一、农业保险体制的重大变革

改革开放以来，农业保险进行了积极探索，经历了从恢复发展到逐步萎缩再到稳步发展的曲折历程。

（一）1982－1992年：恢复发展阶段

1982年2月，国务院批转中国人民银行《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的报告》中指出：“为了适应农村经济发展的新形势，保险工作如何为八亿农民服务，是必须予以重视的一个课题。要在调查研究的基础上，按照落实农村经济政策的需要，从各地的实际情况出发，积极创造条件，抓紧做好准备，逐步试办农村财产保险、畜牧保险等业务。”根据国务院的要求，中国人民保险公司（现在的中国人民财产保险公司）当年就开始恢复经营农业保险业务。1986年，新疆生产建设兵团农牧业保险公司（现在的中华联合财产保险公司）成立，主要经营农业保险业务。农业保险按照“收支平衡，略有结余，以备大灾之年”的经营原则，不以盈利为目的，不断探索发展，保费收入从1982 年的2.3 万元上升到1992 年的8.17亿元。虽然这一时期的赔付率相当高，11年间有5年的赔付率超过100%，呈现出“大干大赔”的现象，但是，农业保险品种从1982年恢复试办时仅有的生猪、大牲畜等几个险种，到1992年时发展了棉花、水稻、烤烟、鸡、兔、羊、对虾养殖、扇贝养殖等近百个险种，涉及农业、林业、畜牧业、渔业等各个领域，为保障农村经济稳定发展做出了积极贡献。

（二）1993－2003年：逐渐萎缩阶段

由于农业保险的经营风险大、成本高、缺少国家财政扶持等多种原因，保险公司在经营农业保险时呈现持续亏损状况。从1993年起，农业保险保费收入逐年下降，险种不断减少，规模逐渐萎缩，尽管如此，11年中仍然有3年的赔付率超过100％。尤其是自1996 年起，保险公司向商业化转型，国家和有关部门没有制订特殊的支持农业保险的发展政策，而且在治理农村乱收费时，把农业保险费的收取作为乱收费的项目取缔掉了，农业保险因此而缺乏基层乡镇机构和农技部门的支持，业务进一步萎缩。到2003年，我国农业保险保费收入仅5亿元，与1992年（8.17亿元）相比，下降了38.8%。农业保险已经不能满足农村和广大农民日益增长的保险需求。

（三）2004－2008年：稳步发展阶段

党的十六大以来，党中央、国务院高度重视农业保险的发展。十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2004－2008年连续五年的中央一号文件、国家“十一五”规划、2006年的国发23号文件都对农业保险发展提出了明确要求。各地区和有关部门认真贯彻落实中央文件精神，积极推进农业保险的发展。国家先后允许在上海、吉林、黑龙江、安徽等省市分别设立安信农业保险公司、安华农业保险公司、阳光农业相互保险公司和国元农业保险公司等四家专业性农业保险公司；允许法国安盟集团在成都设立分公司经营农业保险。在江苏、四川、辽宁、新疆等地依靠地方政府支持，开展了保险公司为政府代办和保险公司自营等形式的农业保险试点工作。中国渔业互保协会也在积极开展渔业保险经营的探索。自2004 年起农业保险保费收入出现持续性上升。2004－2007年，全国农业保险保费收入分别为3.73亿元、7亿元、8亿元、53.33亿元。

表1　1982－2007年农业保险的经营情况

年份 保费收入 赔付金额 农业保险的赔付率（％）

1982 0.0023 0.0022 95.65

1983 0.0173 0.0233 134.68 ＊

1984 0.1007 0.0725 72.00

1985 0.43 0.53 122.40 ＊

1986 0.78 1.06 135.86 ＊

1987 1.00 1.26 125.65 ＊

1988 1.16 0.92 79.52

1989 1.30 1.07 82.52

1990 1.92 1.67 86.76

1991 4.55 5.42 119.11 ＊

1992 8.17 8.15 99.77

1993 5.61 6.47 115.33 ＊

1994 5.04 5.39 106.94 ＊

1995 4.96 3.65 73.59

1996 5.74 3.95 68.82

1997 5.76 4.19 72.76

1998 7.15 5.63 78.77

1999 6.32 4.86 76.86

2000 4.00 3.00 75.00

2001 3.00 3.00 100.00 ＊

2002 5.00 4.00 80.00

2003 5.00 3.00 60.00

2004 3.73 2.81 75.34

2005 7.00 5.67 81.00

2006 8.50 5.91 69.53

2007 53.33 29.75 55.78

注：1.资料来源：1982-1984年数据来自中国人民财产保险公司。1985-2007年数据来自历年《中国统计年鉴》。根据《中国统计年鉴》记载，1997年以前的数据均来自中国人民保险公司（PICC），而不包括新疆兵团保险公司和中国渔船船东互保协会等单位的农险经营情况。1997年以后的数据虽然包括其他公司的农业保险经营数据，但不包括协会等主体的农业保险经营数据。

2.赔付率为赔付金额与保费收入之比，实际上是简单赔付率。带＊表示赔付率超过100％的年份。

二、农业保险改革的重大成就

经过近年来的改革，我国农业保险事业得到了前所未有的发展，取得了一系列的成就。

（一）形成了支持农业保险发展的共识

全社会对农业保险的认识由恢复之初的“是商业化经营险种，由保险公司自主经营”，发展到“是政府支持农业发展的重要工具，必须依靠国家支持”。尤其是党中央和国务院高度重视解决“三农”问题，农业保险也受到社会各界的广泛关注。对投保农业保险的农民进行保费补贴，既有效利用了WTO规则中的“绿箱”政策，又可以将其作为支持农业和农民发展的平台，全社会对此基本达成共识。在推进试点的过程中，尽管中央有关部门仍然存在不同程度的分歧，但是整体支持和推进农业保险发展的思路和政策体系已经形成。

专栏　十六大以来的农业保险法律和政策

（1）2002年12月28日，修订后的《中华人民共和国农业法》第46条规定：“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。”首次确立了国家建立政策性农业保险制度的目标。

（2）2004年的“中央一号”文件提到：“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。”

（3）2005年的“中央一号”文件提到：“扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。”

（4）2006年的“中央一号”文件提到：“稳步推进农业政策性保险试点工作，加快发展多种形式、多种渠道的农业保险”，“鼓励龙头企业资助农民参加农业保险。”

（5）2006年的“国发23号文件”提到，要加快政策性农业保险试点工作。该文件对发展农业保险做出了全面的政策规定，指明了今后农业保险的发展方向。

（6）2007年的“中央一号”文件提到：“积极发展农业保险，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。扩大政策性农业保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。鼓励龙头企业、中介组织帮助农户参加农业保险。”

（7）2008年的“中央一号”文件提到：“完善政策性农业保险经营机制和发展模式。建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。”

（二）促进了保险经营主体的不断成长

农业保险经营主体在恢复经营时的一家，即中国人民保险公司（现在的“中国人民财产保险公司”）发展到现在的8家以上，这些主体中既有经营农业保险业务的综合性公司，也有专业性农业保险公司，还有中国渔业互保协会等协会组织也在积极推进农业保险。完全符合2002年修订的《中华人民共和国农业法》的第四十六条规定：“国家逐渐建立和完善政策性农业保险。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”也符合2006年下发的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发［2006］23号）提出“探索发展相互制、合作制等多种形式的农业保险组织”的要求。

（三）加快了政策性农业保险立法进程

一直以来，农业保险的立法都是个空白。2002年修订的《中华人民共和国保险法》附则第一百五十五条规定：“国家支持农业的发展，农业保险另行规定。”针对这一实际，各级政府、有关部门和保险经营机构都已经认识到立法的重要性。2006年底，在国务院法制办、中国保险监督管理委员会、农业部、财政部、国家发展改革委员会等相关部门的积极倡导下，于启动了《农业保险条例》（以下简称“条例”）的起草工作。《条例》对农业保险的性质、费率水平、保障范围经营模式、组织机构与运行方式、政府、保险机构和农民的责任、各主体的保费负担比例、风险准备金的提留、监管责任、税收优惠、财政补贴方式等都有明确的规定。目前，这项工作正在积极推进。

（四）强化了农业保险的“社会稳定器”作用

各地发展农业保险的步伐虽然有快有慢，但农业保险在补偿损失、帮助农民恢复生产、保障农民生活、促进社会和谐方面起到了“稳定器”的作用。农业保险既稳定了农民基本生活水平，又保障了农业再生产能力。农业保险逐渐改变了农民“一次重灾，即刻致贫”的困境。2005年“麦莎”台风中，仅上海安信农业保险公司就赔付8000万元，与地方政府下拨的救灾款相当，有力地支持了当地农村抗灾工作，投保农户和企业切身感受到了保险的好处，投保积极性大大提高。

总体来看，农业保险最近几年取得较好成绩的主要经验是：一是将农业保险的发展置于构建和谐社会、建设社会主义新农村的大环境之中，紧密围绕中央关于解决“三农”问题的政策精神，充分发挥保险的社会管理功能；二是因地制宜，根据区域特点采取不同的模式；三是充分调动地方政府、农业龙头企业的积极性，形成多方合力；四是试点地区政府对农业保险保费补贴等方面给予了大力支持。

三、进一步推进农业保险发展的思路

建立政策性农业保险制度是一项系统工程，今后一个时期，建立农业保险发展的长效机制是推进农业保险工作的主要任务，因此，应该在“政策扶持、商业运作、多模式发展”的经营原则下，积极推进农业保险的各项工作。

（一）建立完善的农业保险管理体制

要将农业保险政策体制纳入到国家解决“三农”问题的总体框架，在国务院的统一协调下，明确主管部门，建立农业保险的管理体系，有效调剂整合政府、社会、企业、农民多方资源，尤其是要明确行政管理部门的职责范围，形成合力，共同支持农业保险发展，增强政策性农业保险体制的政策效力。

（二）建立各方参与的利益衔接机制

在国家政策支持下，基于产业发展实际，在地方政府支持下，建立一个合作平台，基层农技部门（包括农技、畜牧兽医部门、农经管理站）、保险机构、农民专业合作社、农业产业化龙头企业、农户、金融机构等多方联动、协调推进、实现共赢。即在农技部门的技术支持和金融部门的资金支持下，以农民专业合作社和农业产业化龙头企业为桥梁，依托保险经营机构提供的保险保障，积极开展各方合作，促进农业保险和农业产业的持续稳定发展。通过平台，把风险补偿机制与科技服务机制有机地结合在一起，把农业保险与产业化经营有机结合在一起，建立农业保险可持续发展的机制。

（三）加快多行业多主体多形式的试点

现阶段中国开展农业保险不能完全套用国外任何一种现成模式，不能完全依靠国家财政补贴，不能走单一主体经营的道路。在试点的基础上加快总结推广，探索成立专业性农业保险公司、商业保险公司代办政策性农业保险、保险公司共保经营、保险公司与地方农技服务部门共保、行业协会互保、相互制公司经营、合作制公司经营等，建立制度，逐步建立多层次体系、多渠道支持、多主体经营的符合中国国情的农业保险制度。

（四）加快建立巨灾风险管理机制

加快在财政部门设立农业巨灾风险基金，并将其作为全国巨灾风险基金的一个组成部分，逐年滚存，不断壮大。在使用时分成两部分，一部分用于没有投保农业保险的损失补偿，即承担灾害救济的责任，这部分的比例可以随着经济的发展逐渐减少；另一部分补贴农业保险的超额赔付，可以按照再保险机构的设置赔付办法，给予再保险机构一定比例的补贴，为农业保险的健康发展解决后顾之忧。

本文发表于《中国保险》2008年第11期，第22－25页。