条款”的形式较为多样化。除一般性地提及民主原则和人权外，部分协定也会一道提及法治、良治原则。[25]在与欧洲安全与合作组织成员国缔约时，“必要条件条款”一般会同时强调市场经济原则。至于条款中提及的国际人权文件，更是丰富多彩。在与欧洲以外的第三国缔约时，《联合国宪章》与“国际人权宪章”(《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利国际公约》)的援用频率较高。援引双方公认的人权文件，反映了“人权条款”并未在欧盟与第三国之间创设更高的国际法律义务，而是对现有义务的重申。
“未履行条款”在实践中形式基本固定，其标准措辞是：“若缔约一方认为另一方未能履行协定之义务，则可采取适当措施。在此之前，除非在特别紧急情势下，本着寻求各方所能接受之解决方式的目的，该方应向联合委员会提交彻底审查情势必备之所有信息。在选择拟将采取的措施时，应优先考虑对本协定之运作扰乱最小的措施。若另一方提出要求，这些措施应当立即通知联合委员会，并应成为联合委员会中磋商的主题。”对于何者构成“特别紧急情势”，协定往往附有一项解释性声明，规定“‘未履行条款’中的‘特别紧急情势’意指缔约一方重大违约，而‘重大违约’包括：(1)废弃协定，而此种废弃不为一般国际法规则所准许者；(2)违反协定的‘必要条件’”。这一解释与1969年《维也纳条约法公约》第60条第3款同样保持了高度的一致，[26]加强了“必要条件条款”和“未履行条款”之间的法律联系，为缔约一方以另一方严重违反人权为由而中止协定的履行提供了合法依据，表现出与国际法规则接轨的意图。另外，这一程序性规定强调通过对话和磋商的方式解决争端，缔约方所采取的措施必须与国际法相符、与违法行为相称，中止协定只能是一种最后的救济手段。因此，“未履行条款”很大程度上借鉴了国际法上的争端解决程序、反措施规则和条约法规则。
通过对“人权条款”组成要素的剖析，可以看出，“人权条款”避免了欧盟自治性立法措施的单边性，体现了欧盟在国际法规则框架下团结第三国以共同促进国际人权保护事业的良好愿望，避免了干涉内政的嫌疑，比较容易为第三国所接受。据欧盟统计，迄今为止，欧共体在与第三国或集团缔结的50多项双边国际协定中均含有“人权条款”，涵盖世界上120多个国家和地区。[27]值得一提的是，以往学者往往对“人权条款”的实施效果表示失望，认为“限制性措施”(restrictive measures)并未发挥应有的威慑力，[28]但近年来欧盟援引“人权条款”对第三国实施制裁和中止协定的实践有所增加，例如津巴布韦、利比里亚和乌兹别克斯坦目前正在遭受此类“限制性措施”。[29]姑且不论其实施效果是否“名至实归” ，单就其制度设计之缜密、条约关系涵盖之广泛而言，“人权条款”的存在本身就是欧盟对外人权政策及人权理念的一种宣示与成功。
(三)传统外交政策工具
凭借政治和经济之类的传统外交政策工具达到促进和保护人权的目的，这在其 他西方国家的“人权外交”中虽不乏先例，[30]但较之于欧盟“密如蛛网”式的外交 工具，似乎“相形见绌”。欧盟由于“硬实力”的欠缺，所以更为注重“软实力”的功效。
政治工具主要集中在欧盟共同外交与安全政策框架之下。欧盟理事会通过发布共同战略、共同立场和联合行动文件，将人权纳入欧盟危机管理和冲突预防行动之中。[31]在日常活动中，欧盟轮值主席频繁代表欧盟发布外交方针和宣言以表达对第三国和国际人权事务的关注，[32]此外，欧盟共同外交与安全政策高级代表也会不时就批准《国际刑事法院规约》，联合国人权理事会的行动等重要的国际性人权发展事件发表声明。
人权对话与磋商是欧盟最常用的政治工具。人权对话机制分为三种情形：(1)人权作为一般性政治对话中的重要议题；(2)根据双边合作协定中的“人权条款”而建立的人权对话机制；[33](3)在不存在双边协定，或双边协定中的“人权条款”对此未作规定时，建立专门的人权对话机制。第三种情况比较特殊，目前欧盟仅与中国、伊朗[34]设立了专门的人权对话制度。根据《欧盟人权对话指南》，人权对话的目的一般是：获取相关国家人权状况的信息；表达欧盟对该国人权纪录的关切；确定改进人权状况的步骤；讨论共同关心的问题；加强在诸如联合国之类的国际论坛中的合作。同时，人权对话能够及早发现可能在未来导致冲突的问题。[35]除此之外，欧盟与美国、加拿大、日本、新西兰、俄罗斯、非加太等国家和地区保持着制度化的定期人权磋商机制。与美国在全球以武力强行推行民主和人权不同，欧盟在对外关系中逐渐认识到，对话与磋商机制比孤立与脱离接触政策更为有效。
EIDHR项目是欧盟对外人权政策中主要的经济工具。根据欧盟官方统计，从1994年到2006年间，EIDHR项目的资助额平均每年高达1.2亿欧元。EIDHR项目主要是向市民社会组织提供财政资助，[36]同时也资助欧洲委员会、欧洲安全与合作组织之类的区域性组织，以及联合国特别法庭、联合国人权高专、联合国儿童基金、联合国发展计划署等国际性机构。2007年新的EIDHR项目(European Instrument for Democracy and Human Rights)[37]在继承原有项目的基础上，更加关注民主促进活动和支持人权维护者，尤其重视保护人权、法治和正义的全球性活动，并力图通过派遣选举观察团和支持市民社会的形式提高第三国选举进程的可信度。欧盟委员会为此特别制定了一份实施EIDHR项目的“2007年-2010年的战略文件”，[38]以与新一代的地区性援助项目形成互补。与地区性援助项目相比，EIDHR项目的优势在于，实施该项目提供的援助无需接受国政府的同意，并且欧盟与伙伴国官方援助项目的中止并不影响EIDHR项目的实施，这种灵活性避免了遭受经济制裁的第三国发生更大规模的人道主义灾难，因而具有一定的合理性。
总体而言，欧盟在对外人权政策实践中逐渐衍化出一套纷繁复杂的手段和工具，确保人权成为欧盟对外关系的主流目标、原则和价值。法律工具基本上借鉴和遵守了国际法规则，传统的政治和经济工具在欧盟手中推陈出新，各类工具和政策协同作用，援助与制裁相伴而行，使欧盟对外人权政策兼具威慑、诱导、教化的功效。欧盟运用国际法实施对外人权政策的做法即便不是原创，却也可称得上是“独树一帜”。
三 欧盟对外人权政策的法律困境
欧盟对外关系的法律与实践清晰地显示了对外人权政策的客观存在和现实影响，但是欧盟基础条约体系中毕竟缺乏有关人权政策的系统和明示性的规定，而欧盟对外人权政策的实践也是自20世纪90年代以来才初具规模。在日益向政治一体化的实质性阶段迈进的大背景下，现阶段的欧盟对外人权政策注定只是处于“发展中”的阶段，制约其进一步发展的法律困境突出表现为以下两个方面：
其一，欧盟缺乏总体性的人权权能。制约欧盟对外人权政策发展的一个瓶颈，正是欧盟缺乏总体性的人权权能(general power)。尽管尊重人权和基本自由早已经被欧洲法院的判例确认为是欧盟法的一般法律原则、欧洲的文化遗产和成员国的宪法传统，[39]但是欧盟与成员国之间一直未能，或更确切地说，是不愿就人权权能的归属问题作出清晰的界定。在著名的“第2/94号咨询意见”中，欧洲法院闪烁其词地指出：“欧盟基础条约中并无条款赋予欧共体机构任何在人权领域制定人权规则或缔结国际公约的总体性权能”。[40]显然，法院排除了欧共体享有总体性人权权能的可能，否则，欧盟法就完全凌驾于成员国宪法之上了，这是成员国断难接受的。反过来看，法院也并未言明成员国享有绝对排他性的人权权能，而欧共体在人权领域的实践也证明：在有限的领域，欧共体/欧盟的确享有一定程度的人权权能。学者们将这种权能界定为“功能性的权能”(functional power)，[41]亦即从履行职能的必要性考虑，欧共体享有一定的人权权能。这些领域有：禁止歧视、公民在欧盟内部迁徙和定居的自由、公民知情权、男女平等权，以及经济、社会和文化政策的个别领域等。至于前文提到的“目的性条款”，一定程度上也为欧共体在发展合作政策、共同商业政策等对外关系领域提供了权能依据。但总体而言，这些人权权能呈“巴尔干化”的趋势。
根据“授权性原则”，[42]在缺乏总体性人权权能的现状下，欧盟在对外人权政策领域开展法律行为的能力是有限的，一个广泛而统一的人权政策也不可能以欧盟基础条约中的个别零散条款为充分的法律依据。根本的解决之道，只有对基础条约进行修订。
其二，欧盟对外人权政策缺乏“一致性”和“连续性”.。确保欧盟对外行动的“一致性”(consistency)和“连续性”(continuity)是《欧洲联盟条约》第3条的明确要求。欧盟特有的“支柱型”(pillars)架构“先天性”地加深了共同外交与安全政策和欧共体对外政策之间的鸿沟。[43]第3条既表明了欧盟的忧虑，又指出了欧盟对外行动理应“尊重和发展欧共体成果”。然而，从欧盟对外关系的实践来看，这一“先天不足”虽经后天调养而有所缓解，但始终没有得到根治。欧盟对外人权政策由于基本上是在实践中形成的法律制度，缺乏基础条约的统一规定，所以更是缺少“一致性”和“连续性”。
以经济制裁为例，当第三国出现严重人权危机的时候，欧盟一般依据联合国安理会有关的制裁决议，又或者在没有此类决议时自发地对违反人权的国家实施经济制裁。欧盟有关经济制裁的规定主要是《欧共体条约》第301条和第60条。根据第301条，“当共同外交与安全政策下通过的共同立场或联合行动文件规定欧共体应采取行动，部分/全部地中断/减少与一个或更多第三国的经济关系时，部长理事会应采取必要的紧急措施。部长理事会应当在委员会提案的基础上以特定多数的决策方式行动”。第60条以相似的措辞规定了部长理事会应根据第301条的程序在资本流动和偿付方面对相关第三国采取必要的紧急措施。
表面上看来，欧盟时期的经济制裁继承了欧共体时期将外交政策和贸易政策结合起来的做法，似乎足以确保欧盟整体对第三国制裁的“一致性”和“连续性”。但是，根据《欧洲联盟条约》第23条，部长理事会须按照全体一致(unanimous)的决策方式通过联合行动或共同立场文件，而要在欧盟成员国之间达成一致往往是比较困难的。如果欧盟未能在第二支柱下通过联合行动或共同立场文件，欧共体自然无法根据第301条以特定多数方式通过有关制裁的条例。另外从制裁的具体措施来看，欧盟的共同立场文件中提及的制裁措施一般包括：武器禁运、禁止签证、中断经济关系、贸易禁运、财政制裁、交通方式或交通服务方面的制裁。而由于欧共体在武器禁运和禁止签证领域不具有管辖权能，最终欧共体根据共同立场文件通过的制裁条例中不包括这两项制裁措施。显然，欧盟经济制裁缺乏“一致性”和“连续性”会导致尴尬的后果：同样是严重违反人权，第三国遭受制裁的可能性和具体形式却有所不同，从而出现了“有选择的正义”。
法律制度的稳定性和可预测性是确保法律有效实施的前提。由于缺乏“一致性”和“连续性”，欧盟对外人权政策的实效和公正度就大打折扣。进一步加强欧盟各支柱、各政策、各机构之间的协调似乎可以一定程度地弥合这一缺陷，这同样取决于基础条约的改革。
遗憾的是，以上法律困境在新近的《里斯本条约》(Treaty of Lisbon)中并未得到很好的解决。应该认识到，《里斯本条约》的改革基本上是将以往欧洲一体化中已经确立的制度法典化并作适当发展，出现“革命性”变革的领域并不多见，除去一些涉及国家主权的敏感因素之外，大部分继承了《欧洲宪法条约》的改革成果。具体到欧盟对外人权政策领域，虽然规定欧盟应加入《欧洲人权公约》，《欧盟基本权利宪章》将具有法律约束力，但《里斯本条约》中未就欧盟与成员国之间的人权权能划分作出任何规定，更未制定明确系统的人权政策，有关人权的规定仍限于“目的性条款”。[44]至于欧盟对外人权政策的“一致性”与“连续性”问题，从形式上看，《里斯本条约》取消了欧盟原有的支柱型架构，但同时又保持共同外交与安全政策的“政府间”特征，所以实际上对外关系的一致性问题依旧没有彻底实现。尤其是2008年6月12日，爱尔兰在全民公决中否决了《里斯本条约》，又使得这一条约的生效前景扑朔迷离。[45]
四 结语
不可否认，单就制度层面而言，欧盟对外人权政策在推动国际人权保护和促进方面确实具有一定的先进性和示范效应，其法律工具中突出的“规则导向”在西方国家的“人权外交”中独树一帜。但是，该政策本质上服务于在国际关系中确立和提升“欧洲身份”的大局，因而无法超越欧盟单方意识形态的樊篱。尤其是人权、民主、法治和良治等“高层政治”问题涉及一国的内政，欧盟在实施过程中很难保证绝对遵守“不干涉内政原则”——事实上，欧盟在人权文化上近乎“自恋”的优越感加剧了第三国的这一担忧。与此同时，欧盟在第三国之间奉行的“双重标准”，以及欧盟内部存在的人权问题也损害了其对外人权政策的公正性。此外，欧盟在国际关系中提倡人权理念的积极性固然不容打消，然而，其对外人权政策对改善第三国的人权和民主形势究竟起到多大的促进作用，仍然富有争议。
欧盟对外人权政策的发展正处于一个敏感的时代。后冷战时期，全球化的发展趋势，欧洲政治、经济一体化的纵横扩展和人权国际保护法制的完善，为欧盟在人权领域拓展国际影响提供了良好的机遇。但由于欧盟扩大和深化引发的制度改革过于频繁，自《马斯特里赫特条约》生效以来，《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》、《欧洲宪法条约》、《里斯本条约》这些已生效、或被否决、或正待批准的基础条约，令人眼花缭乱，但均未在人权政策领域实现“宪法性”的突破。因此，在现阶段，欧盟应该在推行对外人权政策的同时，避免干涉他国内政，并将部分精力回归于内部人权政策的建设。
注释：
[1]欧盟人权政策最新的进展是，“欧盟基本权利局”(European Union Agency for Fundamental Rights)于2007年3月1日正式成立运作，主要负责处理欧盟与成员国在实施欧盟法过程中所产生的人权问题；See The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", Office for Official Publications of the European Communities, 2007, p. 9。
[2]早在20世纪90年代，大多数西方学者即认为，欧盟对外人权政策较之于内部的人权政策更富有意义；See Philip Alston and J. H. H. Weiler, "An 'Ever Closer Union' in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights”, in Philip Alston, The EU and Human Rights, Oxford and New York: Oxford University Press, 1999, p.7。
[3]严格而言，欧共体与欧盟是两个既重叠又相对独立的法律实体，分别享有明示和隐含的国际法律人格。本文为行文方便，在一般性地论及欧盟对外关系时，将两者等同使用，但在论及欧盟框架下的共同外交与安全政策和欧共体框架下具体的对外政策时，由于行为主体不同，所以作适当区分。
[4]弗兰西斯·斯奈德教授将“软法”界定为：“原则上不具有法律约束力，但会产生实际效果的行为规则”。关于欧盟法律渊源中“软法”的概念、表现形式及特征，参见曾令良：《欧洲联盟法总论——以〈欧洲宪法条约〉为新视角》，武汉：武汉大学出版社2007年版，第153-156页。
[5]European Commission, "Communication on the European Union's Role in Promoting Human Rights and Democratization in Third Countries", COM (2001)252 final.
[6]European Commission, "Communication on Reinvigorating EU Actions on Human Rights and Democratisation with Mediterranean Partners: Strategic Guidelines", COM (2003) 294 final.
[7]有关欧盟人权指南的政策文件，参见http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/guidelines/index.htm, 2008年8月29日访问。
[8][英]克里斯托弗·希尔：《变化中的对外政策政治》，唐小松、陈寒溪译，上海：上海人民出版社2007年版，第3页。
[9]欧盟与成员国之间一直就人权领域的权能存在争议，本文讨论的人权政策仅就欧盟层面而言，并不涉及单个成员国的人权政策。参见本文第三部分有关欧盟人权权能的论述。
[10]欧盟委员会与理事会自1999年以来，借鉴美国国务院的做法，代表欧盟发表一年一度的人权报告，对欧盟内部和对外人权政策的发展作详尽梳理，截至2007年已发布了9份报告。《欧盟年度人权报告》虽然不具有法律效力，但对于我们了解欧盟对外人权政策的实践具有重要的参考价值。
[11]The Council of the EU and the European Commission," EU Annul Report on Human Rights 2007", p.87.
[12]European Commission, "Furthering Human Rights and Democracy across the Globe", Office for Official Publications of the European Communities, 2007, p. 3.
[13]The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", pp.29-59.
[14] European Commission, "Communication on the European Union's Role in Promoting Human Rights and Democratization in Third Countries", COM (2001)252 final, pp. 20-21.
[15]毫不夸张地说，欧洲议会是欧盟机构中对人权与民主问题最为坚定的倡议者，除欧盟理事会与委员会发布的《欧盟年度人权报告》外，欧洲议会自1984年以来就开始发布一年一度的《世界人权以及欧盟对外人权政策年度报告》，欧盟委员会需要对这一报告中提出的问题作出详尽的书面答复。
[16]2005年1月，索拉纳任命麦克·马瑟森(Michael Matthiessen)作为首任“人权私人代表”，2007年1月29日，瑞拉·孔卡(Riina Kionka)女士继任这一职务。“人权私人代表”在人权领域代表索拉纳开展外交活动，并负责欧盟理事会中与人权政策相关的日常活动。例如，将人权纳入共同外交与安全政策、共同安全与防务政策、人权对话与磋商、实施欧盟人权指南等。
[17]Council Regulation No. 1905/2006 Establishing a Financing Instrument for Development Cooperation, [2006]OJ L378/41.
[18]Council Regulation No. 2501/2001 Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences, [2001]OJL1346/1.
[19]Council Regulation No. 980/2005 Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences, [2005]OJL169/1.
[20]European Parliament, "Annual Report on Human Rights in the World 2007 and the European Union's Policy on the Matter", A6 -0153/2008, p. 31.
[21]关于“欧共体普惠制案”的具体案情及裁决，See WTO, "European Communities-Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries", WT/DS246/AB/R，7 April 2004。
[22]“第980/2005号普惠制条例”将于2008年底到期。2008年7月23日，欧盟通过了新的普惠制条例，其实施期限为2009年1月1日至2011年底。新条例中的“特殊激励安排”同样规定了人权条件。See EU，"The Generalised System of Preferences(GSP)2009-2011"，MEM0/08/524，Brussels，23 July 2008。
[23]European Commission, "Communication on the Inclusion of Respect for Democratic Principles and Human Rights in Agreements between the Community and Third Countries", COM (95)216, 23 May 1995, "Annex 1".
[24]欧共体/欧盟虽然未加入1969年和1986年的《维也纳条约法公约》，但一直将其中的大部分规定视为习惯国际法规则而加以遵守。
[25]《科托努协定》第9条第2款规定“尊重人权、民主原则与法治”是该协定的“必要条件”，第3款则以近似的措辞规定，“良治”是该协定的“重要条件”(fundamental element)，两者似乎存在一定程度的差别。See Cotonou Partnership Agreement[2000]OJ L317/3，Art. 9。
[26]该条款规定了条约当事方可以以“重大违约”为由而终止或中止条约实施的两种情形是：“(a)废弃条约，而此种废弃非本公约所准许者；或(b)违反条约规定，而此项规定为达成条约目的或宗旨所必要者”。
[27]European Commission External Relations DG RELEX/B2-Treaties Office, "Inventory of Agreements containing Human Rights Clause", http://ec.europa.eu/world/agreements/default.home.do, 2008年8月29日访问。
[28]“人权条款”本身是为实施制裁之类的“消极措施”(negative measures)/“限制性措施”而设计的，但由于内部因素的制约，欧盟常常在第三国违反人权时无所作为。欧盟实践中采取的“限制性措施”并不完全以“人权条款”为依据，并且欧盟近年来更为强调在“人权条款”的框架下实施政治对话和援助等“积极措施”(positive measures)。
[29]The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", pp. 73-74.
(30]例如，美国《对外援助法案》将军事与安全援助、经济与发展援助和接受国的人权政策挂钩，当这些国家“以一种持续的方式严重违反国际公认的人权”时，美国将取消军事与经济援助。See Thomas Buergenthal et al. , International Human Rights(Third Edition), New York: West Group, 2003, pp. 377-385。
[31]例如，理事会下的政治与安全委员会(PSC)自2006年以来一直致力于将人权与女性问题纳入欧盟共同安全与防务政策的行动，并取得了显著的成效：欧盟特别代表的授权文件中含有处理人权与女性问题的条款，欧盟驻海外的督导团、警察团等机构派有专业的人权与女性问题顾问。
[32]其主题一般涉及人权维护者的保护、非法拘禁、强制失踪、死刑、酷刑、儿童保护、难民与寻求庇护者、法外执行、表达与结社自由、公平审判权、选举等。
[33]例如，2006年11月8日，乌兹别克斯坦提议在伙伴与合作协定框架下建立常规性的人权对话机制，2007年3月5日欧盟作出决定，同意开展人权对话。
(34]2006年12月，由于欧盟与美国等国在联合国大会共同发起有关伊朗问题的决议，伊朗单方面宣布退出人权对话机制，欧盟对此表示遗憾，并承诺在适当条件下仍可重启人权对话机制。所以严格来讲，目前只有中国与欧盟之间存在专门的人权对话机制。
(35]The Council of the EU, "European Union Guidelines on Human Rights Dialogues", 2001, pp. 1-4.
[36]欧盟认为，市民社会在监督人权和民主化改革进程中发挥着举足轻重的作用，自然成为欧盟实施人权与民主政策时的战略伙伴，与这类组织开展密切合作也就成为欧盟的首选。
[37]Regulation No. 1889/2006 on Establishing a Financing Instrument for the Promotion of Democracy and Human Rights Worldwide, [2006]OJ L386/1.
[38]European Commission, "Decision on the European Instrument for Democracy and Human Rights (EIDHR) Strategy Paper 2007-2010", C 2007/3765.
[39]Paul Craig and Gráinne De Búrea, EU Law: Texts, Cases and Materials (4th Edition), Oxford and New York: Oxford University Press, 2008, p. 379.
[40]Opinion2/94, Re Accession to the ECHR, [1996]ECR I-1759.
[41]Piet Eeckhout, External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations , Oxford and New York: Oxford University Press, 2004, p. 471.
[42]国际组织开展行动的权能本质上是由成员国授予的，因而注定是一种派生和有限的权能。《欧共体条约》第5(1)条规定：“欧共体应在本条约赋予之权能以及规定之目标的范围内开展行动”，此即“授权性原则”或“有限权能原则”的体现。
[43]有学者即认为：“对外关系领域欧盟和欧共体权能的完全分离成为确保对外一致行动的严重障碍”。See Birgit Weidel, "Regulation or Common Position - The Impact of the Pillar Construction on the Union's External Policy", in Stefan Griller & Birgit Weidel, External Economic and Foreign Policy in the European Union, New York: Springer-Verlag Wien, 2002, p. 58.
[44]例如，《里斯本条约》新增的第1(a)条规定：“欧盟建立在尊重人类尊严、自由、民主、平等、法治以及尊重人权——包括属于少数群体之人员的权利——的价值基础之上……”。第2(5)条特别规定了欧盟对外关系的目标应当有利于“保护人权，尤其是儿童权利，以及严格遵守和发展国际法，包括尊重《联合国宪章》中之原则”。第10A条第1款规定欧盟对外行动的原则包括“民主、法治、人权及基本自由的普遍性与不可分割性、尊重人类尊严、平等与团结原则、尊重《联合国宪章》及国际法之原则”；第2款规定欧盟在国际关系领域的第二项宗旨是“巩固和支持民主、法治、人权与国际法之原则”。See Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007, OJ C306。
[45]爱尔兰否决《里斯本条约》后，并没有阻碍其他国家的批准程序，截至2008年8月底，欧盟27个成员国中，已有24国批准了该条约。但从法律角度而言，只要有一成员国拒绝批准，《里斯本条约》仍旧无法生效。目前欧盟内部正在寻求解决之道，以挽救《里斯本条约》。但爱尔兰表示，不会在近期考虑举行第二轮全民公决，这就使得新条约在2009年上半年欧洲议会大选前生效的预期目标难以实现。有关该条约的批准进程，参见http://www.europa.eu/lisbon_treaty/index_en.htm，2008年8月30日访问。
